东北老工业基地循环经济立法构想 徐永慧* 摘要：东北老工业基地自史便是我国经济发展的战略重地，而中央的“振兴东北”战略正是对其地位的肯定。将振兴东北老工业基地与发展循环经济相结合是复兴东北的关键，亦是我国建设循环型社会的基石。“循环经济，立法先行”，我国在循环经济立法方面刚刚起步，而针对东北老工业基地发展循环经济的法律框架更是空白。基于此，本文从立法必要性、立法概况及存在的问题等方面进行分析，对制定《东北老工业基地循环经济促进法》提出构想。 关键词：东北老工业基地 可持续发展 循环经济 循环经济立法 东北在我国无论从现实还是从历史上看都有着举足轻重的战略地位，这是东北独特的历史条件和战略位置所决定的。2003年中央提出“振兴东北老工业基地”的战略计划，并予以资金和政策上的极大支持，至今已取得了一定成效。但由于受各种因素的影响和制约，东北老工业基地调整和改造的步伐缓慢，与上海、青岛等其他老工业基地相比，发展相对滞后。其中资源枯竭是振兴东北的最大障碍之一，因此如何把发展循环经济与老工业基地的改造和振兴结合起来，走新型工业化道路，成为破解东北发展困境的关键。 发展循环经济是一个系统工程，除了理念上的渗透，更重要的是通过立法，建立起一套完备的法制体系，以此引导和规范企业的发展方向和市场行为。特别是东北地区因其历史上的原因，有着与其他地区不同的发展特点，且又处于工业发展转型的关键时期，应以国家循环经济立法原则为指导，针对东北老工业基地环境资源和经济发展现状，加强促进发展循环经济的立法，从而更有效地促进东北循环经济体系的建立和发展。 一、东北老工业基地循环经济立法必要性浅析 循环经济是国际社会推进可持续发展的一种实践模式，它强调最有效利用资源和保护环境，并遵循“减量化、再利用、资源化”的3R原则。循环经济本质上是一种生态经济，它要求把经济活动由传统的“资源—产品—污染排放”单向流动转变成“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，所有的物质和能源要在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然资源的影响降低到尽可能小的程度。可以说，循环经济是世界各国实现绿色GDP增长，也是人类实现可持续发展的最佳途径。 东北地区经济无论就其历史还是放眼未来，都具有重大的战略意义。振兴东北老工业基地是时代的要求，是历史的必然选择。因此，将发展循环经济与老工业基地的调整、改造相结合，并提供法律制度上的保障势在必行。 （一） 循环经济立法是实现东北经济社会可持续发展的要求。 从可持续发展的角度看，东北老工业基地部分重点地区的矿产资源已经完全枯竭或濒临枯竭（如煤矿、森林），面临着必须全面转产的局面；部分地区矿产资源的开采成本也大幅度上升，失去了原有的经济优势（如油田）。资源性工业城市的经济随着资源减少而走向衰落具有必然性，及早树立循环经济理念，转变经济发展模式，建立循环经济体系则是适时适势的战略之举。 东北老工业基地正处于经济发展的关键时期，应以持续的方式使用资源，提高经济效益、节约能源并减少废物，力争使调整改造后的东北地区以可持续的方式走发展之路。只有大力发展以可持续发展为价值理念的循环经济，充分利用资源，才能实现既定目标。而加快循环经济立法是其必然要求。 （二） 循环经济立法是确保东北地区社会稳定和环境安全的需要。 历经几十年超负荷的开采和利用，东北地区环境资源几近衰竭。矿区塌陷，资源枯竭城市增多，加之水土流失、环境日益恶化，一系列环境资源问题引发了诸如工人失业、农民低收入等社会问题。因此，为了在顺利实现调整改造、保持经济发展的同时，确保环境安全和社会的稳定，就必须促进实现从传统发展模式向循环经济模式的转变。 （三） 循环经济立法也是促进和引导东北老工业基地走新型工业化道路的必然要求。 经过四年国企改革与脱困，东北老工业基地目前正处于经济结构调整和加快发展的关键时期。发展循环经济，有利于重新构建老工业基地新型发展模式，对产业结构调整和优化升级，加快老工业基地振兴，起到积极的促进作用。这就需要通过制定一系列循环经济法律、法规及实施细则，将清洁生产与技术改造结合起来，将经济开发区提升、资源枯竭地区和老工业改造建立生态工业园结合起来，将产业和产品结构调整与解决结构性污染结合起来，建设循环型企业、生态工业园区和城市资源循环型社会，从而加快促进东北老工业基地走上新型工业化道路。 从十六大中央11号文件做出振兴东北老工业基地的决定，到近期发布的《国土资源部支持东北地区老工业基地振兴的若干意见》，国家对振兴东北给予了极大的政策支持，而如何充分利用政策东风，与发展循环经济相结合，做出科学、合理、符合可持续发展原则的规划和部署，是东北能否复兴的关键。 政策的决策、规划往往能有效克服市场外部不经济的缺陷，但对政府决策评价的缺失，亦会导致政府失灵，造成无法估量的环境与经济损失。如20世纪80年代中后期提出的“大矿大开，小矿放开”的政策和支持“十五小”企业政策，造成全国各地乱采滥挖矿产资源，付出了沉重的环境、经济代价。因此要在东北老工业基地调整和改造过程中，既要运用法律手段引导规范企业发展循环经济，完善法律体系，同时也要健全民主监督、司法审查制度，从而避免政府失灵，这样才能尽快建立起区域性循环经济体系，顺利实现东北老工业的转型。 所以，有必要制定一部促进东北发展循环经济的区域性立法，为解决东北老工业基地存在的问题，提供针对性较强的指导和规范。 二、东北老工业基地循环经济立法现状及存在的问题 （一）立法现状 1、 缺少基本法的原则性规定。 《中华人民共和国环境保护法》第25条规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经过合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”这一规定只是在提高资源利用率方面，为东北老工业基地调整改造提供了原则性的指导，并未对发展循环经济作出明确规定。 2、环境专项法领域尚无关于发展循环经济的专项立法。 大量的专项立法如：《矿产资源法》（1986年）、《水土保持法》（1991年）、《大气污染防治法》（2000年）、《放射性污染防治法》（2003年）等，都没有体现出循环经济的立法理念。尽管2003年1月颁布实施的《清洁生产促进法》第一次将循环经济纳入法律，被认为是循环经济立法的开端，但该法也只是以规范清洁生产为目标，间接地对循环经济发展提出要求。 3、地方性立法数量少，指导性不强。 目前，只有2002年辽宁省制定的《辽宁省发展循环经济试点方案》，其他省、市尚无相应的地方立法。 综观我国环境法领域可以看出，我国的循环经济立法尚处于起步阶段，而针对东北老工业基地的循环经济立法更是基本空白。因此，要加快促进循环经济立法，尤其是制定针对性较强的区域性立法，建立和完善循环经济法律体系。这对于促进东北老工业基地调整改造，乃至对促进我国整体实现可持续发展，建成循环型社会，都具有重要的战略意义。 （二）存在的问题 由于缺乏立法上对发展循环经济的引导和规范，加之一贯采取污染环境、浪费资源的粗放型生产经营，使原本因历史上超负荷开采利用导致的环境资源问题更为严峻，环境与经济矛盾日益突出。 1、 环境污染严重，治污效果不理想。 东北历来是重工业基地，污染型企业较为集中，虽然近年来采取了一系列措施进行生态环境的保护与恢复，包括建立环境监测站、烟尘控制区，建设自然保护区，成立环境工程评估中心，以及强化工业污染防治等，但总体效果不理想。究其原因，主要是一贯采取治标不治本的“末端治理”，忽视“输入端”控制，不重视对自然资源的循环利用。 2、 资源面临全面枯竭，且资源利用率低。 东北一度堪称资源宝库，其中矿产资源尤为丰富。但由于多年来缺乏科学规划、管理和技术落后，造成乱采滥挖且开采率低，破坏了矿产资源及周边生态环境。如今东北地区一方面面临部分地区资源完全枯竭或濒临枯竭，另一方面在资源利用效率方面存在“资源产出率低、资源利用效率低、资源综合利用水平低、再生资源回收利用率低”等问题。为缓解以上双重压力，需要制定完备的法律制度，一是加强对资源科学合理的管理和利用，二是促进发展循环经济，提高资源利用效率。这是东北老工业基地振兴所面临的一项重要而紧迫的任务。 3、 资源枯竭型城市面临转型困境。 东北地区伴矿而建的城市很多，如黑龙江省内的煤城鸡西、鹤岗、石油城市大庆，以及辽宁省内众多煤矿城市，皆为资源依赖型城市，其特点就是以矿建城、以矿带城。如今面临资源枯竭，急需发展接替性产业。因此，不仅要调整产业结构，进行制度创新，还要发展循环经济，结合地区传统优势，开发轻型和服务型产业。 4、 农村生态环境退化，农业问题日益突出。 东北是我国重要的商品粮基地，处理好“三农”问题，是关乎东北复兴的大计。由于农村环境意识淡薄，对环境资源只知索取不知保护，造成农村生态环境恶化。加之近年来城市扩建，大建“卫星城”，将许多工厂、企业迁到郊区或农村，进一步加剧了农村的环境污染。土地占用、土壤退化、环境污染等问题直接导致耕地锐减、农民收入减少。因此，应通过一部宏观调控较强的循环经济促进法，从整体上调配资源、调整产业结构，规划城市与农村协调发展循环经济，促进产业间物质能量合理流动和废弃物的循环利用。从而促进建立区域性循环经济体系，为建立生态良好的循环型社会打下基础。 三、关于东北老工业基地发展循环经济的立法构想 基于以上分析，笔者对《东北老工业基地循环经济促进法》的结构及主要内容提出如下构想： 第一章：关于立法宗旨和指导原则。 确立发展并建成东北地区循环经济体系的立法宗旨，使循环经济理念贯穿于整部立法。 树立保护环境资源循环利用、可持续发展、建立循环型社会等基本原则，以便为其他下位法的制定提供原则性指导依据。 第二章：关于权利和义务。 规定省、市、区、县、镇各级政府、企业、以及公民在实施循环经济时的具体权利和义务。 第三章：关于发展循环经济的具体政策、措施。 东北地区在发展循环经济时，应根据国家产业结构调整的战略部署，以制度创新和技术创新为手段，开发利用本区域的循环型资源，逐步实现支柱产业和重点企业的生态转型，努力培育循环型工业、循环型农业、循环型服务业等循环型产业。具体采取的政策、措施包括：(1) 抑制原材料、产品等变成废弃物的措施；(2) 保证可循环资源适当循环和处理的措施；(3) 产品包装容器的事先评价，抑制原材料变成废弃物的经济政策；(4) 地方政府运用财政政策形成有效的激励机制，引导企业注重资源利用率的提高和环境的保护，从而促进循环经济健康快速发展；(5) 鼓励和引导资源枯竭型社会挖掘比较优势，结合本地特点，发展接替性产业；(6) 鼓励和引导发展集约化生产，重点建设生态工业园区；(7) 加强对企业、公民的宣传教育，使循环经济理念渗透于社会各阶层。 第四章：关于法律责任。 明确规定各级主体尤其是生产企业违反法律规定应当承担的法律责任。 振兴东北老工业基地是一个整体概念，需要宏观调控、整体规划部署。制定《东北老工业基地循环经济促进法》这样一部区域性立法，正是这一整体观念的体现，是加快建立东北区域性循环经济体系的必然要求。 东北老工业基地曾经是、将来也是我国经济发展的战略重地，它的振兴是中华民族的希望。国家制定东北老工业基地发展战略，并惠予政策上的倾斜，这是难得的机遇。能否充分、合理利用国家政策，关乎东北经济未来兴衰。因此，要以“振兴战略”为契机，以完善的循环经济法律体系引导和规范循环经济的发展，从而走上新型工业化道路。应充分发挥区域的比较优势，密切结合生态保护和区域环境综合整治，以区域性循环经济体系为基础，促进建立循环型社会。 参考文献： ①陈永昌著：《东北经济走势与改革方向》，黑龙江人民出版社，2005年2月版 ②致公党中央：《关于发展循环经济，振兴东北老工业基地的建议案》 ③侯力：《振兴东北老工业基地的思路与措施》，《东北亚论坛》，2003年第6期 ④毛如柏，冯之浚：《论循环经济》，经济科学出版社， 2003年10月版 ⑤汪劲著：《环境法律的理念与价值追求》， 法律出版社， 2000年1月版 ⑥唐荣智，于杨曜：《循环经济法比较研究—兼评我国首部清洁生产促进法》，《杭州学院学报》 ，2002年第五期 ⑦齐援军：《发展循环经济的立法综述》，《国家宏观研究报告》，2004年第18期 ⑧张坤主编：《循环经济理论与实践》，中国环境科学出版社 ，2003年5月版 ⑨解振华：《大力发展循环经济》，《求是》，2003年第13期 ⑩陈赛：《循环经济及其法律调控模式》，《法制与管理》，2003年第1期