美国外来物种入侵相关法律对我国的启示 张 博* 摘要：当今世界面临着外来物种入侵的威胁,对人类的生产、生活产生了巨大的破坏作用.美国在外来物种入侵方面的立法走在了世界的前列。随着我国加入WTO，对外经济贸易活动日益增多，外来物种入侵问题威胁着我国的生物多样性，产生的后果危害巨大，美国外来物种入侵相关法律的特点值得我国学习和借鉴。 关键词:美国 外来物种入侵 启示 在２００１年5月22日的联合国环境日大会上，“生物多样性与外来入侵物种管理”已被确定为21世纪第一个“国际生物多样性日”的主题。这表明人类开始广泛关注外来入侵物种及对生物物种多样性的影响，同样也表明外来生物入侵的危害之巨大。 外来物种入侵也称外来生物入侵。由于人类的活动有意或无意地将产于外地的生物引到本地，这些生物快速生长繁衍，危害本地的生产和生活，改变当地的生态环境，带来很大的危害。随着世界经济的一体化，有意和无意引入外来物种的活动加剧。 一、美国外来物种入侵问题和立法状况 美国外来物种入侵问题在19世纪中期已经出现.有据统计，入侵美国的外来植物约有4000种，外来动物约有2300种。这些外来入侵者在美国远离天敌，如鱼得水。有关部门统计，外来物种至少使美国每年损失1220亿美元。例如来自墨西哥的球形象鼻虫，它使棉花业损失130亿美元.外来物种入侵造成的损失已无法用金钱来衡量。“外国兵团”使美国原始自然风貌日渐消失，代之以一幅幅劫后之惨状。如欧洲的松果蚜虫使松林大片枯死，原来绿荫满目的山林一片苍夷。来自欧洲的千屈菜像紫地毯一样覆盖42个州的湿地带，使珍稀的两栖动物和蝴蝶深受其害。夏威夷282种濒危植物和鸟类，均因外来生物干扰而致。该岛曾引入拉美狼蜗牛，拟用其控制农作物害虫，谁知它将本地15－20种蜗牛吃得干干净净。 面对严峻的形势,美国采取了各种措施,其中美国在外来物种相关的法律制度的建设上走在了世界的前列. 几十年来，美国通过了很多控制外来生物入侵的法案，如植物检疫法、动物损害控制法、联邦植物害虫法、国家环境政策法、濒危物种保护法和联邦杂草防治法等。近几年来，随着对外贸易活动的日趋频繁，立法数量开始增多．涉及到外来物种入侵的法律在２００２－２００３年通过１６部，在２００３－２００４年则通过２６部。[1]在诸多的法律当中，１９９０年１９９６年通过的两部法律占有重要地位． 可以说,美国把立法的焦点转移到外来物种入侵是在20世纪９０年代,起因是斑马贝。 斑马贝侵入五大湖在美国外来入侵物种相关立法上产生了重大的影响. 在１９８６年，一艘欧洲商船把带有斑马贝的压舱水倒入美国的伊利湖,与欧洲相似的温度和适宜的环境使斑马贝迅速繁殖，并蔓延到美国五大湖和密西西比河,给美国的生态环境和经济带来巨大危害．斑马贝与伊利湖的鱼类和贝类争抢水中的浮游生物,数量繁多的斑马贝很快使伊利湖中原来的鱼类和其他水生物赖以生存的食物来源大量减少,对已经濒危的淡水贝类造成巨大危害. 当水鸟吃了斑马贝后, 水鸟的生殖系统就会被斑马贝体内的物质破坏. 美国鱼类和野生动物服务(隶属于美国内务部)的一位官员估计,仅在美国五大湖的伊利湖,在未来十年，商业上将损失２０亿美元。此外，整个渔业将损失２０亿美元.更不幸的是,数量巨大的斑马贝附着在输水管道上,使发电厂和自来水公司的供水系统和其他设施不能正常运转. 伊利湖西部的发电站用在清理被堵塞管道的花费高达150万美元,管道更新和相关的补救工作花费将近5千万美元。由此上涨的运营成本就转嫁到消费者头上,消费者也不得不面对水电价格的上涨。 外来有害水生生物通过压仓水入侵到美国造成的巨大危害引起了美国的高度重视。令人鼓舞的是,在1990年10月29日,美国第101届国会通过了《外来有害水生生物预防与控制法》(简称NSNPCA),它是第一部美国国内关于外来物种通过压仓水侵入问题的法律，在美国外来物种入侵的立法上具有深远的意义。这部法律阐述了由外来物种入侵产生问题的复杂性并设计了处理此类问题、方法的基本框架。该法旨在预防未来有害的外来水生生物的引进以及控制美国业已存在的无意引进。 这部法律包括五方面内容： 一、 预防无意引入。 二、 协调调查和信息共享。 三、 发展并执行符合环境要求的控制办法。 四、 把对经济和生态的冲击减到最低。 五、 制定针对外来物种入侵的调查和科学研究计划。 该法还规定成立水生生物有害物种特别工作组（简称特别工作组ANSTF），以协调控制外来水生生物通过压仓水传播措施中各部门之间的活动。 在1996年10月26日,美国第104届国会通过了《国家外来物种法》(简称NISA)。这部法律补充并再一次认可了《外来有害水生生物预防与控制法》,通过对船只压仓水的管理防止外来物种在美国水域的引入和传播。与1990年的法律相比，把压仓水的管理范围扩大至美国的所有水域。[2] 二、美国外来物种入侵相关法律的特点 1990年和1996年制定的两部法律有以下特点: 1.强调协调性。从组织机构上：包括与国际上其他国家的合作,美国各个州之间的合作及各自内部机构的合作。在美国在外来物种的管理方面涉及到20几个机构，为了协调它们之间的关系更加有效的进行防范管理。在1990年法中规定成立特别工作组,其成员包括主任,美国海岸警卫队司令,美国国家环保局局长等。 2.在1990和1996年颁布的法律当中制定了许多详细的计划中也体现了协调这一特点。以1996年国家外来物种法中对压仓水的管理上,特别工作组与交通部进行对可能被入侵水域的压舱物和进行深入调查和研究。有关生态的调查将检验外来物种入侵的性质与类型以及对压仓物管理效果。此外,还检验对压舱物管理和防范外来物种入侵指导原则的有效性,对指导原则进行周期性评估,如果没有达到预期的效果,交通部长可以颁布特定区域规则。 交通部还要与相关机构合作,对改造沿岸压仓水排放设施进行改造防止外来物种的入侵还要对改造设备的成本和可行性进行研究，以及在压仓水管理上交通部和外国政府展开对话和协商。 3.在个人责任上,1990年《外来有害水生生物预防与控制法》明确了个人责任。民事责任方面,对违反压仓水处理规定的进行民事处罚,将处以最高限额不超过２５０００美元的罚款。”对蓄意违反处置压仓水规定的行为承担刑事责任,所应承担的刑事责任被列入重罪（felony）范围。[3] 4.强调民众的作用。在96年《外来有害水生生物预防与控制法》规定：“为民众提供关于防止有害水生生物入侵的方法,以及对民众进行相关知识和防范计划实施的教育,并为此提供专门拨款,使活动得以顺利展开。” 三、对我国的启示 现在,我国还没有一部专门的外来物种管理法规，相关的法律法规和政策文件分散于我国的《渔业法》、《对外贸易法》、《货物进出口管理条例》、《进出境动植物检疫法》及《海洋环境保护法》等。例如，《渔业法》第16条规定：“水产苗种的进口、出口由国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门审批。”《海洋环境保护法》第25条规定：“引进海洋动植物物种，应当进行科学论证，避免对海洋生态系统造成危害。 ” 面对严峻的形势，我国应该加快立法步伐，制定针对引进外来物种的专门法。同美国防范外来物种入侵的相关法律相比较,我国在外来物种入侵的法律、法规的建设上应该注意以下几个方面: 1．在立法上突出可操作性。近几年来我国相继出台或修改了一大批环境法律法规，但与之相配套的实施细则却并未出台或作相应修改。这些情况无疑为环境执法设置了立法的适用障碍,妨碍了环境执法的顺利进行。 ２．我国在防范外来物种入侵的机构很多。涉及到的检验检疫、农、林、牧、渔、环保等部门 。以我国植物检疫条例为例，第十四条规定：“植物检疫机构对于新发现的检疫对象和其他危险性病、虫、杂草，必须及时查清情况，立即报告省（自治区、直辖市）农业、林业行政部门，采取措施，彻底消灭，并报告农牧渔业部、林业部。” 环境执法主体过多，执法权力过于分散，环境执法比较混乱。此项规定缺乏整体协调性,影响行动效率和预防治理效果。 外来物种应实行统一监督管理与部门分工负责相结合，中央监管与地方管理相结合，明确由各部门分工承担相应的职责。在涉及到的检验检疫、农、林、牧、渔、环保等部门之间建立合作协调的机制。因此,我国应成立专门机构以协调各部门在防范活动,管辖范围的关系，合理配置各职能部门之间的权力，最大限度地统一环境执法主体。前面提到的美国的特别工作组和美国外来物种委员会是很好的范例,它们在外来物种入侵的具体问题和宏观问题上发挥了各自的积极作用。 ３．目前在我国的入侵生物中，有意引进的动植物有很多，由于没有法规、条例来明确限制和管理植物引种，致使很多地方盲目地、不科学地引种大量外来动植物进入我国，给我国的生态环境造成破坏。《植物检疫条例》第十二条规定:“从国外引进、可能潜伏有危险性病、虫的种子、苗木和其他繁殖材料，必须隔离试种，植物检疫机构应进行调查、观察和检疫，证明确实不带危险性病、虫的，方可分散种植。”其中只规定对那些引进过程中可能携带危险性病害的植物进行检疫，但就植物本身对即将进入的生长环境的影响则没有明确的管理、检测办法。例如:水葫芦,它是我国２０世纪80年代时为了解决猪饲料问题，特地从南美洲引进的。时过20年，由于改变了自然环境中的制约因素，水葫芦毫无节制地泛滥成灾，一些地区每年须花费巨大的人力、物力进行打捞和铲除。甚至需从原产国引进天敌害虫，人为地构筑食物链，以害除害。水葫芦在我国广大水域所向披靡，如入无人之境，特别是在我国南方诸省危害严重。这种原产南美洲的这种观赏植物，已经在中国的很多水域上泛滥成灾。因此,对于外来物种入侵的法律法规也应该详细规定物种检验检疫的范围。 ４．明确个人责任。 随着我国加入WTO,国际交往逐年增多,与国外的经贸活动日益密切,我国出入境人员也增长迅速,外来物种侵入的机会增大。在一些城市建设当中，为了美化城市形象，有关部门往往在并没有进行严格的科学论证和检疫就引进国外观赏性的植物。近几年我国出现的食人鲳问题是一个很典型的例子，一些人为了观赏把它引入进来，直接威胁我国的生态环境。我国目前只有防止有害生物无意引入的检验检疫方面的法律法规，缺少对有意引入外来物种进行管理的法律法规，加上生物安全意识淡薄，缺乏科学知识与信息，盲目引进外来物种使外来物种可轻易侵入我国。因此，在外来物种的有意引入上，个人承担责任应在法律法规中有所体现。我国的公民、法人有意引入外来物种的情况下应该承担何种责任,承担什么性质的责任,都要加以明确。 ５．在立法中,还需要考虑恢复这些被清除物种的对生态功能的后续影响。在进行外来物种入侵的治理上，强调治理的方法和行动过程中对环境的保护,不能因为预防和治理而破坏环境。在美国1990年《外来水生生物有害物种防范与控制法》的定义部分对“合乎环境要求的合理的方法行为或者规划”进行了详细的定义，在防止引进或者控制传播外来物种问题上，是要把对生态系统的结构和机制的不利影响减到最低,并且特别强调非化学措施在此过程中的应用,防止对生态环境造成二次污染。 ６．有关外来入侵物种管理方面的立法内容当中应该包含生物安全知识的教育。外来物种入侵是近年来才出现的新问题,应该对公众、政府部门的管理者和决策者等进行对外来物种相关知识的普及，为防范外来物种入侵打下良好的群众基础。 综上所述，我国对外来物种管理的立法只是刚刚起步，且法规级别较低，立法体系不健全，已有的措施不十分得力，缺乏专门性的、系统的行政法律法规，防治监管体系也尚待建立。我国在外来物种入侵方面的立法应该在借鉴美国的宝贵经验，结合我国自身的特点制定适合中国国情的外来物种入侵的法律法规。 [1]参见美国外来物种入侵委员会官方网站http://www.invasivespecies.gov/council/main.shtml [2]参见 Training Guide U.S. Coast Guard’s Aquatic Nuisance Species and Ballast Water Program [3]参见美国外来物种入侵法 参考文献： 1、 金瑞林 .环境法学.北京大学出版社.2003年版 2、 陈庚 .外来物种入侵及其环境法律调控准则. 新疆环境保护2002 ,24(4) :31～33 3、Federal Register / Vol. 64, No. 94 / Monday, May 17, 1999 /Rules and Regulations 4、National Invasive Species Act 1996 5、Nonindigenous Aquatic Nuisance Prevention and Control Act 1990 6、Edward Elgar, Cheltenham, UK. The Economics of Biological Invasions. 7、National Invasive Species Council . MEETING THE INVASIVE SPECIES CHALLENGE October 2, 2000 8、Williamson, and S. Dalmazzone (eds.). The Economics of Biological Invasions. Elgar, Cheltenham