野生动植物资源多样性保护的法制分析 韦 冉* 摘要：本文对我国野生动植物资源多样性保护的现状和保护工作的进展进行了分析。指出野生动植物多样性保护存在的问题和对此专门立法的紧迫性，并对其立法可行性进行了法制分析，初步描述了立法的内容和当前应尽快实行的措施。 关键词：野生动植物 资源 多样性 法制分析 目前，我国动植物法规对野生动植物资源多样性保护涉及的较少，随着时代进步和国家的发展，生物多样性已突出的摆在社会进步，经济发展的大局面前。本文要突出的重点是野生动植物资源的多样性保护，结合实际和已有的法律、法规，提出了一些观点和见解。 一、我国野生动植物资源多样性现状和保护工作的进展   生物多样性(biodiversity)是近年来国内外最为流行的一个词汇。在法律上，根据《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity， 1992），生物多样性的定义是“所有来源的活的生物体中变异性，这些来源包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成生态综合体；这包括物种内、物种之间和生态系统的多样性（The variability among living organisms from all sources including: inter alia, terrestrial, marine and other aquatic ecosystem and the ecological complexes of which they are part, this includes diversity within species, between species and of ecosystem）”。 我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一。拥有高等植物30000余种，脊椎动物6347种，均居世界前列。不仅如此，我国物种的特有类型繁多，其中高等植物有17300多个特有种，脊椎动物有667个特有种。中国具有陆地生态系统599类。中国是世界8个作物起源中心之一，在漫长的农牧业发展过程中，培育和驯化了大量经济性状优良的作物、果树、家禽、家畜物种和数以万计的品种。因此，中国的生物多样性在世界生物多样性中占有重要地位，保护好中国的生物多样性不仅对中国社会经济持续发展，对子孙后代具有重要意义，而且对全球的环境保护和促进人类社会进步也会产生深远的影响。 （一）积极开展了野生动植物资源多样性方面的科学研究工作 多次组织了大规模全国性的植被及自然系统调查，先后编辑出版了《中国植被》等多种生态系统编目书藉。在物种编目方面，至今已出版了《中国植物志》(75卷)、《中国动物志》(14卷)、《中国孢子植物志》(4卷)等各类志书。据不完全统计，全国共保存植物标本1600万份、动物标本500万份，微生物菌种及标本25万份。《中国植物红皮书》(第一册)和《中国动物红皮书》(鸟类)已经出版。在遗传资源编目方面，中国已完成33万份作物种质资源的农艺性状鉴定、整理编目和繁种入库工作。编辑出版了水稻、小麦等十多种作物及牛、羊等数种家畜的品种志或品种资源目录。 野生动植物资源多样性保护的技术和理论研究也取得很大进展。在珍稀濒危动植物的人工繁育技术方面取得突破性进展。包括大熊猫在内的60多种珍稀濒危动物和包括金花茶、银杉等100多种珍稀濒危植物的人工繁育研究获得成功。中国还认真开展了生物多样性的监测工作，中科院、环保、林业、农业、海洋等部门共有各种环境监测站3000多个，对我国的生态系统结构、功能、演替、物种消长等方面进行监测研究，取得大量研究成果。在信息系统方面，国家环境保护总局已初步建立了跨部门的野生动植物资源多样性信息系统，并将与公约秘书处联网；中科院等部门也建立了与野生动植物资源多样性有关的部门信息系统。全国出版了大量野生动植物资源多样性保护的专著、译著和期刊杂志。 （二）加强了野生动植物资源多样性保护的设施建设 自然保护区是保护野生动植物资源多样性的最重要手段之一。截止1997年底，中国已建立各种类型的自然保护区926个，面积7698万公顷，占陆地国土面积的7.64%。使一大批具有重要科学、经济、文化价值的生态系统，特别是国家公布的“重点保护野生动物名录”和“重点保护野生植物名录”中70%的野生动植物都在保护区内得到有效保护。另外，中国还建立了512个风景名胜区和870个森林公园，在生态系统的保护方面也起着重要作用。在重视自然保护区建设的同时，自然保护区管理也得到加强。针对自然保护区管理工作中的某些问题，今年国务院办公厅还发出了《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》。在迁地保护方面，已建立171个动物园、111个植物园和200多个野生动、植物繁育中心，这些设施在野生动、植物保护和繁殖方面发挥了积极作用。 （三）积极承担国际义务，广泛开展了国际合作 我国积极参加了《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》、《保护世界文化和自然遗产公约》、《联合国防治荒漠化公约》等国际重要公约。中国与世界银行、全球环境基金、联合国开发计划署、世界粮农组织、联合国环境署、联合国教科文组织、国际自然保护同盟、世界自然基金会、国际爱护动物基金会等十多个国际组织在野生动植物资源多样性方面进行了广泛合作；与日本、德国、荷兰等十多个国家进行了野生动植物资源多样性保护方面的双边合作；还进行了一些野生动植物资源多样性保护的国际民间合作。这些公约的签定和国际合作，不仅使中国积极投身于全球性的野生动植物资源多样性保护的活动中，还使中国的野生动植物资源多样性保护得到了国际社会的了解和支持，也有力地促进了中国的野生动植物资源多样性保护。 （四）在不少野生动植物资源相应法规中设计了多样性保护 近10年来，为了遏制野生动植物资源多样性锐减的趋势，中国制定了一系列与保护有关的法律法规，初步形成了野生动植物资源多样性保护的法律法规体系。在中国宪法的第9条和第26条分别规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵动植物。禁止任何组织和个人利用任何手段侵占或破坏自然资源。在刑法中，增加了破坏环境资源罪。另外，中国制定了一些野生动植物资源多样性保护的相关法律，主要有《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《水土保护法》等。为有效实施这些法律，还制订了《自然保护区条例》、《野生动物保护条例》等20余件行政法规。各地方各部门也制定了相关的地方法规和部门规章。这些法律法规的制定，使生物多样性保护有法可依，有章可循。在完善野生动植物资源多样性立法体系的同时，也加大了执法力度，查处了一批破坏野生动植物资源多样性的违法犯罪行为，并对犯罪分子予以严惩。 目前国家正抓紧修订于１９９３年实施的《中国生物多样性行动计划》，并准备通过立法，对关键地区实行优先保护、加大投资、加强公众教育等措施，遏制生物多样性遭破坏的趋势。《计划》将补充和修订在生物安全、外来入侵物种、遗传资源利用和惠益共享等领域的内容，力争把野生动植物资源多样性保护纳入西部资源开发和经济建设及国家各部门计划中。 环保部门也正在推动多项针对野生动植物资源多样性保护的立法工作，涉及野生动植物资源安全、防治外来入侵物种、遗传资源利用和惠益共享、野生动植物资源多样性开发与建设环境影响评估等。 “十五”（２００１－２００５年）期间，中国在野生动植物资源多样性和自然生态环境项目以及与此相关的国家能力建设项目上的投资将分别达到５００亿元和１００亿元。 二、野生动植物资源多样性保护存在的问题和加强的紧迫性 尽管我们在野生动植物资源多样性保护方面做了大量工作，取得了令人瞩目的成绩，但由于中国人口众多，经济快速发展和全球气候变化等原因，我国的生态环境形势仍然十分严峻，野生动植物资源多样性还面临破坏的威胁；我们的管理、立法、执法、宣传教育还需进一步加强；人们的野生动植物资源多样性保护意识有待进一步提高；我们还面临技术、资金和保护设施不足等问题。因此，我国野生动野生动植物资源多样性保护迫在眉睫，任重而道远。 （一）环境的污染破坏和生态的不断恶化。 我国是世界上野生动植物资源多样性最丰富的国家之一，并已采取多项保护和恢复生物多样性的措施，但由于气候变化等自然原因和历史上滥伐森林、滥捕滥猎，近年来经济增长、城市扩展和工业污染加剧等人为因素，我国野生动植物资源多样性保护仍然面临“总体严峻”的形势。 （二）外来生物入侵的加剧 近年来入侵我国的外来动植物传入数量多、传入频率快、蔓延范围大，呈危害加剧、损失加重的趋势。农业部采取了一系列有效措施积极应对，今年已在辽宁、四川、云南等地开展了灭毒除害试点行动，铲除豚草190亿株，铲除紫茎泽兰6万多亩。目前入侵我国的外来生物约有400多种，全国各省（区、市）均有外来生物入侵，其蔓延已给我国造成严重危害： 危害农业生产，造成巨大经济损失。稻水象甲、香蕉穿孔线虫和美洲斑潜蝇分别使相应的农作物减产50％、40％和60％以上；水花生对水稻、小麦和玉米全生育期引起的产量损失分别达45％、36％和19％。一些外来动物导致人畜共患的寄生虫的滋生，一定程度上威胁到人类的安全。受外来入侵物种的影响，中国每年都发生森林病虫害，草场、滩涂等遭受破坏，每年因此造成的经济损失约５００多亿元。外来野生动植物的入侵使我国７０％以上的野生稻被破坏。江西东乡野生稻由上个世纪７０年代的９处减少为２处，广东、海南１７个野生稻分布点中１３个已经消失。 中国８５％的自然保护区在西部，因此在西部大开发和西气东输、南水北调、青藏铁路等重大项目建设中如何保护野生动植物资源多样性是我们将要面临的又一重要和迫切的问题。 （三）生态恶化造成部分物种濒临灭绝 我国西部１７３万平方公里的沙化土地有着丰富的动植物资源，这些动植物资源是发展沙产业的物质基础，发展沙产业不能以破坏物种资源为代价。国家林业局的统计数字显示，我国北方广大沙区共有鸟类５５７种，兽类２０５种。其中，属于国家一类保护动物的有３０多种。此外，北方沙区还有常见植物种类８００种，属于国家一类保护植物有１种，国家二类保护植物有２７种，如沙棘、沙柳、苁蓉、甘草、麻黄、发菜等。许多物种资源对维护生态平衡、改善沙区自然面貌起着非常重要的作用，具有可利用和保护价值。在长期的自然选择过程中，有些已经灭绝，有的已经非常稀少，特别是一些物种在人为的影响下，物种资源濒临灭绝。 在沙产业发展中，要合理利用沙区资源，特别是保护好濒危物种基因资源，以防止物种基因资源消失。保护物种的基因资源就是保护野生动植物资源多样性，最终是为了实现沙区生态、经济的可持续发展。 我国濒危或接近濒危的高等植物达４０００至５０００种，占高等植物总数的１５％至２０％。联合国《濒危野生动植物种国际贸易公约》列出的７４０种世界性濒危物种中，我国占１８９种，为总数的四分之一。我国大豆等遗传资源保护不力，仅美国从中国引进植物资源已达９３２种２０１４０份，大豆资源就有４４５２份，其中一半以上未经我国政府批准。遗传资源的大量流失已经给我国造成了巨大经济损失。一方治理多方破坏，边治理边破坏，治理赶不上破坏的问题仍很突出。由于森林、草场、湿地、河流湖泊等野生物种生境退化或遭破坏，我国的野生动植物数量不断减少。《濒危野生动植物国际贸易公约》列出的６４０种世界濒危物种中，１５６个在中国，约占总数的四分之一。 （四）由于认识上的偏差，疏于管理，造成立法滞后 一是由于没有充分认识到野生动植物资源多样性保护的重要性，公众的参与意识，管理意识、主人翁意识尚未形成。二是相关部门职权不清，疏于管理，相关制度不科学或缺乏，管理不到位，造成混乱的局面，使不法分子有机可乘。认识上的偏差，管理的松散疏漏，使得立法不到位，造成立法与现实脱节，难以实施，立法滞后于现实。要加快法制建设的步伐，这是解决问题的关键也是最有效的途径。 三、加快野生动植物资源多样性保护的立法可行性 法律的功能是使社会活动，公共事物，生态环境等得到保障。法律由于依托于国家强制力，具有定向性、稳定性和普适性。从社会整合意义上讲，法有提供便利、教育和解决冲突的功能。任何社会都有利益矛盾，由此会有冲突。最直接的意义上说，法律就是应解决社会冲突的需要常产生的，是为“定分止争”创制出来的。所有的法律活动，都直接或间接的涉及解决纠纷和制裁违法犯罪，司法是解决纠纷和制裁违法犯罪的活动，而立法是为这种活动提供依据。 我国关于野生动植物资源多样性保护目前尚无系统的法规。《野生动物保护法》是由全国人大常委会制定的，但其立法内容中无野生动物多样性保护。仅《野生植物保护条例》对野生植物的多样性予以了规定。因此，全国人大常委会应对《野生植物保护条例》《水生野生生物保护条例》和《野生动物保护法》进行修改、完善并由国务院编制《中华人民共和国野生动植物资源多样性保护条例》。 （一）立法的基础与依据 该《条例》的法的渊源是作为国家根本大法的《宪法》，作为环境法律体系基本法的《中华人民共和国环境保护法》和根据该法的基本原则所颁发的大量有关野生动植物资源多样性保护的单行法律和行政法规。如《野生动物保护法》、《野生植物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《植物新品种保护条例》、《自然保护区条例》《风景名胜区管理条例》等。 另外如《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》《渔业法》、《水生野生动立物保护条例》《水产资源繁殖保护条例》《海洋环境保护法》《专属经济区和大陆架法》和《渤海区渔业资源繁殖保护条例》等、地方有关野生动植物资源多样性保护的法规、香港特别行政区有关野生动植物资源多样性保护的法律、我国加入的有关生物多样性保护的国际公约，如《生物多样性公约》、《保护世界文化和自然遗产公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《保护世界文化和自然遗产公约》以及《人类环境宣言》和《里约环境与发展宣言》以及我国有关生物多样性保护的国家政策性文件等。为我国野生动植物资源多样性保护提供了立法的依据。 （二）立法起草过程中应研究制定的主要内容 1、应遵循的三个重要基本原则。 一是坚持保护为先的原则。避免走先破坏、后治理的老路，把握好保护与开发的度。对重要野生动植物保护区实施抢救性保护，对重点资源开发区实施强制性保护，对生态良好地区实行积极性保护。 二是坚持生态保护与生态建设并举的原则。把自然恢复与人工修复相结合，努力做到防患于未然，巩固已有的生态建设成果。三是既要尊重经济规律，又要尊重自然客观规律的原则。各级环保部门要深入研究生态环境保护的重大问题，积极探索经济与社会协调发展、人与自然和谐相处的客观规律，为重大决策提供科学依据。 2、应实行坚持破坏者恢复，使用者付费制度。必须按照环境资源的价值规律和公共属性，明确生态保护的责、权、利，充分运用法律、经济、行政和技术手段保护生态环境。 3、加重对破坏野生动植物资源多样性保护的惩罚力度。应当统一破坏珍稀动植物资源犯罪的刑罚幅度。笔者认为，《刑法》第三百四十四条处刑幅度过狭，量刑标准偏轻，不利于对破坏珍稀植物资源犯罪行为进行有效打击。本着罪刑相适应原则，建议在《刑法》第三百四十四条后增加一档量刑规定：“情节特别严重的，处七年以上有期徒刑，并处罚金”。 此外，对破坏珍稀植物资源犯罪的刑罚幅度应统一。我国《刑法》有关条款的描述不一致，使犯罪对象在理解上出现分歧，体现在司法实践中，造成二者所保护的植物资源的范围不同。根据我国《野生植物保护条例》的有关规定，我国是从重要经济、科学研究、文化价值三个方面对珍稀植物进行重点保护的，基于此，《刑法修正案（四）》对破坏珍稀植物资源犯罪进行了补充和完善。因此，《刑法》的保护对象应与《野生植物保护条例》中的重点保护对象相一致，也就是据此条例制订的《国家保护植物名录》和《国家珍贵树种名录》所列全部植物（包括全部树种）。此外，我国于1980年12月25日加入《濒危野生动植物物种国际贸易公约》，理应将其所附植物目录纳入《刑法》保护范围，以履行公约义务。因此，为了避免执法部门在实践中的认识分歧，应对《刑法》第一百五十一条第三款与第三百四十四条进行修正，建议将上述条款中有关犯罪对象统一表述为“珍贵树木或者其他珍稀植物”。 4、应从严格保护的角度出发作出全面系统的规范。我国野生动植物资源多样性保护立法除物种多样性中对濒危物种集中在《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》和《水生野生生物保护条例》中外，其他都分布在不同的效力层次，不同的法律部门之中。有的内容重复，有的规定相互矛盾。《野生动植物资源多样性保护条例》将现行有关野生动植物资源多样性保护法规进行一次清理，与现实不适应的予以修改或废止，然后再进行条例编纂，制定一部效力层次高的、统一的国务院颁布的条例。 我国幅员辽阔，自然条件和生态问题的差异很大，因此，通过地方性立法，以弥补现行立法之不足，显得十分必要。但目前我国地方性自然资源保护立法虽不少，但有关野生动植物资源多样性保护的立法却寥寥无几，或散件于零落的条文中。因此，各地亦应根据当地的实际情况，根据《条例》制定出专门的野生动植物资源保护多样性保护的地方性法规。 5、应从有利于实施的角度设置条文条款。 《条例》的相关规定应切合实际，具体明确，措辞严密，真正可贯彻执行。如根据《野生药材资源保护管理条例》规定，对违法采猎的野生药材及使用工具，并处以罚款，对于情节严重、构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。这就是说对违法采猎行为可以采取行政制裁以至刑事制裁。但《管理条例》对二者的界限以及对行政处罚中罚款的额度都未作明确规定，这在具体执法中，显然难以贯彻。 四、加强当前管理和加强保护立法的措施建议 （一）将野生动植物资源多样性保护纳入发展规划和工作计划。 地方各级人民政府应根据国家这项工作的总要求，结合本地实际，将此纳入政府的中长期规划和年度工作计划。各级政府相关管理部门应定期对规划的完成实施情况进行考核，推进野生动植物资源多样性保护工作的有序开展。 （二）设立专门的管理机构 在立法时要明确各部门的职责权限。避免以前在管理自然资源上多头管理，政出多门的现象。国家虽设有专门的环境管理部门——环境保护局，但与国土资源部、农业部、林业局等部门的职责权限，法律并未予以明确划分。因此实施与执行过程中必然会产生各自从自己的角度出发，重视开发利用，而忽视对野生动植物资源多样性的保护和完善。建议由林业局作为专门的机构，对此进行管理。 （三）强化现有的保护区的工作职责 保护区的工作、管理要针对性强，力度大，科学系统，有利于野生动植物资源的可持续发展，永续利用。在所有保护区或至少在国家级保护区管理机构中增加和强化野生动植物资源多样性保护的职责，目标明确，工作职责清楚，运行机制有效。运用多种途径，共同实现自然保护的目的。要完善保护和持续利用野生动植物资源多样性的政策和法规体系，进一步强化管理，严格执法。 （四）建立数据库和资料库，完善野生动植物资源多样性保护信息交流与保护处理机制 运用高科技网络技术，建立系统完整先进的资料库、数据库，对目前的状况、历史分析、前景预测等都有一个数据统计，为科学的管理提供资料。设信箱和举报电话，对举报人提供的信息一经查实予以奖励。 通过建立基金、财政拨款等形式，建立国家补偿机制。对野生动物践踏农田、猛兽猎食牲畜、候鸟袭击鱼塘等损害现象有固定的补偿途径，有专门机构评估损失，有正常的申述渠道。 （五）不断提高公众意识，广泛开展野生动植物资源野生动植物资源多样性的宣传教育 野生动植物资源多样性保护是全社会行动，只有全社会的广泛参与，才能取得良好效果。可以通过广播、电影、电视、报纸等宣传媒介开展大量丰富多彩的有关野生动植物资源多样性的宣传教育活动。报纸可将生态保护和野生动植物资源多样性保护列为宣传主题。人民日报、新华社、中央电视等应加大野生动植物资源多样性方面的报道。再如举办摄影展，展览大量的影视作品，举办多种形式的展览和青少年夏令营，并利用“环境日”、“爱鸟周”、“植树节”等，进行宣传教育，普及野生动植物资源多样性保护知识，提高公众野生动植物资源多样性保护意识。大力开展野生动植物资源多样性方面的人材培训，在大专院校设立环境学、生态学、野生动物保护等专业，培养野生动植物资源多样性保护的专业技术人才。各有关部门还应组织了多种形式的培训，培训各类专门人才。 （六）加快《条例》制定，为野生动植物资源多样性保护提供坚定的法律保障 在野生动植物资源多样性保护方面，我们仍需继续努力，进行大量艰苦细致的工作。当前应尽快制定实施《野生动植物资源多样性保护条例》，实现野生动植物资源的持续利用和生态系统的良性循环，确保物种丰富多彩，为经济社会可持续发展提供良好的物质基础和环境条件。 参考文献： ［1］陈赛.外来物种入侵及其环境法律调控准则 新疆环境保护2002,24(4):31～33 ［2］公丕祥. 法理学 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