从契约到身份的逆向回归 ——西部生态安全与环境法矫正机制问题研究 钭晓东* 摘要：西部的独特地理位置及其环境现状，又决定了西部生态安全保障是我国整个生态安全战略的根本与核心，而西部生态安全问题产生的首要根源——发展能力的贫困，需要完善环境法律矫正机制的输血与造血功能，以实现对西部的补偿与倾斜保护共存，实现对弱势利益的真正衡平，从而实践“从契约到身份”更高层次上的回归。 关键词：西部生态安全 身份到契约 环境法矫正机制 传统意义上的国家安全仅由军事、政治和经济三大安全要素构成，而近年来作为国家军事、政治和经济安全的重要基石和载体的环境的加速恶化，使生态安全问题受到各界关注。因此《世界报告2005》的2005年度报告的主题是全球安全。“报告”认为， 贫困、传染病、环境恶化以及石油等资源日益激烈的竞争是造成全球动荡的根源。“报告”呼吁为建立全球安全，各国必须把这些“没有边界”的问题视为共同的风险。 而西部的独特地理位置及其环境现状，又决定了西部生态安全保障是我国整个生态安全战略的根本与核心，作为关键地区，它对我国东部乃至东亚地区的环境保护和生态安全都具重大意义。 一、西部生态安全的现状考察 从西部大开发战略实施以来，国家投入巨资在西部地区实施了退耕还林还草、黄河护岸林和西部天然林保护等生态工程，取得了一定的效果。我国实施西部大开发战略５年来， 政府在西部地区生态保护的投入达1100亿元人民币，而且先后投入8500亿元进行了60项重点工程建设，其中包括一大批生态工程。截至2004年底，西部地区累计完成陡坡耕地退耕还林1.18亿亩、荒山荒地造林1.7亿亩。仅2004年一年，西部地区退耕还林工程区林草覆盖率就平均增加2个百分点，内蒙古一些荒漠化草原植被覆盖率增加20％以上，宁夏实行全境禁牧、青海实施以草定畜取得初步成效，京津周边地区土地沙化趋势得到初步遏制。但在局部改善的同时，由于'高投入、高消费、高排放、低效益'的粗放式经济模式，在实现经济快速增长的同时，造成了西部生态环境的总体恶化。 西部地区每年因生态环境破坏造成的直接经济损失达1500亿元，占当地同期国内生产总值的13％。 就资源安全而言，西部作为自然资源富集区，重要矿产资源潜在总量约占全国的40％，但同时也是生态十分脆弱的地区，目前，全国有一半的生态脆弱县和60％左右的贫困县在西部。据近期遥感调查， 西部水土流失严重，目前我国水土流失面积为355.56万公里2，占国土面积的37.42％，而西部地区水土流失面积已占全国水土流失总面积的77％，长江上游每年土壤侵蚀量高达15亿吨以上，其中1/3的泥沙进入干流，2/3的粗沙、石砾淤积在支流河道和水库中，降低了河道的行洪能力，是造成1998年长江发生全流域性的大洪水灾害的主要原因。而水土流失的另一个严重后果是石漠化的出现。在四川、云南、贵州、广西和甘肃、陕西部分地区，山高坡陡、表层土壤薄（一般为10－30cm），由于植被破坏，随雨水的冲刷平均每年流失土壤厚度在0.5－1cm，有些地方高达2-5cm，现在这些地区出现了大面积的裸石山，被称为“石漠化”。这是继西北地区土地沙化蔓延的又一新的恶性发展，也是造成这些地区生态环境恶化，群众生活困难的重要原因。而森林草原等植被也破坏严重，其中森林覆盖率大大低于全国平均水平；而作为环绕东北、华北、西部最大的绿色屏障的西部天然草原（约占国土面积的40％），正严重退化和沙化。目前我国沙化土地168.9万公里2，约占国土总面积的17.6％。其中有116万公里2 的沙漠是在目前技术和财力条件下难以治理的；有52.9万公里2 的沙化土地经过努力是有可能恢复其原有的草地和耕地面貌的。另外，还有90多万公里2的土地处于明显沙化的过程中，如果不采取有力措施，也会逐步变成荒漠的。目前，形成了一条西起塔里木盆地，东至松嫩平原西部，东西长约4500km，南北宽约600km 的风沙带。据统计，目前我国土地沙化面积每年扩大3000公里2，相当于每年损失一个中等县的土地面积。据初步测算，50年来我国土地沙漠化面积已经有10万多公里2，相当于3个海南省的面积。由于沙漠化的发展，给沙区经济和人民生活都造成了很大困难。据专家估计，每年土地沙化造成的直接经济损失达540亿元，相当于西部5省1996年财政收入总和的3倍。一些地区还形成了生态难民，仅青海省由于沙化破坏了人类生存条件，迁移生态难民就达20多万人。2000年北方地区遭受了13次沙尘暴袭击，长江下游地区也受到了影响。2001年元月1日就来了沙尘暴，并且接连不断。统计表明，大面积的沙尘暴频率在不断加快：50年代5次，60年代8次，70年代13次，80年代14次，90年代23次。 西部在资源开发与保护现状中令人担忧。如目前的矿产资源开采、加工和综合利用环节的整体上粗放，许多单位在开采煤、油、气等能源时'吃白菜心'，实施吃肥丢瘦、采厚弃薄、挖浅甩深、采大弃小的掠夺式开采；同时重大化工项目选址分散（如陕北的盐、甲醇、煤等的开采），重复建设，不但切断了产品的衍生链，而且使社会投资成本提高，废弃物综合利用难度加大（如现阶段我国重点煤矿的回采率平均为65％，而榆林地区的煤矿回采率不到30％）。记者在内蒙、陕西、宁夏等采访发现，高耗能产业在能源产区出现遍地开花的发展态势，在内蒙，几乎所有能源产区的盟（市）旗（区）都在发展耗能产业，在自治区重点扶持的20家工业园区中，就有5家被冠以'高载能工业园区'，实际上以高耗能产品为主的园区约占一半；在宁夏，从传统的高载能生产基地石嘴山市，到新建的工业园区平罗县太沙工业园、隆湖经济开发区，以及吴忠市等地，高耗能工业都经历着前所未有的'大发展'。而这种高消耗的工业格局将成为西部生态安全保护及持续发展的'心腹大患'。 就环境安全而言，在污染排放方面，西部地区万元产值排放的污染物，要比东部地区高出1－5倍。2002年，西部地区GDP和工业增加值分别占全国的18％和15％，但其排放的工业废气占全国的24％，其中2004年全国二氧化硫排放量为2000多万吨，西部占据了30％左右，大大超过环境容量。而就总悬浮颗粒物的年平均浓度看，我国北方城市大气中为336μg／m3，超出国家一级标准2倍以上，超出国际标准数倍甚至10多倍；而兰州的年平均浓度更是668μg／m3，令人触目惊心。水环境每况愈下，如新疆塔里木河由于上游取水过多，致使河流断流，流程缩短300多公里，严重影响下游流域生态系统，而大量未经处理或不达标的废水直接排入江河湖库更使水环境恶化。此外，农村畜禽粪便、水产养殖污染，农药、化肥的不合理使用，也使西部农村环境问题日益严重，直接威胁到农产品质量安全。 就生物安全而言，西部地区生态环境复杂，生物种类多样，既保留了若干古老的生物物种，也有许多新种属产生，是世界生物资源宝库之一。仅在青海境内就有陆脊椎动物411种，占全国总数的18.％，其中鸟类292种，兽类103种分别占全国总数的24.6％和20.2％。其中被列入国家一级保护动物的就有21种，二级保护动物的53种，列入青海省重点保护动物的有36种，有22种珍惜动物被列入《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的附录Ⅰ和附录Ⅱ，而就自然保护区而言，我国有85％在西部，因此丰富的生物资源为西部的发展与西部乃至全国生态安全的保护奠定了基础。但西部现有的经济发展水平及生态保护能力也给西部乃至全国生态安全维护提出了前所未有的挑战。其中破坏性的开采使物种生存面临严重威胁，而生态环境的恶化也使种群因生存活动空间减少而导致近亲繁殖严重而导致的种群质量退化，基因多样性急剧下降。如森林的生态功能一直呈下降趋势，地处长江上游的西南是天然林和成熟林减少量最突出地区之一。四川、云南两省用材林中成熟林蓄积量在1987至1998年期间下降7186.8万米3，年均减少1437万米3，长江上游原有森林总面积3250万公顷，如今只剩463万顷，减少了85%，相当于减少41805万个100万米3的水库。森林覆盖率由建国初30%至40%降到10%。四川森林覆盖率已从50年代19%降到目前13.3%，云南的森林覆盖率已以47%降到达24%。新疆全区面积160多万公里2，但风蚀荒漠化面积高达72.49万公里2，且沙漠化每年净扩大面积在80公里2 以上，同时全区天然草地也出现不同程度退化，其中严重退化的面积达1/3以上。又如有很高的科研价值的藏羚羊，由于滥捕滥杀，如今已由80年代初的90000多只减少到50000多只。柴达木圆柏属全球唯一的在柴达木盆地中生长的独特树种，属第四纪冰川期以前留存的古老群落，树龄多在千年以上，它们的生态、经济、科研价值已受到世界的广泛关注，但今天也只剩15万亩。现在这些树种已达到它们分部的极限，生长缓慢。 而外来入侵物种危害日益严重；生物安全管理措施的不到位；生物遗传资源的大量流失等诸多因素更加剧了生物多样性丧失率；要求我们必须把生物多样性保护提高到生态安全的战略高度，对西部地区生物多样性采取抢救性保护措施。 二、西部生态安全问题产生的首要根源——发展能力的贫困 虽然各种危及生态安全问题的产生源于多方面因素，其中既有基于“发展能力的不足”的缘由，亦有“发展的加快或过快”的背景，但对西部地区而言，其生态安全危机的产生则缘于贫困问题，缘于典型的“发展能力的贫困”。 （一）生存的压力迫使危及生态安全的行为自觉或不自觉存在。 人们毁林造地、围湖垦田，同时又无能力抑制资源枯竭、环境退化的趋势；而制度的缺陷和技术的落后继续造成资源的低效利用。西部许多地区如黄土高原地区、贵州、广西、云南的石灰岩地区、长江黄河上游及青藏高原地区、西北戈壁沙漠地区等本来就自然条件十分恶劣，生态环境脆弱；同时，这些地区农业结构单一，劳动生产力和土地生产率普遍低下，使自然资源的多样性得不到合理有效利用。以青海为例，有林地地带都处在贫困落后地区，生活在森林边的人们始终把森林看出他们的共同的私有财产。随着人口的急剧增加，为了解决吃饭、烧柴、盖房等问题便大量砍伐森林。据粗略估算，全青海省每年砍挖林草植被充当燃料的数量约5亿公斤，等于砍掉了近百万亩的灌木林。自建国至今，广大西部人们的思想和经济行为一直停留在资源经济时代。人们年复一年地重复着“变资源优势为商品优势”的老调，为了短期内或眼前的几个“铜板”以杀鸡取卵的方式不顾一切代价去挖掘一切能够挖掘的自然资源财富。一些地方政府和当地群众为了吃饭和用钱的问题，就采取粗放式生产方式，乱垦、乱伐、乱挖、乱采，人为地破坏生态环境，以廉价出卖资源来换取经济的增长。结果造成更加严重的大面积的荒漠化和水土流失等问题。目前这些问题已经开始严重影响到社会经济的健康发展，威胁当地群众的生存。而更进一步，就具体的政府退耕还林的决定而言，1998年特大洪灾后,为了保护森林,提高森林的覆盖率,政府曾作出了退耕还林以及天然林禁伐的决定。但事实是数年来,该决定并没得到有效执行,一些地方在划定天然林区域时受到阻碍,一些地方的天然林还在被砍伐。原因何在？其中一个重要原因是——实行退耕还林计划,将导致3700 万人无地可种,更多人的耕地占有量将减少,从而减少粮食产量。在黔东南地区,1998年的“木头经济”为财政提供1.33亿元，1999年提供7639万元，而2000年则锐减为900万元，因而导致严重的工资拖欠问题。所以，禁伐令的实施将影响林区农牧民的收入及生活和林区政府的财政状况。而又如宁夏西集曾经得到联合国粮农组织的援助，退耕还林还草，开始时效果显著，几年后植被迅速恢复，然而几年后，老百姓又毁林毁草种上了庄稼，原因很简单——生态保护问题解决了，但农民的生计问题并未得到保障。因此政府政策若无视西部这一基础现实，相关政策法律的低效率实施也就在所难免。 （二）产业结构的不合理致使生态安全问题加剧。 经济结构是经济质的组合形态，它比经济规模等量的组合更为重要。经济结构反映着一个国家发展的方向和水平，它决定着区域经济的兴衰。我国“七五”计划明确规定，中西部地区重点能源、原材料工业，有重点地开发矿产资源。在国家区域发展战略和发展政策引导下，西部地区工业发展实际上走上了以资源开发为主的道路，大规模的资源开发为东部沿海地区的快速发展提供了廉价的能源、原材料支持，同时也造成西部地区产业结构不合理。从产业结构状况来看，西部地区工业超前发展，第三产业发展滞后。而第一产业是典型的农业主导型结构，种植业内部是以粮食为主的自给自足型“吃饭”结构；第二产业内部依然是重工业主导型，产业链条短，产品附加值低，资源优势的利益大量外流；第三产业发展虽然快，占西部地区的GDP的比重较大，但是结构水平偏低，属典型的商贸主导型结构。这种产业格局是以“资源高消耗，污染高排放”为特征的，西部地区不少中心城市面临严重的大气污染，水体污染及固体废弃物污染，其中乌鲁木齐、兰州、重庆等位于全球环境污染最严重的城市之首。 （三）贫困和环境保护的恶性循环致使生态安全问题不断面临新挑战。 发展能力贫困愚昧阻碍了西部正确环境价值观的确立，成为阻碍西部社会经济发展的巨大障碍。西部地区特别是一些老区，由于自然条件差，农民整体收入水平低，贫困问题比较集中，如1999年全国农民人均收入为2148元，而陕甘宁老区平均收入只有953元。贫困不仅导致人口过快增长，而且与环境破坏相互影响，形成贫困和环境保护的恶性循环。在这个循环中，一是由于贫困，为了解决生存和温饱而扩大种植面积，导致环境破坏严重，生存环境日益恶劣，产生新的贫困；二是由于贫困，导致人口素质低下，又形成环境意识差，从而不合理开发利用资源与破坏环境，致使生态环境恶化而又形成新的贫困。如在宁夏、内蒙古一些沙化严重的地区，当地农民因生态环境恶化而被迫远走他乡已成为生态灾民。这种“发展能力贫困→为生存而生产、低水平技术与人口素质、粗放式产业、沉重人口压力、资源与产出产品的不等价交换→生存环境恶化→更贫困”的恶性循环解释了联合国人类环境会议的“由贫困产生的对生命系统的压力和由工业技术及富人过度消费造成的污染同样重要；贫困是‘地球主要污染物’的定义”的深层含义。而该恶性循环也应证了环境污染与破坏问题中反应出的“最小抵抗倾向”——污染与破坏总是向抵抗力最弱一方聚集，生态越敏感区污染染越易交汇、经济越不发达地区越易出现环境破坏。 因此，虽然危机西部生态安全问题的因素有国际、国内、社会、经济、政府决策及自然、生态等诸多方面，但对西部而言，消除发展能力贫困与维护生态安全，实现可持续发展是一个问题的两个方面，也是实现可持续发展的前提基础，因为从根本上说，发展能力贫困是西部生态恶化，生态安全面临挑战的首要原因。正如印度高级法官乔·德赫瑞在《代与代之间的公平：可持续发展的基础》中曾指出“贫困是生态恶化的首要原因，贫困不堪的地区，不得不过分开发已有的资源以便满足自己的基本需求。随着生态系统开始恶化，贫困地区受到最大伤害，因为他们无力负担采取必要措施来控制生态恶化。”所以，一个以贫困为特征的地区，将难以摆脱生态失调、环境退化、资源枯竭带来的灾难；而对在生死线上挣扎的贫困人而言，生态安全、环境质量问题自然也就变为欠缺实践条件的无本之木，从另一方面而言，也无异于剥夺了他们的生存权。因此对西部而言，必须首先摆脱发展能力贫困，此后谈环境质量改善，生态安全维护才有实质意义。 三、解决问题的重要基点——环境法律矫正机制的完善 （一）“环境法律矫正机制完善”的内涵解读 1、环境法律矫正的机制构成——补偿与倾斜保护共存 按照自然法的理念，每一个人应在平等范围内承担这普遍的社会义务，当特定主体为大众做了某一天不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主体牺牲的不平等性转为平等；由于补偿使建立在立法者为促进较高利益而为原来利益重新分配的基础上，所以，补偿原则可平衡两种利益的失衡，这意味着某人获得了特别利益，自应负担又补偿产生的不利益，如此才能体现法律的平衡原则。因此，生态环境保护的溢出效益使受益的东部地区和国家为西部生态环境保护和建设的“特别牺牲”，提供必要的资金和技术补偿，并通过转移制服的方式用于西部生态环境的治理，完全符合生态环境公平性的要求。而从另一个层面而言，随着现代社会阶层结构的转型，随着社会走入后市场经济时代或后竞争时代，市场发育与社会竞争后的社会特征显示 ：经济发展、社会进步、贫富差距拉大、弱势群体产生等是孪生兄弟，任何发达的社会都无法避免。特别是在后现代社会或后竞争时代，平等是形式且抽象的，而不平等是现实且具体的；从一定意义上说，产生不同主体间是现实的不平等，形成弱势利益是社会转型中及改革与发展的产物与必然代价，但代价不能全部由弱势群体承担，这不合理也不公平。我们不能借口目前尚处制度缺陷的初步完善阶段而放弃对弱势群体权利与利益的保障，弱势群体的利益及其基本生活的权利、追求幸福和避免痛苦的权利有权获得国家和社会的救济与抚助，这既符合法律的安全和共同福利价值目标的需要,也是法律正义宗旨的必然要求。正如有的学者所言:“一个社会如果不能充分关注保障问题、特别是社会脆弱成员的保障问题,很可能要忍受破坏性不利后果的折磨。” 而这也是历史与社会发展现实赋予我们以往生态补偿机制的更深一层内涵——只有体现“补偿与倾斜保护共存”，才是真正完整环境法律矫正的机制的构成。 2、环境法律矫正的功能发挥——输血与造血并行 “输血型”生态补偿机制在生态环境保护和建设中起到了十分重要的作用。目前，国内外通行的做法是财政转移支付。作为生态补偿的财政转移支付，可以将其视作为对人们保护和建设生态环境这种公益劳动报酬的支付。但这种支付一般都是不完全的，只能算作是一种补贴或奖励，且不能解决生态环境保护和建设补偿中的全部问题。单体现生态补偿机制的“资金输血功能”不能充分表达环境法律矫正机制的完整内涵，也不能真正表征生态补偿机制的建构目的，在有限的资金条件下有时技术、教育及培训的“软输出”更重要，而且其深层要旨更在于补偿基础上的“造血与自我经营”，从而使环境资源保护区的受补偿者充分发挥其发展经济的潜能、积极性和主观能动性，形成造血机能与自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累和自我发展的能力，以最大限度地解决经济发展潜能的激活和环境资源的保护之间的矛盾，实现可持续发展。因此需要我们对生态补偿机制的“造血功能”加以深入探讨，而这对生态补偿机制的定位及其功能分析与展现就尤为重要，将直接决定环境法律矫正机制的生命力与实效性。 （二）完善生态补偿制度，实现对西部特别牺牲的真正补偿 美国哲学家约翰·罗尔斯提出一个最有力也最有影响的对公平的考虑，其理论包含两个公平性的基本原则。其一是每个个体在最广泛的自由系统中都有相同的权利。个体的人会要求拥有尽可能多的自由，但任何理性和利己的人都不会只是为了保证他人更多的自由而牺牲自己的利益。第二个原则是社会经济效益和费用应当平均分配，除非不平均的分配能有益于社会上的最少的优势群体，并且只有在每个人都有同样的机会获得这些利益才如此。回到生态环境领域，公平性原则就要求我们考虑社会效益和费用如何分配？谁受益、谁承责？“环境公平性考察的环境利益和负担的社会分配问题。一个不能够公平地分配这些利益和负担的社会首先从表面上看就是是不公平的。” 在我国，“七五”计划和“八五”计划期间，发展资金相对短缺，国家投资政策的向东部倾斜必然回减少西部的发展资金，实际上牺牲了西部的发展利益。在国家区域经济发展的战略政策引导下，西部走了一条资源开发为主的道路。因此现在东部地区的经济快速增长于社会发展是建立在西部地区大规模的低廉资源、能源支撑的基础上，其结果是，一方面由于价格改革时间上的差异性，东西部地区产品在较长时间存在着不等交换；另一方面，西部地区在为东部地区经济的发展承受着耗费环境资源的巨大成本，导致严重的生态环境退化，而消耗环境所获取的收益都奉献给了东部，这本来就已经很不公平，环境的退化，一方面削弱了西部地区继续为东部地区支付成本的能力而严重制约了东部地区的发展；另一方面，削减了西部地区为自身的生存和发展的能力而严重制约了西部地区的发展，从而制约了整个国家的发展，因此必须完善生态补偿机制。但无须隐讳，当前的“输血性生态补偿机制”还存在着先天缺陷，存在诸多不足之处。 1、内涵上，“输血型”生态补偿机制无法解决发展权补偿的问题。要调整和优化东西部的生产力布局，实现经济发展和环境保护“双赢”，须解决两大基本问题。其一，西部地区在生态环境保护和建设上付出的经济代价必须得到相应的补偿。其二，西部地区为保护生态环境而牺牲的部分发展权也必须得到相应得补偿。“输血型”生态补偿机制从理论上讲，可以比较好地解决第一个问题，但是却无法解决第二个问题，即发展权补偿的问题。发展权是一种活性极强的权益，不同的地区、不同的集团、不同的人使用发展权所产出的经济效益会大不一样。人们处在不同的位置，对产出的经济效益计算结果会大相径庭。既要不损害发达地区的积极性，又要防止欠发达地区“等、靠、要”的消极思想，很难在补偿的供给和需求双方找到一个心理平衡点。因此也就无法通过“输血补偿”的方式解决发展权的补偿问题。 2、功能上，“输血型”生态补偿机制无法解决生态保护和建设投入上自我积累、自我发展的问题。作为输血型生态补偿的财政转移支付，从某个角度看，它是支付人们从事生态环境建设的劳动报酬；是对人们保护生态环境行为的奖励；是对因保护生态环境而牺牲自身利益的补偿。目前，西部欠发达地区生态环境保护和建设工作的深度、广度、力度基本上取决于外部输血量（财政转移支付资金）的多少。现行的输血型生态补偿机制对西南地区形成生态环境保护和建设自我积累自我发展的机制并无多大促进作用。他们缺乏生态环境保护和建设的内生原动力和支撑力，缺乏“造血”功能。一旦“输血”（转移支付）停止，则所有的生态环境保护和建设活动也将停止。 3、技术层面上，“输血型”生态补偿机制存在补偿额度难以量化的问题。这里既有“输血”补偿难以满足受补者对补偿强度的心理需求问题，也有一些操作技术上的困难。在生态环境资源损耗尚未计入国民经济核算体系的情况下，以现有的技术水平，尚难形成客观的评价生态环境资源损失和受益的标准，从而致使实施补偿时，常因补偿依据、补偿标准、补偿对象、补偿程序等问题而犯难，难以解决“补偿多少，怎样补偿”的问题。 4、观念上，在实践生态补偿机制过程中尚存在如下诸多误区。①将生态补偿视为欠发达区单方面需求，未认识到其应是受益区的责任及各区进一步发展的内在要求。②将补偿简单等同于财政补助、扶贫方式，甚至理解为赔偿；将补偿费等同于资源使用费、排污费或环境破坏费，进而未认识到补偿机制的职能定位不仅为控制生态破坏，更是对生态功能丧失的恢复与补偿；将补偿机制仅限于“输血”而忽略“造血”职能，从而影响多元化补偿方式建立，并与优化产业结构、转变增长方式、建立循环型社会等课题脱节。③补偿费的计算仅限于显性的量的考虑（如退耕还林中将“植树=植数”）而欠缺隐性的质的思考（如生态功能丧失的恢复与补偿）。④以往研究侧重于生态损益层面而欠缺生态增益及其公平分配层面的思考。 5、客观条件储备上，尚需夯实诸多问题研究。①政府补偿多强调管制性手段但激励不足而影响补偿效益。②市场补偿机制不成熟，如资源产权交易、环保产业的分部不均衡与结构不合理。③第三机制引入的不足，如磋商及公众参与机制等。④相关配套制度职能的缺位，如区域横向管理机制对传统纵向管理体制的补充及其职能的法定化；相关法律制度完善（如改变应急应对性立法动机及其模式以增加其预防功能，提高其效力层次及协调性）；生态损益与增益的监测制度与评估体系的填补等。 6、实践上，尚存在诸多问题：如保护者与受益者非同一体而导致的受益者难界定及受益者补偿行为的不主动；生态建设周期长、回报低；当前补偿标准过低及其因截留、挪用、拖欠、流向监督不力而导致的补偿款到位率低等因素，从而影响积极性与信心。 从根本上说，对于西部而言,保护是最好的发展，而且从一定意义上而言，西部核心竞争力的提升，最终体现在资源的保有量上，因此仅靠简单的资金援助或常规的发展产业不能根本解决问题，因此如真正须完善生态补偿制度（如引入“异地开发生态补偿试验区”造血补偿机制、调整现行财政转移支付的支出结构，增设生态环境保护和建设有直接关联的专项，增设欠发达地区定向专项，对定向专项的申报条件中附环境保护和建设有关的内容、建立生态补偿基金以开辟财政转移支付资金渠道等），实现对西部特别牺牲的真正有效益的补偿，应是我们必须进一步思考的问题。 （三）填补倾斜保护机制，实现对弱势利益的真正衡平 1、填补倾斜保护机制的利益冲突背景——矫正环境弱势利益的必然 从法律产生以来,就一直与利益有极为密切关系。从最一般的意义上讲，法是国家制定或认可的、以权利与义务为内容和形式并依国家强制力保证其实现的社会规范。权利的基础是利益，权利由两个要素构成,即权威与利益。因此,法律关系实质上也是一种利益关系，是一种权威化了的利益关系，而从一定意义上也可以说法律是一种利益衡平的工具，依照以公平、正义等为核心的准则所保障与调节的各种利益关系，是立法者在制定法律时必须考虑和解决的核心问题。因此在人类社会进入多元化利益并存与冲突阶段，在法律作为社会衡平多元利益的首选权威性工具的时代，“利益衡量”作为法学思考方法，自60年代在日本兴起后，理应成为今后社会流行一种的价值评判方法。利益是一个复杂的概念，它是之间的一种关系，表现为社会发展规律作用于主体而产生的不同需要和满足这种需要的措施，反映着人与周围世界中对其发展有意义的各种事物和现象的积极关系,它使人与世界的关系具有了目的性，构成人们行为的内在动力。而利益衡量论正是以主体对客体的价值相对主义为基础，通过比较不同具体利益而作出判断，因此利益衡量论的首倡者加藤一郎教授指出： “对于具体情形，究竟应注重甲的利益，或是应注重乙的利益，进行各种各样细致的利益衡量以后，作为综合判断可能会认定甲获胜。”根据不同的角度和标准，我们可对利益进行多种分类，而就社会的可持续发展视角而言，我们当前面临的最棘手两难问题是环境经济利益的衡平，而环境法的首要任务就在于确认和衡平环境经济利益，在纷繁多样的冲突利益中，法律发现不同的利益束（环境公益间、环境公益与经济公益间、环境公益与环境私益间、环境公益与经济私益间）的关系；确认这些利益名目、界定利益范围、分配利益数量和质量、所指向对象；确认利益主体及其地位，并通过主体权力（利）及义务的界定以及相关方针、政策、原则和制度来指导利益分配，通过对弱势利益适当倾斜，保障利益公平。而也只有法律关注弱势利益才能真正实现公平公正，才能避免法律自觉或不自觉成为“强势掠夺弱势的工具”，使社会演变为“强者立法Ž建构掠夺弱势利益的平台Ž强者愈强、弱者更弱”的局面。而相对于经济利益而言，环境利益就是其中的一项弱势利益。因为，一方面环境利益作为一种公益，在其与私益的冲突中，因为所有者不到位而表露出公益的易受损性，也可能因为所有者不明确或往往被虚置而导致公益代表者对公益维护增进缺乏动力，进而异化为对自身利益绝对追求而牺牲公益；而另一方面环境利益作为一种长远的期待的公益，在与短期的经济及其他社会公益的矛盾或冲突中，因为眼前利益的可触摸性及其实现的及时性与低难度系数性，而导致环境利益的保护自觉或不自觉沦为弱势利益；因此需要相关环境法律制度给予倾斜矫正与保护。这也是人类进入生态社会的时代要求，正如弗里德曼所说得：“构成法律的是要求，即真正施加的社会力量。” 而事实上在许多国家的环境立法和司法的实践中，环境利益的倾斜矫正与保护也已得到一定程度的反映。如1978年“田纳西流域局诉希尔”案中，最高法院根据《濒危物种法》的规定，为了保护濒危的射水鱼而命令停建已经耗资百万的特立科水坝工程，这是在特定区域受特别法保护的环境利益优先得到考虑的一个典型案例。而从更深一层意义上讲，事实上经济增长与环境问题同质同源性，环境经济利益的共生同一性，更为当前的环境弱势利益的补偿与矫正，最终实现两种利益的共生协调和双赢奠定了基础。 2、填补倾斜保护机制的社会结构背景——矫正西部团体发展能力的必需 近代市民社会奉行的是以私权神圣、契约自由和过错责任为核心的民法秩序，这是自由竞争经济制度在法律上的必然反映。由于当时社会主体间的经济力量比较平衡，民法秩序确实能保证利益的均衡分配，促使个体追求自身利益的行为，客观上增进了社会利益。 然而随着社会大分工日益精细，不同的主体间也就出现了事实上的力量差别，进而形成一系列利益集团，而伴随着经济力量的集中，各利益集团间的差别就表现为强、弱社团间的对立和冲突。也就有可能出现强势集团在鼓吹“社团自由竞争，政府不干预”的多元模式下，借其垄断性的经济力量，通过政治竞争得以支配政府的公共政策，吞噬大部分的利益，并试图把其成员利益放在公共利益之上， 从而实现一种自增强（self-enforcing）状态；而弱势群体则因无序和不稳定、内聚力弱以及占有社会资源较少的特点而导致团体功能难以发挥，致使弱势团体利益保护得不到关注甚至落空，使弱势团体利益不断边缘化，从而使团体间利益分配不公正，甚至出现因激烈冲突而出现零和状态，这显然不符合社会利益的整体、普遍和持续增进的要求，也不符合社会利益实现原则。因此这就需要一种外界矫正机制的干预，关注社会弱势群体的利益，防止因形成“强者愈强、弱者愈弱”的社会权力结构而影响社会利益的整体、普遍和持续增进的实现。因此梅因在《古代法》中所指的近代社会人们运动给人们带来的平等自由已逐渐演变成“新的身份” 体系——强势与弱势主体，而这种社会阶层结构的演变已一定程度发出了对“从身份到契约”命题的倒转的呼唤，有关社会阶层与团体正以新的“位置”体系“取代自由主义的合约体系,倒转梅因‘从身份到契约’的命题。” 从而使现代契约法中出现一种新倾向，即近代社会中的“从身份到契约”的运动正在现代社会中转变为“从契约到身份”的运动， 或者说是从绝对的契约关系向相对的契约关系的回归” 。而社会的进步更加突显了解决上述社会问题的必要性。而外界矫正机制的介入，也有利于协调好权力和权利间的关系，以免因过分强调国家权力的无限性而使脆弱的权利萎缩甚至重新为权力所吸收；也防止因片面强调权利的绝对性而忽视权力的能动指导与衡平作用，以致阻碍社会经济总量结构优化，导致社会公平和效率之间的紧张关系。而从我国当前大的视角看，实现梅因“从身份到契约”命题的倒转，从绝对的契约关系向相对的契约关系的回归，首先就体现在东西部、城乡间的发展能力差距的填补与矫正，进而填补相关法律矫正机制的保障，而这也是解决西部生态安全问题，乃至全国环境保护及生态安全问题的第一步。 3、填补倾斜保护机制的战略背景——解决西部生态安全问题的必须 西部对全国环境保护及生态安全问题解决的战略地位及其生态安全问题的现状使环境法律矫正机制的填补成为必须。其一，西部作为我国主要江河的发源地和上游，环境保护的敏感区与脆弱区，其生态状况将对西部地区及相关江河流域的水源涵养、水土保持和社会经济的发展起决定性作用；将直接影响全国生态安全的保障，必须加以严格的环境保护及有针对性的限制开发。但多年来的不可持续的增长模式却使生态环境因受破坏而造成冰川退缩、湖泊干涸、河水断流、湿地缩小等情况，严重影响了其他相关地区流域经济的可持续发展与生态安全。以长江流域为例，其流域面积是全国的1/5，流经十一个省（市、区），支流还延伸到其他8个省区，可以说长江水域的环境状况优劣将直接影响我国经济的最核心地带。但现实是因江河源区的生态恶化，长江水域的环境状况已深受影响，据1993年的统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1998仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，大约缺水226亿立方米，已严重制约长江流域区的流域经济发展与生态安全。 其二，西部作为我国重要资源的分布区，其丰富的自然资源更是我国其他地区，特别是东部地区经济发展的重要基础。没有西部生态环境的良性循环及生态安全保障，全国相关地区的经济发展可持续就无从谈起。由于我国是世界上最大的发展中国家，人口约占世界人口的五分之一强，人口对生态环境的影响，处于极度压力状态下；据测算我国的平均发展成本是世界平均发展成本的1.25倍（如标准煤的每年消费总量已达13亿吨，仅次于美国，位于世界第二，人均消费水平却很低）。而另一方面，因人为或自然原因，资源储备状况却在恶化。如现在物种的灭绝速度要比自然的灭绝速度快100倍甚至1000倍，科学家们认为，目前我们正处第六次生物大灭绝时。对我国而言，生物多样性正受到非常严重威胁， 公约列的640个种，在中国可以找到156个，比例非常高；约有200个物种已灭绝；约有5000种植物在近年内已处于濒危状态；约有398种脊椎动物也处在濒危状态；另外还有40%的生态系统处于非常严重的退化状态。同时随着现代生物技术发展，目前我国的转基因农作物田间实验和商品化的环境释放面积仅次于美国、加拿大和阿根廷，转基因生物对中国生物多样性、生态环境和人类健康构成的潜在威胁和风险正在增加，因此中国生态学会理事长李文华院士曾在今年5月22日，第十一个国际生物多样性日——《生物多样性是变化世界的生命保障》的主题会上指出：我国因为外来物种造成的损失每年达到1198亿元，占到我们国内生产总值的1.36%。而据世界银行估计，我国90年代以来，每年因环境恶化原因导致的直接经济损失却约占GDP的3%~5%，若包括一些难以估算的生态环境损失和资源破坏在内，直接经济损失将超过GDP的10%，即超过每年GDP的新增量。国家环保总局组织的研究结果表明， 1986年我国生态环境破坏带来的直接经济损失和间接经济损失为831.4亿，1994年因生态环境破坏造成的经济损失约为4201.6亿元，接近同年GDP的10%；而1998年长江特大洪水造成的经济损失高达2642亿元；上述损失还只是生态环境破坏后的直接经济损失和部分间接损失，尚不包括自然资源、物种消失等许多难以计算的潜在经济损失，而这种损失远大于直接经济损失，有时是其2-3倍，甚至10倍。在一些生态环境破坏严重的地区，生态难民已经出现，如内蒙古阿拉善盟由于居延海干涸，迫使2.5万牧民背井离乡。在青海、宁夏、甘肃以及海南等省区也相继出现了由于生态破坏而被迫迁移人口的事件。可见，我国经济的增长是以牺牲环境为代价，是建立在环境资源破坏基础上的，而且每年环境保护投入也处于不足，但与世界各国（每年环保投入已占国民生产总值的2%-5%）相比，我国目前仅为0.7%-0.8%。这种不可持续的增长模式，不仅将成为我国可持续发展的重大障碍，还将危及我国的生态安全。因此从长远利益看须给予矫正，使发展具持续性，防止出现有增长无发展。而这些都应从具重要战略地位但发展能力贫困、生态安全面临威胁的西部开始，填补环境法律的矫正机制为解决发展能力贫困、建构持续的增长模式、维护生态安全面提供法律制度保障。 4、填补倾斜保护机制的制度背景——解决相关法律制度贫困的必要 实践证明传统民法并不能有效地扭转强弱社团的力量差别、矫正它们之间不公正的利益分配，其根源在于：传统民法秩序以主体间力量相等为调整前提，但在当前强弱团体普遍存在的社会中，该前提显然难以满足，虽然传统民法秩序通过“借司法限制契约自由、以个别正义取代一般正义、事后调整取代事前调整”等私法公法化方式作了改良，但主体抽象平等和意思自治的理论前提，决定了民法在强弱团体关系及力量调整中效果必然不理想。因为这正如莫里斯·迪韦尔热指出的：当法律或者“非法律”得到公认的价值标准确认两方是平等的，但事实上一方的影响力要大于另一方，那么法律就存在着脱节。 而从根本上说，制度变迁造成的市场缺陷和市场功能性缺陷是造成相关法律制度贫困的根源。从计划经济转轨到市场经济并非证明市场经济没有缺陷，恰恰相反，市场缺陷是客观存在的。市场缺陷既包括转轨过程中制度变迁不到位即市场机制发育不完善所导致的缺陷，也包括市场经济制度本身的功能性缺陷；前一缺陷包括市场保障体系不完善，而后一缺陷则是市场本身难以克服不公正的分配方式； 总体而言，中国社会制度变迁导致的市场缺陷与西方市场经济国家相比，产生的弱势群体不是市场功能性缺陷造成的，而是制度变迁带来的负效应，其群体数量比市场功能性缺陷导致的弱势人群庞大。此外，市场本身存在的功能性缺陷导致产生社会歧视、城市贫困等现象同样是不可避免的。“市场不会消灭歧视，恰恰是由于歧视是由具有经济上的合理性模式化行为组成的。” 因此，就西部的问题而言，改革开放以来，我国社会经济虽得到持续发展，但经济增长带来的减贫效应却被收入不平等加剧产生的贫困化扩大效应有所抵消，并在结构上表现出：绝对与相对贫困并存、区域与阶层贫困并存、农村与城市贫困并存、精神与物质贫困并存的复杂格局。这种格局在一定意义上规之于社会产品分配的制度选择问题。 正如阿马蒂亚·森所言:“饥饿是指一些人未能得到足够的食物,而非现实世界中不存在足够的食物。” 因此，要理解西部贫困问题必须首先理解制度,特别是社会分配制度，改变以往对西部贫困问题的制度性分析的重大缺失。中国社会所承载的是制度变迁带来的市场缺陷和市场功能性缺陷的双重压力，这种双重压力导致构建我国的社会安全体系远比西方国家复杂。而就市场保障体系而言，中国社会保障体系才刚刚建立，制度因欠缺法制保障而显脆弱。因此应该说制度变迁、利益调整、不均衡的区域发展战略以及相关法律制度供给不均衡和法律救济的不足是造成复杂贫困格局以及西部发展能力贫困的制度根源。 而制度变迁带来的市场缺陷，带来弱势群体的保障问题，是我们相关法律制度所不容忽视的，因此我们可以进一步说这不仅是政策问题,更是一个法律问题。因此在个体利益、群体利益、法律制度利益、社会公共利益、国家利益等不同利益的分层体系中，先对制度利益所带来的影响进行评估是必要的。就法律制度利益而言，在成文法国家，法律制度的形成过程就是一个制度利益衡量与确认过程，在社会这个复杂的利益矛盾体中，公平合理地分配与调节不同群体利益，使其各得其所,各安其位，相互协调，从而将各方平衡的利益凝固于具体法律制度之中，通过制度利益表现出来；而这种凝固于具体法律制度之中的制度利益也就成为该法律制度的一个不可分割的属性，故而应把法律制度放到的整个利益层次结构中去评估原有是法律制度利益。而评估传统民法的法律制度利益，可以说其追求的只是限于平等主体间的利益调整，这种调整前提和本质特征决定了它只能在平等主体间发挥作用，然而法律主体并不总是“强有力的智者” ，因此在力量及能力存在差距的主体间，传统民法充分暴露了其调整范围的局限和能力的不足，需要填补新的法律调整机制。对于西部发展能力贫困与生态安全问题解决而言，不均衡的区域发展等战略所表述的“效率优先”的价值选择，虽然有利于形成经济发展的“极点开发”与“极化效应”，但在一定程度上也加剧了“效率优先”的非均衡与两极差距，也造成了国家环境法律制度供给和政策法律适用上的区域不充足与不均衡，需要实现环境法律制度的倾斜矫正机制填补，将强弱主体之间的关系调整纳入到视野中，通过新调整方法——“身份调整”方法，借助国家干预和社团协调等外界调节机制，依靠“倾斜立法”、“扶弱限强”以实现强弱利益失衡的矫正，使相关环境法律制度不以平等主体之间社会关系为起点，对原有环境法律制度利益表达的不足之处给予改良甚至颠覆，改变以往因受“经济效益中心论”影响而使现行调整机制创设与运行的“大城市利益中心、国有大中企业中心、命令强制中心、制定法中心”倾向；使法律机制与制度建构能充分反映环境弱势利益，反映西部弱势地区的环保需求及其对全国环保及环境安全的战略地位，培育西部弱势群体及弱势利益的“造血”能力或自我发展能力，进而解决全局性的环境利益保护及环境安全问题，增进整体社会福祉，从而新的社会背景下对古典契约法实现现代契约法的改造，突破民法的仅限于形式正义追求而走向实质正义的维护，实现“从契约到身份”更高层次上的回归