浅论当今中国的外来物种入侵问题及其法律对策 张 琳* 摘要：在全球化步伐加快的今天，外来物种入侵现在已被视为仅次于环境破坏的生物多样应减少的第二大原因，并且会带来巨大的经济损失。而在我国，外来物种入侵成了生物安全的大敌，立法抵御外来物种入侵刻不容缓！本文通过介绍外来物种入侵的相关知识阐述我国有关情况以及相关的法律对策。 关键词：外来物种 外来物种入侵 风险评估体系 风险预防原则 引言： 早先，在华中师范大学召开的中国地理学会2003年学术年会透露出了一个惊人的消息：我国每年仅外来物种入侵造成的经济损失就高达574亿元。在会上，专家呼吁，立法抵御外来物种入侵刻不容缓！ 正文： 一、 有关外来物种入侵的基本概念 1、 什么是外来物种和外来物种入侵？ 外来物种，指的是原来在某一地区沒有自然分布，经由人为引入的物种。其实，从一定程度和范围来看,外来物种为人类的发展提供了条件和机会,给很多国家和地区创造了许多的经济利益。但是，人们对其给农业生产（包括林业和渔业）、生物多样性乃至于人类的健康所产生的负面影响却还认识不够。我们知道，每一个物种在其长期的演化历史中，都是与以它为食的相关物种如天敌或微生物协同进化的。如果一种物种被人们带到一个新的生态环境中，由于相伴的生物没有通事带去，因此它就可能没有天敌，它就可能无节制地繁衍，最后造成生态灾难。这就是所谓的“外来物种入侵”， 它们就被称为“外来入侵物种（Alien invasive species 又译为外来侵袭物种）”。 外来物种入侵有两层意思，第一，物种必须是外来、非本土的；第二，该外来物种能在当地的自然或人为生态系统中定居、自行繁殖和扩散，最终明显影响当地生态环境，损害当地生物多样性。 2、 外来物种入侵带来的危害 外来生物可以多种形式给本地物种带来危害，有时仅仅一种外来物种就可能打破侵袭地原有生态系统的整体平衡，使稀有物种灭绝。如在关岛，外来的棕色树蛇，引起了关岛本地10种森林鸟类、6种蜥蜴和2种蝙蝠的灭绝，并打断了当地食物链，造成恶性循环，使当地生态系统不能正常运作。而且,随着全球贸易的增加、国际旅游业的兴旺,以及全球气候变化、土地利用方式改变等因素,该问题将变得愈加突出：目前,已经有很多例证显示,外来物种直接危害陆地、淡水和海洋生态系统；并且它现在已被视为仅次于环境破坏的生物多样应减少的第二大原因；而由此带来的经济损失也不可小觑：据统计，美国每年因外来物种入侵造成的经济损失高达1500亿美元，印度每年的损失为1300亿美元，南非为800亿美元。我国因外来物种入侵造成的经济损失也相当惊人，每年几种主要外来入侵物种造成的经济损失达574亿元人民币，仅每年对美洲斑潜蝇一项的防治费用，就需4.5亿元人民币。 3、 国际社会应对外来物种入侵的法律制度 为了减少外来物种入侵带来的危害，防止外来物种入侵，国际上对这方面的管理十分重视，制定了一系列的国际性、地区性的法律文件加以控制。现已被170多个国家批准的《生物多样性公约》（CBD）（里约热内卢，1992）是唯一针对控制和消除外来物种引进的全球适用的条约，公约要求缔约方尽可能地酌情“防止引进、控制或消除威胁到生态系统、生境或物种的外来物种”（第8条h款）。生物多样性公约中有些一般适用条款也与为此目的的法律手段的设计相关。 另外，世界大多数国家也都建立了相关的严格管理制度，例如欧盟还签署了不少区域性国际生物安全条约或法律性文件:《欧洲野生生物与自然界保护公约》(1979年9月19日签署)要求缔约国承担严格控制引进非原生物种的义务;《关于地中海特别保护区的巴塞罗那公约附加议定书》（1995年6月10日）规定，禁止引进可能对公约使用范围内的生态系统、生境和当地物种造成有害影响的物种。目前美国成立了由联邦环境保护局、农业部和国防部等10个部门组成的外来物种入侵管理委员会，制定全国外来物种入侵防治计划。进入21世纪，第一个国际生物多样性日的主题是“生物多样性与外来物种管理”，亦表明外来入侵物种及其多全世界环境的影响日益受到广泛关注。 二、 我国外来物种入侵的现状 外来入侵物种既包括植物和动物还包括微生物，我国目前大约已有37个外来入侵动物种，90个外来入侵植物种，包括紫茎泽兰、水葫芦、微甘菊、松材线虫、食人鱼、牛蛙等等，以湖北为例，名列全国16大外来入侵物种之一的水葫芦（学名凤尾莲），现已在宜昌黄柏河面繁殖成灾，而今年年初，科研人员已在库区鸭子滩发现了毒草紫茎泽兰的踪影，三峡区域已经敲响了外来物种入侵的警钟。外来入侵物种已经对我国的生态环境、生物多样性和社会、经济造成了危害：以水葫芦为例，昆明市本来建了一条水上旅游线路，游人可以从昆明市内乘船游滇池和西山。但自大观河和滇池中的水葫芦疯长成灾后，这条旅游线路就被迫取消了。另外，近一段时间里，在我国境内甚至陆续发现有人非法引进、养殖、销售的食人鱼（也称食人鲳），专家指出，一旦有少量的食人鱼群进入自然环境，食人鱼将有可能很快繁育成群，对生态平衡带来严重的危机。若不加以控制，后果不堪设想。 三、我国相关法律上存在的缺陷 事实上，我国是十分重视生物安全问题的。在国际上我国加入了《生物多样性公约》等一系列与外来入侵物种有关的国际协议和机构，在国内加强相关的立法，《进出境动植物检疫法》（1991年10月30日）及《进出境动植物检疫实施条例》（1996年12月2日）的颁布实施，对防止引进外来有害物种和动植物病虫草害都具有重要作用。《中华人民共和国海洋环境保护法》第二十五条规定“引进海洋动植物种，应当进行科学论证，避免对海洋生态系统造成危害”。但是外来物种的管理是一个全球性的重大课题。据初步了解，目前有许多外来物种的引进都是作为观赏品或其他通过一般贸易方式引进的。对这些物种的引进，目前我国还没有专门立法，且该工作涉及环保、渔业、海关、工商等多个部门，需要各部门协助配合，共同来规范物种引进活动，形成确保我国生物安全的有效机制。 1、 对管理部门的行政职权规定不清晰 以最近的“食人鱼”事件为例，根据有关报道，当此事已经全国皆知时，海关却表示目前还没有进口过食人鱼的报告；管动植物检验检疫的质检部门也说，各地检验检疫部门均未检过入境的食人鱼；主管鱼类种苗审批的农业部门亦表示没有批准过引进食人鱼；工商部门还说过不让经营食人鱼没有执法依据；环保部门也没有禁止经营养殖食人鱼的执法权。事实上，政府对类似食人鱼的这种可能带来生态安全问题的外来物种引进肯定有监管职责，但是具体的主管部门目前看来还没有明确，虽然此事最后由渔政部门出面管理，但是从法律专业的角度来看，渔政部门的执法角度和执法依据却不很充分。有一个部门来面对现实存在的问题是好事，但实际上好几家部门都可以援引相关的法律法规对食人鱼进行监管，只是法律依据都不是很充分，而负责环境保护的环保部门理应有监管的职责，但我国却没有明确对环保部门予以相应授权。现在我国现行法律法规存在的矛盾是，该管的部门没有职权，有权审批引进物种的行政部门却无监管生态安全的职责，这样必然会造成一种，谁都管不了，谁都不管的局面，导致生态环境的破坏。 2、 缺乏相应的处罚机制 我国刑法规定，向土地、水体等排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物或其他危险废物，造成重大环境污染事故的，应追究刑事责任。但是，对于若是投放外来物种之类的活体，造成环境污染事故，甚至是生态灾难，是否应该受罚?谁应该受到处罚?怎么处罚?还是以食人鱼为例，如果它真的造成某一地区生态安全的问题，那么怎么追究导致其流入自然流域的责任人的责任？可以追究有关人员的刑事责任吗？这些法律都没有做出明确的规定。按理说，责任的被追究者，应该是引进者，还有故意让食人鱼流入自然生态环境的人，可是目前却还不能对其进行刑法处罚，只可以追究其经济赔偿的责任。 3、 行政执法人员监管不力 是否存在有关部门行政执法人员监管不力的失职行为为外来物种的入侵负责呢？从法理上说，当地地方政府是应该为此负责的。但本文在前面提到，在行政管理上并没有明晰哪个部门负责，而就这种由于传播入侵生物物种引起生态环境问题的情况，在目前的法律体系里找不到哪个主管部门该受处罚的依据。 四、应对的法律策略 1、 总的指导原则 a、 风险预防原则（precautionary principle ） 外来物种的入侵有其多样性，其危害的发生亦有不确定性，仅依靠现有的检验检疫制度已经不能解决外来物种入侵的问题。一方面，检验检疫制度仅仅适用于已知的检疫对象，而一些未被列入检验检疫对象的，尽管在境外不是主要有害生物，却往往在入侵成为危险的入侵生物；另一方面，对一些以入侵生物的快速扑灭、危害控制的协调管理、生态经济影响评估与生态修复等，现有的检验检疫措施无能为力。 而风险预防原则正是针对环境而过发生的滞后性和不可逆转性的特点所提出。 因此，不但是现在，特别是随着经济全球化步伐的加快，我国有必要在针对外来生物入侵制定专门的法规与管理条例以及对外来物种进行实时控制与管理的指导准则时，将风险预防原则贯穿其中，从国家能力、管理能力和研究能力三个层次建设外来物种入侵的预防和管理体系。 b、 预防为主，防治结合的原则 外来物种入侵带来的危害一般都不会马上显现，有一定的滞后性和不确定性，而且一旦造成了危害都难以控制，甚至会带来不可逆转的危害，所以，在处理外来物种入侵的问题上，我们应该以预防为主，防治结合，只要有任何可预见的风险，即使缺乏确认的证据，也要采取预防性措施。必须要假设风险存在，直到证明没有该风险，这样才可以将损失减少到最小。 c、 公众参与原则 外来物种进入我国一般有两种途径，一种是有意的引进，我国有意引进外来物种的历史很长，我们吃的玉米和番薯就是引进的。另一种是无意引进，例如旅游者从国外回来就有可能不经意地带回外来生物物种。由于一般公众缺乏有关外来物种入侵的知识，很可能无意的带回一些外来物种，加上相关的政府管理人员的忽视，对这类生物一旦处理不当，就会给生态系统带来很大的伤害。生物安全在我国虽然是近些年来才出现的新问题,但决不能忽视。立法者应该在制定相关法律对策时，加强公众参与的力度，而且有关外来入侵物种管理方面的立法内容还应包括生物安全的教育与培训，通过对研究人员、政府部门的管理者和决策者、普通公众(特别是旅游者)等进行生物安全的教育和培训,将科学的生物安全知识完整地告诉公众, 树立并提高公众的生物安全风险意识和遵守生物安全法规意识。 同时，公众应该享有相关知情权，政府应该及时向公众公布有关外来物种的信息，使公众及时掌握外来入侵物种风险信息。 d、 “谁引进，谁赔偿；谁使用，谁付费”的原则 目前有许多外来物种的引进，都是由于有一部分人受到金钱的驱使，认为有利可图，食人鱼进入我国就是一个很明显的例子。如果采取“谁引进，谁赔偿；谁使用，谁付费”的原则来指导处理外来物种入侵的问题，使经济上的有害入侵物种造成的危害由这些物种的引入者承担，进口外来的单位以可能需要购买保险的方式来承担相应的责任，政府则可以收取商品税来平衡因进口造成的相应风险。在这类经济利益的刺激下，相信会使唯利是图者有所收敛。 2、 建立完善的风险评估体系 外来物种是否已成为入侵种，需要通过风险评估才能确认。目前，迫切需要建立一个外来物种入侵风险评估体系。需要就外来入侵种对环境、生态和经济的影响，特别是对环境的影响，制定一个入侵风险的评估体系。这样的评估方法可以用于“外来物种引入许可证体系”过程的评估，也可以用于当地管理部门控制当地外来物种，进行早期预警，确定监测重点对象，确定控制决策，以及开展宣传教育。 风险评估有几个方面：包括健康风险、对经济生产的威胁、对当地野生生物和生物多样性的威胁以及引起环境破坏或导致生态系统生态效益损失的风险。这就要求不同部门有不同的筛选和评估方法，但是有两个主要的内容是必需的：“什么样的物种可能会在环境中建立种群并失去控制？”，以及“这样的物种引起什么样的破坏或损失？”。在一个部门被认为风险低的物种并不一定在另外一个部门就没有风险，在一个地区是低风险的物种，不一定对其他地方或生态系统也是低风险。 那么，一个完善的风险评估体系到底该如何建立呢？主要有以下几个方面的制度需要注意： a、 建立物种引入许可证制度 以许可证制度来规范外来物种的引进，即要求任何单位或个人，在从国外引入，或者在国内从不同的生态系统引入物种时，都必须办理申请，之后经过专门的评估机构的评估后才能确定是否同意引入。在确定该物种的引入不会对我国的生态、环境、人类健康和经济发展造成威胁后，就可以颁发引入许可证。值得注意的是，不仅仅是从国外引入需要此项制度，在国内不同地区、不同生态系统之间的物种引进也需要，这主要是由于我国面积广大，生态系统类型多，在一个地方证明是安全的，并不见得一定在另外一个地方就安全。 b、 建立专门的评估机构 在物种引入制度中，有一个非常关键的环节就是专门评估机构的评估，它直接决定着雾中是否能被引入，这就要求其有极高的专业性，组织一个这样的机构，需要不同部门的专家，例如来自部门如国家质检总局、农业部、林业局、国家环境保护总局、国家海洋局以及各科研机构的专家等等，而该机构的评估方式可采用课题组的方式开展工作，所需要评估的方面即风险的影响主要也就是包括前面提到过对经济的影响、对环境的影响和对社会的影响，其中应当特别重视外来入侵物种所会带来的长期生态影响。 c、 修改名录体系 虽然我国目前已经确定了一些进出口检疫物种名录，但从生物多样性角度来衡量，还远远不够完备。需要大量补充可能引起入侵的物种名录。凡被列在名录中的物种，都需限制引入。建议名录应该是动态的，可以将名录分3级，即：1、黑色名录，已知的引起严重危害的入侵种，限制引入；2、白色名录，已知具有极低入侵可能性的物种，可以引入；3、灰色名录，不知道入侵危险程度大小的物种名录，需要进行评估。这实际上包括了未被列入黑色名单和白色名单的所有其他物种。 3、 制定专门的法律加以调整 本文在前面提到过，我国现有虽然有一些相关的法律和法规，但是都比较分散，角度也不相同，对于各相关部门的权责界定不明，没有相应的处罚机制，缺乏对行政执法人员的监管力度，因此还不能全面地解决和控制外来入侵种对中国可能造成的生态、经济和健康的破坏，不能适应我国目前的需要。这就要求我国的立法者应该马上着手研究和制定专门的法（例如《外来物种入侵防治法》），甚至是详细的实施办法。而该法律的核心问题就应该是前面提到对外来物种引入的风险评估制度，而且该法不仅要涉及来至于别国的物种，对国内不同地区存在的问题也不可忽视。 结语： 外来物种入侵已经成为危害我国生态安全的一个不可忽视的重大问题，不论是政府还是公众都应对这个问题加以重视，否则将对我国的经济，环境和社会的健康协调发展，对可持续战略的实施造成极大的负面影响。值得高兴的是，我国政府已经认识到了问题的严重性，正在采取措施加以控制，有关组织也已开始着手相关法律法规的制定，相信不久的将来，外来物种入侵的问题将会被很好的控制。 参考书目： 1、《国际环境法》 王曦 编著 法律出版社 1998年4月第1版 2、《Global Invasive Species Program： Legal and Institutional Framework 》(全球侵袭物种项目：法律与制度框架部分) 《国际环境法与比较环境法评论》王曦 主编 2002年 第1卷 3、 第三届中国环境与发展国际合作委员会生态安全课题组（ETF/CCICED）第一年度（2002）课题组报告 4、《外来物种入侵及其环境法律调控准则》 陈赛 国家环保总局政策研究中心 《新疆环境保护》2002年 第24卷（4）31-33 5、《专家呼吁建立外来生物入侵应急制度》 董利 《科学时报》 2003年7月4日 6、《入侵我国的外来物种》 中国科普 《大自然探索》2003年第8期 7、《防止外来生物入侵亟需法律对策》 祝胜男 陈艳 《野生动物》2003.3 8、《食人鱼没“法”管？——访北京大学法学院环境法教授汪劲博士》钱贤良《人民法院报》