土壤生态安全若干法律问题分析 戈华清* 温尚杰** 摘要：本文从我国土壤生态安全的现状入手，提出我国现行法律法规对土壤生态安全的规制的不足主要表现，并特别指出现行的以行政管理手段为主进行的土壤生态保护的缺陷。在此基础上，对建立或完善我国的土壤生态安全的法律制度的科学技术条件与法律条件进行分析与探讨。最后提出我国土壤生态安全的相关法律法规及其制度。在全文中贯穿的重要思想是：土壤生态保护的整体性、重要性、迫切性。 关键词：土壤生态 生态安全 法律制度 土地是财富之母，万物土中生，有土斯有粮，是它了支撑着地球上几十亿人口的生命，这其中所谓的土地就是土壤。土壤是指位于陆地地表，包括具有浅层水地区的具有肥力、能生长植物的疏松层。所谓土壤环境也系指这一位于陆地地表的土壤圈层而言。 可以说保护土壤，就是保护国家安全，同时也是保护人类自己。 生物安全问题我们已经有一些法律或国际条约对此做出了相应的规定，但是对于生物安全的基础性因素，生态安全问题却很少有相应的法律进行完整而全面的进行规范。在所有的生态或环境体系中，土壤是生物安全和生态安全的最基础性、也是最根本性的因素，因此，对于土壤生态环境的保护就显得尤为重要了。随着经济社会的不断发展变化，构成土壤破坏和土壤污染的最重要的因素是由于人类不适当的活动造成的土壤肥力下降。 一、建立土壤生态安全法律制度的必要性 （一）我国土壤生态安全的现状堪忧 水土流失、土地沙化、土壤污染、土壤酸化与盐碱化、工程荒漠化 、湿地与优质土壤资源的减少等土壤退化问题已经直接或间接导致了河流断流、湖泊淤积、赤潮频发、森林功能退化、草地生物质量下降、生物多样性减少、珍稀野生动植物濒临灭绝威胁等。新近公布的第二次遥感调查结果表明：水土流失面积已达356*104km²，占国土面积的37%。 目前，土地沙化面积有：，占国土面积的，相当于，范围涉及30个省的851个县。 初步调查，因污水灌溉、农药和化肥不合理使用，工业废渣和城市生活垃圾随意堆放等因素，中国约有一千万公顷耕地受到不同程度的污染。 1、主要人为原因 导致我国目前土壤退化和土壤污染的原因有许多，包括自然原因和人为原因，其中主要人为原因是：一、对土地资源的不合理开发利用，缺乏统一科学的规划和管理，导致土地资源的浪费、荒芜、破坏与污染。二、国家的决策失误。三、传统的粗放式生产方式和消费方式导致严重的土壤环境污染、土壤退化、土地次生盐渍化等。四、对化肥、农药等的使用和对农林畜牧渔业的发展缺乏统一、有效、系统的管理。五、对土壤的错误认识所导致的对土地资源的错误处置以及利益驱动所产生的土地作为免费的垃圾处置场所。当然造成土壤退化与土壤的污染的人为因素远不止以上这些，现象较多，但主要原因是如此。 2、深层次原因分析 尽管造成土壤生态不安全的原因很多，但是究其根源，真正造成土壤退化或土壤污染的深层次原因主要有以下三个方面：一、人口压力过大。二、国家与地方政府的政策、决策、规划等的失误。三、利益驱动。 （1）人口压力过大 人口过多与有限的生存空间总是一对难以调和的矛盾，为了生存与发展，人们只有向有限的土地空间去进行开发和拓展，向森林、草原、山地、部分不种植粮食的湿地等要粮食、要收益，这必然会导致许多地方植被破坏来种植粮食或经济作物的后果；另外在有限的生存空间或者说有限的耕地资源内为了获取更大的收益，农药化肥的过度利用以便获得更高收益就成为广大农民的首选，要求农民们用较低的收益甚至是零收益去换取对土壤的保护在这种大背景之下就成了一件完全不可能的事情。 （2）国家与地方政府的政策、决策、规划等的失误 20世纪50年代的围湖造田、滥伐森林来改种粮食等，对于处于临界状态特别是濒临破坏的土地资源过分的滥采乱挖，使土壤环境退化。1958年的全民大炼钢铁，使林木资源遭到了前所未有的破坏；“文化大革命”期间的以粮为纲的思想，导致了大面积的山地、林地被开垦；2 0世纪70年代初期，到山区、沙区、草原地区的大面积开荒，使各类土壤的植被遭到破坏；20世纪80年代末国家制定的产业政策，曾重点支持了部分有严重污染的产业，造成了部分地区的环境破坏，特别是一些流域水体的严重污染，进而导致部分地区的土壤严重退化。至今依然盛行的农业高产化、农村城市化、乡村集镇化等各种思想的支配，导致了农药、化肥的过度过量依赖，耕地被占用进行各类城市修建，乡村路面的水泥化等。 （3）利益驱动 无论是国家、地方政府决定或规划对土地进行“开发”，还是迫于人口压力向林地、荒地、山地等要收益；无论是任意地用土地处置垃圾，还是农牧民穷尽所有可能尽力向土地要收益；无论是在草原上乱挖棘草，还是不顾生态的垦荒种粮等行为都有利益驱动在里面。“如在20世纪80年代初90年代中后期，粮食、棉花的每一次涨价，都会引发一次毁林毁草开荒的高潮。据卫星相片解译分析，仅新疆沙雅县，1994-1999年5月间为种植棉花就新开耕地12667hm2，不但毁掉天然林地9030 hm2，而且由于灌溉方式不当，已有50%的耕地引起土壤次生盐渍化。” （二）法律法规对土壤生态保护的不足 《关于加强重点交通干线 、流域及旅游景区塑料包装废物管理的若干意见》、《危险化学品安全管理条例》、《进出境动植物检疫法》、《固体废物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《草原法》、《环境保护法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《土地管理法》《刑法》等这些法律法规对我国土壤的保护与整理进行了简单的法律规制，但还没有哪一部法律从整体上真正系统地将土壤生态的保护列入其中。 1、侧重于土地退化中显见的土地退化与土壤污染的规制 纵观我国与世界一些其他国家的土壤保护法，不难发现，对潜伏期较长的不易觉察的过度使用农药化肥所造成的土壤生态恶化、过度使用耕地导致的土地退化、生物入侵产生的土壤微生物结构变化、建设用地产生的土地退化（修建高速公路所造成的土壤质量下降与不可恢复性）等较少有或者没有有效的法律规制，即使有了相应的法律规范，在实际的操作中，由于法律的实践性与法律所要求的重证据、重应用的特性，导致有些保护的土壤的法律规范不能真正实施。如：在农业土壤保护这一点上，《农业法》及其他相关法规规定了一些要求，但如何在实践中进行操作与实践却相当困难。 2、侧重于对于点源污染的控制与治理 对于土壤的面源污染问题没有有效的调控，特别是对土壤生态的保护缺乏生态整体性观念。如《关于加强重点交通干线 、流域及旅游景区塑料包装废物管理的若干意见》主要目的是防止“白色污染”泛滥的局面，保护重点交通干线 、流域及旅游景区等极小范围内的自然景观和土地生态环境，但对于大范围面源上的土壤污染与土地退化却难以有效。又如，尽管我国刑法也已经明确规定“向土地排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”及“造成特别严重后果的”应当承担相应的刑事责任，但是就刑法规定来看，承担责任的前提应当是在短期内能够产生土壤污染的较大的土壤污染事故造成的，而且污染源在一定意义上说应该属于环境污染中点源污染的范畴，对于真正意义上的面源污染以及由于土壤污染或土壤退化问题产生的相应环境、社会与经济等问题如何应付，刑法中并没有规定。当前，我国土壤污染日趋严重，有人估算全国受重金属污染的耕地多达2000万公顷以上，受农药和其他化学品污染的农田约6000万公顷。由于我国迄今没有进行过全国性土壤污染普查，究竟全国土壤污染面积有多大、严重程度如何尚无确切答案。 而土壤重金属的污染和农药化肥对土壤的破坏远比我们眼见的“白色污染”危害大得多。时常见诸于报的有关环境污染或环境破坏所引起的公民身体伤害如陕西“癌症村”的形成有一些被研究与土壤污染有密切关系。 3、侧重于对单一类型的土壤或土地资源破坏行为的规范与治理 侧重于对单一类型的土壤或土地资源破坏行为的规范与治理，缺乏整体性与综合性保护法律对策。我国目前已经实施的一些与土地资源与土地环境保护相关的法律法规都明显地打上了重事后监督、轻预防，重单一性保护、缺少综合整治的烙印。如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等这些重要的污染防治法也应当成为我们保护土壤生态环境的重要法律规范之一，但是，我们在这些法律规范中只能找到关于保护土壤的比较委婉的措辞，但对于真正的法律实施却没有保障或可能性不大。特别是由于大气、水、固体废物在许可范围内的排放所可能导致的土壤污染没有在其“源头”得到真正的扼制，适用于大气与水污染的“超标罚款”“排污收费”等法律制度在土壤保护中很难有效实施，因为对于土壤的污染滞后性特别明显，潜伏期也相对较长，也正是由于土壤污染的这些特征从一定程度上妨碍了对土壤的有效预防治理。 4、对于已经被破坏的土壤生态环境没有有效的实施与监督机制的保障 一般只在相关的法律条文中规定造成土壤资源破坏的当事人应当承担何种责任，如我国《矿产资源法》规定：“关闭矿山，必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准。”“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”但对于没有对破坏的土地进行复垦的应当承担何种法律责任却没有规定，因此，导致一些对于土地修复和整理的法律规定在很大程度上形同虚设，没有真正发挥法律的威信，法律的实践性也没有得到应有的体现。 5、缺乏生态保护的整体性观念 在土壤生态的保护中没有将其他环境因子和资源要素如水、大气、气候、自然物种等的保护综合起来进行全面的保护。尽管我国的《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律中规定有综合治理与总量控制的制度，但并没有将可能发生的大气循环与水循环最终可能导致的土壤污染纳入法律规制的范围。因为土壤生态安全与其他生态的安全之间，土壤生态安全与生态安全、环境安全、经济安全、之间都具有互动性，而且常常表现为高度的正相关性，即其它安全状态的改进将有助于土壤生态程度的提高。如：农民为了使土地肥力有所提高，就会不断地增加向土地的投入，而投入到土地的任何物质都不能完全被作物吸收、利用和土地持留，其中一部分通过各种途径进入到水体和大气，且这部分的量随投入量增加而呈指数增加，即污染指数增加规律。所以对土地的投入越大，对水体和大气产生的污染也越大。也正是各种生态与环境因子之间的这种相互作用迫切要求我们对于各种环境资源的保护必须有一个整体的观念。 6、对土壤生态破坏的预防性措施规定不具体，突出事后救济 现行的与环境资源保护相关的法律规定对于土壤生态破坏的预防作用并不明显，事后性突出，这样一来就很难真正达到法律的目的。这一点在我国环境资源保护的其他领域也有体现。有人就土壤污染的现状提出了土壤污染的预警制度，这是一个很好的的创制，但如何实施，特别是如何以法律的形式明确下来却相当困难。虽然我国《环境保护法》第二十条规定有：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”其中提出了土壤保护的要求，但是如何保护、未予保护的后果如何、如何防止破坏性后果的发生等都没有明确规定，而在其他相关的法律规范中也没有具体落实防治污染的预警机制。 7、《土地管理法》不足以对土壤生态安全进行全面保护 《土地管理法》是我国目前对土地资源保护最全面的法律，尽管1998年进行了重新修订，并总结了我国土地管理特别是耕地保护的经验基础上，广泛吸收并借鉴了其他国家成功的做法，从立法思想、土地管理方式、土地利用方式、管理职权划分、执法监督、调整范围等方面有了根本性转变，特别是对耕地保护作出了明确具体规定，亦在一定程度上对于与食物安全相关的土壤生态安全进行了规制，但是对于防止土地生态环境恶化、由于土地问题导致的社会政治问题的法律规定却是鲜见。 （三）行政手段在土壤生态安全中的作用之利弊分析 因为环境污染与生态破坏的负外部性，对环境与自然资源的保护实行适当的国家干预是必须的。由于“经济人”主体的自利性，适当行政管理手段在环境与资源保护中占有至关重要的作用。一般在自然资源与环境保护中所应用的行政手段主要包括以下几种措施：一、制订经济发展与环境保护相协调的经济发展和社会发展的长远规划，土地利用规划等；二、实行环境影响评价；三、建立许可证制度；四、规定相应的方式、方法或工艺设备来保护环境与资源；五、建立奖惩制度；六、依靠科技制定严格规范的环境标准等 ，上面列举的这些措施在我国土壤保护以及土地资源的管理中都有体现，但是，我国土壤资源现状依然令人担忧，如我国2004年国家环保总局的环境质量报告中指出：“中国现有耕地总体质量偏低，存在土壤养分失衡、肥效下降、环境恶化等突出问题。一是中低产田所占比重偏高。全国高产稳产田只占耕地总面积的35%，受干旱、陡坡、瘠薄、洪涝、盐碱等各种障碍因素制约的中低产田占65%，其中中产田占37%，低产田占28%。二是耕地有机质含量偏低，土壤养分不均衡。全国耕地有机质平均含量为1.8%，棕壤、褐土等土壤类型比欧洲同类土壤有机质含量低2倍以上。中国缺磷耕地面积占耕地总面积的51%(有效磷含量小于5mg/kg);缺钾耕地占60%（有效钾含量小于50mg/kg）。三是“占优补劣”现象严重。在耕地“占补平衡”的过程中有些地区仅重视数量平衡，忽视耕地质量平衡，新增耕地质量偏低，使中低产田的比重继续增大。据对全国15个省（市）的调查，大部分新增耕地需要5～10年不懈地培肥，才能达到现有耕地的肥力水平。四是土壤酸化加剧，退化严重。南方15省稻田潜育化面积比上世纪80年代增加了10%。由于水土流失、贫瘠化、次生盐渍化、潜育化和土壤酸化等原因，已造成40%以上耕地土壤退化。” 当然，土壤生态的恶化还表现在其他方面，而我国现行的关于土壤生态安全的保护的管理措施明显不足，而且过多强调行政手段的应用，而忽略了其他有效的国家干预手段如法律的、经济的等手段的应用。 尽管《土地管理法》在土地资源的管理与利用方面有了明确的法律依据，但是，该法的行政性也导致了执法成本的过高与执法力度在某些私法方面的不济。行政管理手段在环境保护与资源养护领域的确有重大的作用，但是过分应用这种手段，一方面会导致部门利益的争夺，另一方面，会造成管理成本过高，却达不到实际的效果，如果没有完善的监督机制，所产生的部门腐败将无疑会进一步导致法律目的的落空。 （四）人们对于土壤生态安全还缺乏足够的、科学的认识 人们对于土壤生态安全还缺乏足够的、科学的认识主要表现在以下三个方面：一是对于土壤本身的属性认识不充分导致的土壤的过分过度开发利用，二是对于土壤的产权归属不明所导致的土壤公共性强而私有性弱，所以，对于保护性利用土壤及其资源特别不充分，三是对于土地及土壤的文化资源内容认识不明确，体现为对土壤利用的文化意识淡薄，对保留在土地中或土地上的历史文化遗产和人类文明记录，在城市化的进程中难以立身，对于土壤利用的趋同性和一体休，使土壤利用文化的多元性、复杂性、神秘性、野趣性、生机性和艺术性日趋减少，人类正逐渐丧失了对土壤利用的文化感知和美的享受。而人们对土壤生态的这种认识主要是由于我们受到长久以来的土地伦理的制约，我们往往将土地利用的功利性和经济性摆在第一位，而忽略土地本身的生命支撑价值、生态价值、文化象征价值、消遣价值、历史价值等各种土地环境伦理价值 的作用。 土壤是地球表层生态系统的一个重要组成要素。由于土壤圈在地球表层生态系统中位于大气圈、水圈、岩石圈与生物圈的界面交接地带，是无机界与有机界联系的纽带，是地球表层环境系统中物质与能量迁移和转化的重要环节。因此，土壤在维护和保持地球表层环境系统的自然生态平衡和环境质量中起着不容忽视的重要作用。而土壤退化与土壤污染不仅破坏了土壤的效用，还直接危及到了人类以及其他物种的生存，因此，我们必须及时采取措施保护我们的生存之地。 二、建立土壤生态安全法律制度的可行性 （一）科学技术的发展给土壤生态提供了技术支持、理论基础、信息服务与立法的条件 科学技术的一方面给人类带来了积极进步的一面，另一方面，也给人类的发展带来不利的一面，但是，也正是科技这一双刃剑给我们保护土壤生态提供了技术支撑的基础。而作为社会层面的法律法规的发展也同时需要科技的支持。现阶段，我国对于土壤环境保护的多种研究已经形成，这样一来对于人们对于已经破坏或已经污染的土壤改良或治理提供了方法或科学基础，另一方面，也给相关法律规范的制定提供了理论依据。 导致土壤生态安全受到威胁的主要原因是土壤污染与土壤退化，对于土壤污染和土壤退化的成因及其防治对策我们都有了一定的研究，这相关法律规范的更新、创立提供了科学依据。目前关于土壤污染的定义主要有两种观点。一种观点认为，土壤污染是指人类活动产生的污染物，通过不同的途径输入土壤环境中，其数量和速度超过土壤的自净能力，从而使土壤污染的累积过程逐渐占优势，土壤的生态平衡受到破坏，正常功能失调，导致土壤环境质量下降，影响作物的正常生长发育，作物产品的产量和质量随这下降，并产生一定的环境效应（水体或大气发生次生污染），最终将危及人体健康，以至人类生存和发展的现象。 因此，土壤中虽有外源污染物，但未对植物、环境造成损害或污染，就不能称为土壤污染。另一种观点认为，只要土壤中有外源污染物，土壤就算污染了。在国外，把前者称为soil pollution，而后者有人称为soil contamination。建议把这两者分开命名，前者称为土壤污染，后者称为土壤玷污。 而土壤退化是土壤生态系统遭受破坏最显著的标志，主要是由于自然的或人为的原因导致土壤的组成、结构和功能受到影响或破坏而使土壤固有的物理、化学和生物特性和状态发生改变，导致土壤生态系统功能、生产潜力和环境质量的等级或状况下降。土壤污染类型主要是重金属与化学农药污染，对于土壤中重金属污染成因如大气中重金属沉降、农药、化肥和塑料薄膜使用、污水灌溉、污泥施肥、含重金属废弃物堆积、金属矿山酸性废水污染等原因所导致的土壤污染及其防治措施都有科学研究成果，如对于土壤重金属沉积的治理可以采用生物改良措施（如：羊齿类铁角蒴属的一种植物，对土壤中镉的吸收率为10%，连续种植多年可降低土壤镉含量）、物理改良与化学改良等手段，这些手段的应用在相关科学中都有研究，问题的关键是如何应用这些成果来保证土壤生态安全。 土壤退化不仅在我国受到了特别关注，在全球范围内都受到了广泛的关注，对于土壤退化成因的分析以及防治方法都有广泛的研究与实践，在我国土壤退化主要成因是因气候干旱、人为不合理利用或其他人为活动所导致的沙漠化或荒漠化严重、水土流失、土壤盐渍化或盐碱化、土壤沼泽化或潜育化、土壤酸化，针对这些善我国已经正在或将要实施的主要防治措施有许多，如：生态农业的推广、土壤改良、退耕还林与退耕还牧的广泛适用、大气污染与水污染的防治、固体废弃物的环保方式处置与责任强化、对土壤不合理利用方式的改变、荒漠化的治理等，有些措施已经取得一定的成效。但是“从研究成果分布状况看，国外文献在各个研究领域的分布要平衡些；而国内文献分布差异较大，尤其是综论部分文献较多，大部分是结合生态环境、退耕还林、退牧还草等政策的论述。另一方面，‘措施、对策’研究文献的比例较大。就目前机理研究比较薄弱的情况而言，这是不大合理的，机理未完全搞清，‘对策’难免流于一般化。” （二）已经具备了建立比较完善的土壤生态安全的法律条件 《土地复垦规定》、《国家环境保护总局关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》、《关于对执行< 土地复垦规定>有关问题请示的批复》、《关于加强重点交通干线 、流域及旅游景区塑料包装废物管理的若干意见》、《危险化学品安全管理条例》、《进出境动植物检疫法》、《固体废物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《草原法》、《环境保护法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《刑法》、《民法》、《宪法》等法律法规对造成土壤污染的某些污染源、一定范围内的污染、已经污染或破坏了的土壤的修复与治理等方面都有了相应的法律法规。具体而言，我国现行法律法规对土壤环境与土壤生态保护主要体现在以下几个方面。 1、对可能造成土壤污染或土壤退化的源头防治 对可能造成土壤污染或土壤退化的源头防治，这一方面的法律规范的内容主要体现为对农药化肥许可生产等一定程度的管理与控制、对水与大气污染的防治、对土壤填埋处置废弃物的监管与控制（特别是对有毒有害物质的土壤处置的严格管制）、对某些可能破坏或污染土壤的工程作业的进行环境影响评价并对其实行严格管理、对污水灌溉的源头性防治、对白色污染实行单独的法规管制等与这些方面相关的法律法规的制定都对可能污染或破坏土壤的行为进行了相应的法律规制。 2、对污染或破坏土壤生态行为的法律制裁 后果的严重的有了相应的法律制裁措施。其中，《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《农业法》、《固体废物污染环境防治法》等相应的法律中都有关于破坏土壤行为的法律规制。如固废法中规定在“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。”“以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的，应当缴纳危险废物排污费。”对于违反固废法相关规定的，也规定了相应的法律制裁手段。 3、对土壤退化的法律规范    我国相关的法律规范中，对土壤破坏严重的土壤侵蚀与水土流失法律规范相对严格，而且已经采取了相应的生态措施。如我国的《水土保持法》中对水土流失比较严重的地方规定了较为严格的农耕与种植手段、种养方式等各种限制。又如我国专门为防治土地沙化制定并严格实施了《防沙治沙法》，其中规定了土地沙化的预防与治理，防治土地沙化的规划以及一些保障措施与法律手段，并且明确规定：“县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠。” “使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过七十年的土地使用权。”等，如果这些措施能够被真正实施并得以良好运行的话，对于防治土地沙化都是十分有效的。 4、对已经被污染土壤或破坏土壤的整治与修复―土地复垦与土地整理 我国早已在1988年就出台了《土地复垦规定》对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态。其他一些相关的省份也制定了相应的土地复垦的规定。对于土地整理，尽管我国法律没有规定，但是有些地方已经在着手实施土地整理。 5、对耕地、林地、湿地等特殊用地土壤的重点保护 对耕地的保护是我国土壤生态保护的重要内容，我国的许多法律规范都有相关的规定，特别是我国的《土地管理法》对耕地的保护提出了比较严格的适用范围以及措施。《森林法》对我国林地的保护进行了明确的规定。我国已经加入《湿地公约》，而且，在一些重要湿地的保护方面已经取得一定的成效。 （三）国外关于土壤生态环境保护的法律规范的促进与借鉴作用 1、美国 美国农业部土壤保护和水质改善项目的主要举措：一、到农场进行技术援助和知识培训，二、与农民共同承担安装实用技术的费用，三、建设公共设施工程，四、支付给农民转入土壤保护而停止生产土地租金，五、采集数据资料，对土壤保护项目进行评价和研究，六、为保证土壤保护项目的实施，防止土壤用途的改变，和农民签订资金支付协议。 从美国保护土壤生态环境的举措中，可以看出，美国在法律制订中侧重于对农民利益的维护、保护以及对土壤资源的养护。 2、德国 德国《土壤保护法》已于1999年3月1日开始实施。该保护法明确指出，“土壤在自然界中具有多种功能，它对于农业也具有重大意义，土壤是不可扩大的资源。因此，使土壤免受伤害，对于人类、动植物的生存空间保护来说，是一项重大任务。”“对土壤的管理应结合当地的实际气候情况；应注意保持或改善土壤结构；结合土壤实际情况，采用适当的农用机械以避免造成土壤紧实；尽可能避免破坏蓄水防风的土壤覆盖物，尤其是在山坡地区；应保持森林、农田和梯田等的自然土壤结构；通过相应的轮作措施保持土壤的生物活性；通过对土壤足够的有机物的供应或减少对土壤表面的处理以保证土壤中的腐殖质含量。” 德国的土壤保护法对土壤的保护主要体现在以下几个方面：第一、在土壤管理方面，对防止土壤紧实，在农用机械方面；对防止水土流失方面；对种植防风植物，加大已有防风的种植密度，并加大种植面积，以避免土壤风蚀；尽可能采用轮作方式；保持土表高覆盖度；尽可能减少土表的机械使用；作物残留物和有机物均衡处理；保持土壤适宜的酸碱度，以保证土壤微生物活力。第二、在肥料管理方面，对施肥方式、措施，不同肥料的应用与管理，不同肥料与土壤的关系，如何确立施用何肥料以及如何实施能够保障土壤的肥力、酸碱度平衡等方面提出了明确的要求。第三、对于肥料中重金属的含量做出了明确的限制性规定。 德国的土壤保护对可能造成土壤污染或土壤退化的相关规定比较具体，因此，具有较强的实践性和可操作性，特别是在防风植物的种植、轮作方式、作物的残留物处理、土壤成分平衡、肥料管理、肥料中重金属含量等都有较好的规定，我国在制订土壤保护法时应当注意法律的实践性，将与我国土壤保护相关的内容及科学成果成果进行科学认证，在法律实践中加以应用。 3、日本 日本也是一个人多地少的国家，但是日本相比较于中国，更注重土壤的养护与土壤生态环境的保护，尽管日本是一个经济高度发达的现代国家，但是日本农业的生产方式是保守而重生态的，注重精耕细作与土壤的更新。日本于1970年颁布的《农业用地土壤污染防治法》于1993年进行了修订，其目的是“为了防治和消除农业用地被特定有害物质污染，以及合理利用已被污染的农业用地，研究防止生产有可能危害人体健康的家畜产品，以及妨害农作物生长的必要措施”。 并且对已经或可能被污染的区域进行划界，指定对策区域，并在该区域范围内进行科研及改良、治理等。 4、南非 非洲国家的土壤普遍退化严重，因此，对于许多非洲国家来说，保护土壤生态安全无疑是一项关系国计民生的重大事件，但是由于各方面的原因，非洲的土壤生态环境一直是受世界关注的部分。1994年的《在经历严重干旱和/或荒漠化的国家，尤其是非洲，防治荒漠化公约》其主要目的之一就是针对非洲的土地干旱和荒漠化问题。非洲国家的土壤保护早已引起了世界范围的关注，但是整个非洲国家的发展状态（主要是贫穷）与非洲国家的土地政策是密不可分的。这一点，我们可以从南非的对土壤侵蚀的相应对策的贯穿中看出来。早在殖民者到来之前，南非的非洲人虽然尚未形成完整的保护思想体系，但在它的传统文化中蕴涵着丰富的保护意识。科依桑人和班图各族都信奉自然和图腾崇拜，相关的禁忌条规客观上保护了土地上的植被和森林。科依人采用的季节性游牧方式有效地阻止了自然草场的土壤侵蚀。索托人把树木看成是疏林草原上最神圣的，因而严禁砍伐活树。 欧洲发生科学革命后，开普殖民地建立后，农、林和畜牧业迅速发展，引起气候干化、周期性旱灾、土壤侵蚀和流沙涌动，科学家们都要求通过政府干预来防止殖民者过度放牧和滥伐森林。他们先后成为政府聘任的植物学家，对促使政府采取保护政策起到了积极作用。南非土壤侵蚀是由殖民者的阶段性生产和生活活动造成的，作为对生态危机回应的土壤保护思想的发展自然也具有阶段性。以30年代为界大致可划分为两个阶段：利用性保护和歧视黑人的整体性保护。然而南非土壤保护政策并没有达到它的预期目的即保护土壤、提高农牧业产量、改进非洲人的生活。 土壤退化及其保护是世界历史上的一个普遍现象。表面上看，它是自然作用的结果，实际上，它是一个社会、经济和政治问题的综合反映。造成土壤侵蚀的直接动力是风和水，要保护土壤就必须规范水和风的活动。这似乎是一个科学家和工程师就可以解决的科技问题，然而，土壤保护思想家的理想并未实现……土壤的状况影响着人们采用的生产技术和生产方式，人的生产和生活方式反过来也影响着土壤的结构和功能……因此，环境与经济基础和上层建筑之间是复杂的互动关系。我们反对环境决定论，同时也反对把人看成是环境的主人的人类中心论，但环境与人类及其社会相互作用的关系永远是人类历史发展的一个不可分割的重要组成部分，这是不可否认的。 同样对于土壤的保护也是科学与自然，人类环境共同进退的产物，因此，要保护好土壤，我们必须将各方面协调起来共同进行，既要保护土壤，又不能忽视或者不顾人类特别广大农牧民的利益。 三、如何构建土壤生态安全的法律规范体系 关于土壤资源与土壤环境的管理、政策、法规领域的国内国外的研究成果主要包括以下几方面的内容：一、政府对于提高土地质量的财政补贴政策。二、农民参与决策的政策，以及相关政策制定过程中要综合考虑农民提高产量的意愿与提倡土地保护的专家学者的减少土壤侵蚀建议，另外，还包括协调不同社会群体之间的利益关系在自然生态系统的保护中的作用。在土壤保护中，农民的重要作用在不同的研究成果中都有体现。三、不同政策组合方法，及其方法在私人土地生物多样性保护中的应用，明晰、稳定的土地产权对于土地保护的长期、短期投资的影响。四、政府在公共场所的投资对私人土地保护行为的激励作用。五、维持农业土地持续利用的法律、制度、政策措施。六、不同行业或不同产业的生产过程或结果可能对土壤产生的影响分析及其法律规制等。基于这些现有的研究成果，如何在法律方面对土壤生态安全进行有效的法律规制是现代法制社会的基本任务之一。 尽管我们强调土地资源保护的整体性与普遍性，但从实践操作的角度，在不同时期、不同条件下的土地生态保护总是有重点的,主要是针对特定对象的保护。能够成为受保护对象的通常是弱者、易受伤害者、与人类利益关系密切者等,具体到土地问题,就是那些易流失、易遭破坏、易于退化、易于生长生物的土地,主要包括:其一,农地,农地是主要生物产量的承载者,但是由于工业化和城市化进程,农地极易成为被占用的对象,也极易受到人为和自然过程的破坏,因而需要保护。其二,自然状态下的土地景观,如天然森林、湿地和水域,它们是自然进化的产物,孕含着大量生物基因资源,但容易受到人类活动的不利影响,故而需要保护。其三,未利用土地,如冰川雪域、石质山地、高寒荒漠等,相对于目前人的认识和开发能力而言暂时无用,却可能蕴含着极有价值的东西,当我们不知其用途或者在经济技术条件不允许开发利用的情况下最好的选择就是将之暂时保护起来。 结合我国国情与我国土壤生态保护的法律不足，本人认为应当从以下几个方面入手来建构我国的土壤生态安全的法律规范体系。 （一）在法律规范中确立生态优先与生态整体观念 从我国的土地法规及其他与土地资源及环境保护相关的法律规范不难看出，对于土壤的保护是以利用主义为中心的，并没有突出土壤的环境价值与生态价值。因此，在创制有关土壤生态保护的法律规范时，引入生态系统协调性与整体性的理念，确立生态优先与生态整体观念。尽管我们在理论上都认可法律部门之间的相关性、衔接性与复杂性并举，但是在自然环境与生态保护领域的法律规范中，法律之间发生冲突时牺牲环境与自然生态而保护经济生产利益的并不少见。特别是许多的法律规范体系中确立的以人为本的观念已经比较深刻地根植于人们的头脑中，并以各种各样的正式的官方文件或其他形式表现出来，而较少将自然、生态、环境纳入法律的框架内，如果在某些法律规范中有关于自然生态的保护，大多都是以人的利益取向为价值观为决定的。因此，在建构保护土壤生态安全的相关法律规范或法律制度时，必须将生态整体性的观念根植于其中，掌握自然中大气、水、氮等各种循环的过程与机制，将土壤生态安全与大气、水、粮食、人类行为等各方面的内容综合考虑，确立合理的法律规范调整机制，所以，在保护土壤生态安全时，必须将各种其他可能导致土壤生态不安全的因素进行考虑，确确实实做到源头防治。 土壤保护预警制度应当为我国的土壤保护法吸收，土壤污染与土壤退化的特征明确地表明，对土壤的保护必须重预防，在必须的条件下，如可能造成大面积土壤重金属沉积或土壤污染与退化时，引入风险预防机制也是十分必要的。农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。绝对禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田。除了对农业生产者进行相应的规范之外，还要对生产这些相应产品的企业进行认证与规范，鼓励并扶持有条件的企业生产无毒、少害、低残留性的农药化肥，坚决杜决高残留性的农药用于农作物的生产。 对于工农业生产与发展，重视生态农业与循环经济的应用。并确实将这些贯穿于农业生产与发展过程，通过法律的稳定性与引导性，来促进各个群体对土壤生态的保护。重视农业生产方式的改良与改革，积极引导并应用有利于生态保护的生产方式。节约资源与能源固然重要，但保护生态也十分重要，因此，在土壤保护中，对于可能造成二次污染的污水灌溉、污泥肥田、酸沉降、重金属沉积等其他污染环境与生态的可能进行必须的源头防治。这一点，我国可以借鉴德国的《土壤保护法》对土壤的管理进行具体的规定、对农药的生产许可进行严格的审核、对化肥的生产与使用以及人畜粪便的使用进行严格的限定、对农田的灌溉方式进行规范等，确确实实将土壤生态安全的保护纳入法律规范之内，真正保证有法可依、执法必严。 （二）修改科技法，鼓励土壤生态保护的研究与应用 结合目前对于土壤生态的自然科学研究成果不足、偏重于综合决策研究，而不注重具体应用研究的现状，出台或者修改相应的科技法来鼓励对土壤生态环境保护的科学研究，加大这一块基础科学的人力、物力、财力的投入，对污染土壤各种来源及修复或整治土壤的各种有效措施进行具体的应用性研究，并通过相应的实施与监督机制保证研究成果的落实与应用。这一点，我国的《防沙治沙法》就做出一个很好的范例，“使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过七十年的土地使用权。”如果我们在对土壤污染治理这一块也依据土壤治理的特点让治理者能够真正受益，那么，关于污染土壤的治理必将出现一个新的变化。同时，对土壤污染及其治理的成因进行科学研究获得突出成就的人进行奖励，因为土壤保护实实在在是一项公益性与社会性特别强、收益较缓的活动，因此，在科学研究中需要有政府的扶持与投入。 另外，对涉及土壤资源利用的相关企业或产业的生产进行前瞻性应用研究，抑制其他任何可能污染土壤或其他环境的行为，如对转基因生物进行研究弄清转基因生物的种植可能产生的土壤背景值的改变；如对不同区域的太阳辐射量进行研究，认清不同成分的光波辐射对农作物的影响，进而对土壤环境可能产生的不同影响等。 最后，对于科技对人类的贡献我们有目共睹，因此，科技法必须明确规定，对于已经具有确定性的保护土壤及整治土壤的科技成果尽早转化成可以实践的东西，如果是国家投资，尽量减少其他各种障碍，尽早实施。 （三）土地整治与土地保护的法律保障 土地整治是在土地利用过程中为了更好的满足对土地特定用途的要求，克服土地退化或土地固有特性中的某些重要缺陷而进行的集中治理和改造活动。土地整治要着力解决当前影响土地利用持续性的重大问题，如水土流失、土地沙漠化、中低产田、土壤的酸化、土壤重金属污染、土壤植被破坏的整治等。而土地保护至少包括以下几个方面的内容：第一、保持土地资源符合自然发展的需求的存在形式不被随意改变。第二、保证土壤质量不至下降。第三、土地利用结构的相对稳定性。第四、保护土地资源的特殊价值免遭破坏，如生物多样性、自然历史遗产、特殊人文地理景观等，应重点加以保护。对于土地的整治应该说是一种被动的保护，而我们应该结合生产实践，对土地进行积极有效的保护。 我国已经对土壤侵蚀与土壤污染着手进行法律规范，有些已在实施，问题的关键是如何将各项与土壤环境保护相关的生态工程真正落实起来进行大范围大面积的土地整理，并让参与这些生态工程的参与者有法律保障，如我国早已启动的防沙治沙、退耕还林、退耕还草、退耕还牧、牧养结合、休耕轮作等保护土壤的制度与各种群体的相关利益结合，并以法律加以保障，如以合同的形式保障相关群体的利益不受侵害，如果发生了利益遭到不法侵害时应有法律保障。同时，对退化土壤与污染土壤的进行普遍治理，并将普遍治理与重点治理相结合，以保护促进治理，以治理突出保护。关于污染土壤与破坏土壤的修复治理，尽管早已出台了《土地复垦条例》，关于土地复垦的相关内容与措施在《矿产资源法》等相关法律规范中也有体现。 就土地整治来说，我国还有相应的法律规范能够在一定范围或一定程度上进行规范。但谈到土地保护，我国现在很少或者说还没有，因此，应该尽快出台相应的法律法规对相应的土地进行必要的保护是刻不容缓的。尽管，《土地管理法》、《城市规划法》等法律法规中要求土地利用规划，但是，这种要求从立法目的上讲应该是以社会与经济的整体协调为指导思想，其主要目的并不是为自然与环境保护。 （四）把土壤保护与农畜民经济收入相结合，普遍提高农畜民的经济收入   有些农民明确知道农药化肥的过量施用对于土壤生态有害或者低估了土壤污染与土壤退化的严重性，而不愿意采用土壤保护技术；并且由于农药化肥的增加使用，使农作物产量也增加，使他们忽视或不顾土壤生态保护；或者由于市场导向与经济利益的驱使使他们不愿意采取相关措施进行土壤保护等这些方面在我国显得尤为明显，在我国草场的普遍退化严重原因也是如此。特别是相比之下，我国的城乡差别依然比较明显，更使得有些比较贫穷的农民不愿意停止耕作或少种作物去保护土壤。因此，为了保障土壤生态安全，在如何提高农民收入，以及如何提高农民对土壤保护重要性认识方面必须加强。 （五）建立并完善科学的土壤生态保护监督或管理法律制度 我国现在有一些保护土壤生态的法律法规，但不成体系也不利于土壤生态保护的具体操作。因此，应建立起以土地法为母法，包括土地规划、调查统计、土地税费、土地价格、土地市场、土地开发、土壤整治、土壤保护等方面的法律体系，同时加强对有关法律、法规执行情况的监督检查。特别是要尽快完善耕地保护制度，重点将城郊、旅游区域、公路沿线的耕地划入保护区，建立隔离带，以控制优质耕地成为经济发展中的非农建设用地。针对目前立法相对滞后且不完善的现状，我们不可能在短期内出台如此众多的法律法规。因此，为了有效地保护土壤生态，首先，应当建立并完善与土壤生态保护相关法律制度，这些制度主要包括土地监察制度、土地监测制度、土地管理制度、土地利用制度、土地规划制度、土地调查制度、土壤普查制度等。其次，应当加强对现行法律规范中保护土壤生态的法律制度的实施进行监督管理，在现行法律体系下，必须贯彻落实好《土地管理法》、《水土保持法》、《土地监察条例》、《农业法》、《草原法》等法律规范中的保护土壤内容。