防范外来物种入侵的立法思考 苏祖鹏* 林芳惠** 摘要：随着交通工具和国际贸易的迅猛发展，外来物种入侵已成为威胁我国生物多样性与生态环境的主要原因之一。然而，我国现行防范外来物种入侵的相关立法相对滞后，存在许多不足之处，故本文拟就其存在问题提出自己的几点建议。 关键词：外来物种 入侵 防范 立法 一、外来物种入侵现状剖析 所谓外来物种入侵是指由于人为或自然的因素，生物由原生存地侵入到另一个生态环境的过程。随着交通运输的迅猛发展和全球经济一体化步伐的加快，据统计，每年有3亿人口在流动，每天有200多万人出入境，每年通过轮船、火车、飞机运输的货物多达50多亿吨 ，这些都为世界各地生物的相互交流创造了条件，有害生物被有意无意地带到各地，其威胁已成为一项全球性的问题。 它不但威胁本地的生物多样性，引起物种的消失和灭绝，而且破坏生态系统的整体功能，损害我们的基本生命支持系统的健康水平。据国际自然保护同盟（IUCN）的统计资料显示，外来物种入侵是最近400年中造成39％动植物灭绝的罪魁祸首，在全球范围内，它已成为对全球生物多样性构成严重威胁的第二位原因，仅次于生境破坏。美国、印度、南非等国向联合国提交的研究报告显示，上述三个国家每年受外来物种入侵造成的损失分别为1370亿美元、1300亿美元和800多亿美元，这还不包括那些无法计算的隐性损失。 在我国，外来物种入侵也造成了严重危害，几乎所有类型的生态系统都不同程度地受到外来物种的侵害。据统计，松材线虫、湿地松粉蚧、松突圆蚧、美国白蛾、松干蚧等森林入侵害虫每年严重发生与危害的面积约在150万公顷左右。稻水象甲、美洲斑潜蝇、马铃薯甲虫、非洲大蜗牛等入侵的害虫，近年来每年严重发生的面积达到140～160万公顷。豚草、紫茎泽兰、飞机草、薇甘菊、空心莲子草、水葫芦、大米草等肆意蔓延，已经到了难以控制的局面。外来生物一旦入侵成功，要彻底根除极为困难，而且用于控制其危害、扩散蔓延的代价极大，费用极为昂贵。如1994年入侵我国的美洲斑潜绳，目前发生面积100多万公顷，每年的防治费用就需4.5亿元。几种主要外来入侵物种造成的经济损失平均每年达574亿元人民币。 不可否认，外来物种在一定程度和范围内，为人类的生存和发展提供了条件和机会，给很多国家和地区带来了巨大的经济效益。但是，有害外来物种入侵对生物多样性、生态环境、产业安全和人体健康等的危害却也是不可估量的。而大部分有害物种的成功入侵,究其原因，主要有：不负责任的人为因素，如检疫不严、执法不严、盲目引种，淡薄的生态意识等；缺乏严格的监测管理机制与全面的检疫体系；缺乏科学的外来生物种的风险-收益评价体系和严格的科学决策程序等等。 然而，笔者认为，外来物种成功入侵并迅速蔓延扩散的最主要原因在于我国在外来物种入侵方面的立法相对滞后，管理不到位。因此，有必要对现有相关法律法规存在的问题和立法的必要性进行深入的研究，以为对外来物种入侵进行有效的预防和控制提供法律依据。同时，要对发达国家相关的法律法规以及国际上相关的公约、协议进行深入比较与分析，以获得有益之经验。 二、我国现行防范外来物种入侵的立法存在的问题分析 截至目前,我国已先后颁布了一系列与外来物种入侵相关的法律法规，对阻止外来物种入侵起到了重要作用。但是，从立法的总体现状来看，我国一直没有针对防范外来物种入侵制定专项的法律或法规，可以援引的条款散见于《海洋环境保护法》（1982，1999）、《植物检疫条例》（1983，1992）及其实施细则（农业部分和林业部门）、《家畜家禽防疫条例》（1985）及其实施细则（1985，1992）、《国境卫生检疫法》（1986，1992）及其实施细则（1989，1997）、《进出境动植物检疫法》（1992）及其实施条例（1997）、《陆生野生动物保护实施条例》（1992）、《动物防疫法》（1998）、《渔业法》（2000）、《农业转基因生物安全管理条例》（2001）等一系列相关法律法规中。如《海洋环境保护法》第25条规定：引进海洋动植物物种，应当进行科学论证，避免对海洋生态系统造成危害；又如《渔业法》第16条规定：水产苗种的进口、出口由国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门审批。对这些法律法规进行考察与分析，不难发现，目前防范外来物种入侵的立法至少存在以下盲点和不足： 首先，从立法目的来看，由于我国长期以来对外来物种入侵的认识不足，导致立法目的的不科学。综观防范外来物种入侵的相关法律法规，不难发现其立法目的主要是基于生产安全、人体健康以及对外经济贸易的考虑，而较少甚至没有涉及生物多样性、生态安全、可持续发展等。例如：《进出境动植物检疫法》是为防止传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物传入、传出国境，保护农、林、牧、渔业生产和人体健康，促进对外经济贸易的发展。《植物检疫条例》是为了防止为害植物的危险性病、虫、杂草传播蔓延，保护农业、林业生产安全。《国境卫生检疫法》是为了防止传染病由国外传入或者由国内传出，实施国境卫生检疫，保护人体健康。 显而易见，我国现有相关法律法规的立法目的相对滞后，面对愈演愈烈的外来物种入侵，若据此对外来物种入侵进行管理，则显然难以保护我国的生物多样性、维护生态平衡、保障生态安全以及促进人类社会的可持续发展。 其次，从立法的调整范围来看，目前这些法律法规的调整范围主要集中在与病虫害和杂草检疫有关的方面，调整的范围多限于控制农业杂草、害虫和疾病，林业害虫和疾病，以及人类健康性疾病等，并没有深层次考虑到生物多样性、生态平衡、生态安全等问题，且所涉范围十分有限，大多仅适用于预防已知的检疫对象。如海关和检验检疫部门对外来物种的检验只限于那些引种过程中可能携带的危险性生物，但对所要引进的物种本身的生态安全性则没有明确的管理、检测办法。而且，这些检疫针对的都是无意引种，在对有意引进外来物种方面没有据以管理的法律法规。而事实上，目前我国由有意引种行为而带来的生态安全威胁并不少见。 简言之，我国目前的法律法规并没有充分包含外来物种入侵对生态环境破坏的相关内容以及所有可能被引入的外来物种。因此，据此进行的外来物种入侵立法必然会出现漏洞，在防范外来物种入侵时难免捉襟见肘。 最后，从立法体系来看，现有相关法律法规比较分散，角度也各不相同，不但未能系统地提出如何防范外来物种入侵的管理策略，而且至今尚无一部国家级的针对外来物种管理的专门性法规。从世界范围来看，各国立法均对防止物种入侵给予极大的关注。例如，美国早在1996年就颁布了《国家入侵物种法》，1999年又发布了生物入侵“总统令”（13112号）组建了以农业部为主的国家入侵物种委员会（NISC），并制定联邦政府行动计划指南，设立专门基金，开展疫情监测风险分析和防治行动。澳大利亚在1996年制定了《澳大利亚多样性保护国家策略》（Commonwealth Department of Environment, Sport and Territories,1996）、新西兰也于1993年颁布了《生物安全法》，同时，生物安全部长Hon Jinm Sutton要求生物安全委员会在2002年12月之前合作制定出新西兰生物安全计划，2003年４月开始实施。除此之外，1997年,澳大利亚和新西兰农业与资源管理委员会(Agriculture and Resource Management Council of Australian and New Zealand)、澳大利亚和新西兰环境与保护委员会(Australian and New Zealand Environment and Conservation Council)以及澳大利亚林业部(Forestry Ministers)又共同发布了《国家杂草策略》。该《国家杂草策略》，其最新版本于1999年颁布。 然而，与发达国家相比，我国对外来物种管理的立法只是刚刚起步，且法规级别较低，立法体系不健全，不但缺乏专门性、系统性的法律法规，防治监管体系也尚待建立。 再者，由于各种原因，我国《农业法》、《森林法》、《环境保护法》等相关法律法规中尚缺乏对外来物种入侵的规定。例如，作为环境保护综合基本法的《环境保护法》（1989年）至今未引入“外来物种” 这一概念。另外，对GM生物这一涉及到生态安全与食品安全的特殊外来物种，虽然科技部、农业部和卫生部发布了关于GM生物的相关条例，但目前尚无统一的全国性法规。这些情况显然不适应新形势下防范外来物种入侵的需要，不利于外来入侵种的预防与控制。 三、我国防范外来物种入侵立法的几点思考 在上述对我国相关立法现状进行分析的基础上，为进一步建立健全防范外来物种入侵的法律法规体系，弥补我国已有相关法律法规在外来物种入侵管理方面存在的漏洞，笔者对此提出了以下几点建议： （一）修正立法目的 事实证明，外来物种入侵的危害是复杂多样的，它不仅毁灭生产、危害人类生命、影响国际贸易，还破坏生态平衡、加速物种灭绝、危害生态安全甚至威胁国家安全。因此，在中国加入WTO和全球一体化进程加快的背景下，为更加有效地预防和控制外来物种入侵，把外来物种入侵的危害降到最低限度，有必要以科学的发展观为指导，立足于生态系统的整体高度，从保护生物多样性的角度出发确立防范外来物种入侵的立法目的。由是，笔者建议可在防范外来物种入侵的相关法律法规的立法目的中注入“保护生物多样性；维护生态平衡；保障生态安全以及促进经济和社会的可持续发展”等因素。经修正后的立法目的较之原先的立法目的将更为全面、科学，它不仅结合了人类对外来物种入侵的最新认识，把立法目的提高到一个全新的高度，还与实现人类社会的可持续发展有机地结合，从而顺应了社会的发展和立法的趋势。 （二）优先贯彻风险预防原则 风险预防原则（precautionary principle）指的是“为了保护环境,各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分的确实证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”(里约宣言，原则15)。其要义在于,不应当以尚未获得确凿的科学证据为理由而推迟采取预防环境风险发生的措施,因为如果等到获得环境风险的确凿科学证据后再采取行动,那么环境风险一旦发生,将造成重大或者不可逆的环境灾难。 有关外来物种入侵的国际文件如《生物多样性公约》（1992年）、《卡塔赫纳（Cartagena）生物安全议定书》（2000年）等都对风险预防作了相关的规定，它正成为解决这一难题的相关国内法的一项最重要的基本原则。因此我国防范外来物种入侵的相关立法中也应优先贯彻风险预防原则。 （三）加快立法步伐，制定中长期规划 1、制订防范外来物种入侵的专项立法与中长期规划 生物入侵途径的复杂性与多样性，危害结果的不确定性与严重性，决定了防范外来物种入侵专项立法是一项跨部门、多学科的综合性系统工程。因此，应当成立由相关部门牵头的，由农、林、环保、检验检疫、计划、科技、财政、外贸等部门组成的部际联席管理委员会负责组织起草《防止外来物种入侵法》，以通过专门性立法强化限制有害物种进入。该法的制定应立足于国家战略的高度，充分体现立法目的，优先贯彻风险预防原则，扩大调整范围，对管理的对象、权利与责任等问题做出明确规定。同时，它还应对已入侵的外来物种的控制行动做出规定，并涉及国内不同省间、不同生物带间物种入侵的管理。其核心问题是加强和完善对大量外来物种有意引入的风险评估和审批制度，建立环保部门的统一监管和农、林、牧、渔、检验检疫等部门分工协调相结合的环境管理机制。此外还应成立跨部门、多学科的外来物种入侵专家委员会，负责起草中长期外来物种入侵生态研究规划，监督研究与发展计划的执行与运作。 2、修订现有相关法律法规 我国应抓紧对现有的相关法律、法规体系进行全面评估，完善现有外来入侵种管理的相关立法，并增加防范外来物种入侵的内容。例如：必要时可考虑在环境法律体系中居宪法性地位的《环境保护法》（1989）中增加防范外来物种入侵的内容；在《植物检疫条例》(1992)实施的基础上制订《植物检疫法》以加强国内检疫；在现有GM生物的相关条例基础上制订统一的全国性法。 在此基础上，我国将形成以《防止外来物种入侵法》为主，以相关法律法规中关于防范外来物种入侵的规定为辅，以其它部门法中的有关规定为补充，兼有入侵前的风险分析、评估、预警机制和检验检疫制度和入侵后控制、恢复和责任追究制度的相对完整的防范外来物种入侵的法律法规体系。 （四）加强国际合作与跨界合作 在环境法中，国际合作基于两个原因：首先是因为生态系统和自然资源可以跨越国家边界；其次是因为对生态系统和自然资源的威胁经常不能由单一的国家对付和控制。 对于外来物种入侵，一个国家孤立的行动通常无法控制所有可能导致外来物种入侵的行为。因此通过加强国际合作与交流以达到有效预防和控制外来物种入侵已经成为许多国家的共识。基于此，人类目前已经通过了40多项国际公约、协议和指南， 主要的条约包括：《生物多样性公约》（CBD）、《全球迁徙物种公约》（CMS）、《国际植物保护公约》（IPPC）等，而且更多的协议正在制定中。 就跨界合作而言，许多环境协定对环境合作有一般要求，与此同时，极少数环境协定详细规定了邻国间应如何控制外来物种引进的风险。 《伯尔尼公约》建议缔约国在意外引进发生时通知邻国，并为协调风险预防建立国家间合作、通知和协商机制和制定外来物种控制措施。 《比利时、荷兰、卢森堡三国经济联盟条约》是惟一要求邻近国家的（外来物种）有意引进之前协商的条约。 由于我国幅员辽阔，与许多国家接壤，因此积极开展国际合作与跨界合作对我国显得尤为重要。一方面，我国防范外来物种入侵的相关立法应与相应的国际公约、协议（如《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》、《植物保护公约》等）保持一致，并尽可能将其内化为国内法。另一方面，要加强与周边国家特别是东南亚国家的合作与交流。我国应尽可能与周边国家就外来物种入侵问题达成双边及多边协议，如可与日、韩一道加入“东南亚国家联盟地区外来入侵种策略”（“东盟加三”协议）。 同时，还应特别加强与作为贸易重要周转地（如香港、澳门以及台湾等地区）的边境检验检疫控制的合作。 四、结语 概言之，我国现行的外来物种管理立法现状与我国所面临的外来物种入侵的严峻形势极不相称，不能全面阻断物种入侵。由是，为了保护我国的生物多样性，维护生态安全，亟需加快我国在这一领域的立法步伐，成立跨部门多学科的专家委员会制定中长期规划并加强国际合作与交流。诚然，面对纷繁复杂的外来物种入侵问题，防范外来物种入侵立法不能只做独行侠，它有赖于有关部门强有力的执法以及公众（特别是旅游者）对外来物种入侵安全意识的提高。此外，它还有赖于一系列相关配套措施的制定和执行，如科研力量的加强；有害入侵物种的数据库与信息系统的建设；外来物种入侵的预警与应急机制的建立等等，它们都是防范外来物种入侵体系中必不可少的一环 主要参考文献: