循环经济立法与环境法体系的创新 魏玉金 朱燕燕* 摘要：当前我国环境法的体系比以前有了很大的进步，但仍然存在着不少的问题，尤其现在我国的环境问题日益严重，加入WTO以后要应对环境问题与贸易之间的协调问题，还要与国际环境法相接轨，环境法体系在“内忧外困”的境况下，需要实现自我的完善，必须在原有的基础上进行整合和创新，由于我国正在大力推进循环经济，循环经济立法也在紧锣密鼓地制定之中，本文想就循环经济立法与环境法体系之间的冲突与协调作简要分析，并就环境法体系的创新提出一些立法建议。 关键词：循环经济立法 环境法的体系  协调 循环经济立法工作现在正在按照一种基本法和单行法同步立法的模式加以进行，应当说这种模式也是我们现阶段所能采用的最佳模式，《循环经济促进法》作为基本法，具有统领的作用，通过各种专门性的单行立法具体落实各项体现循环经济理念的法律制度。当前我国循环经济立法还要有效协调其与现有法律，特别是环境法律法规之间的关系。 一、 循环经济立法概况 首先我们必须明确，循环经济立法的指导思想是什么？循环经济立法是要立什么法？关于立法的指导思想，最根本的是要确立一种“可持续发展”的指导思想，超越人类中心主义，树立一种经济、社会、自然的和谐发展观。众所周知，理性、主体性、科学技术成为与“人类中心论”密切相关的因素，这些因素汇集在一起就表现为人高于自然、人优越于自然、人比自然更有价值。 这一思想随着环境问题的日益严重和社会问题的复杂化已经受到巨大冲击，因而必须做出重大调整，超越人类中心主义是环境问题给人类提出的客观要求也是人类的必然选择。人类必须在行为规范和价值观念上达成共识，进而采取共同的行动。 其次，在新的科学发展观指导下，大力推进循环经济立法，同时对环境法体系进行必要的创新。改变过去那种传统工业化的发展观，用一种全面、协调、可持续的发展观来指导我国经济的发展，认真总结发达国家实现工业化的经验教训，充分考虑到我国人均资源短缺的现状，坚持实施可持续发展战略，应强调在工业化进程中，严格控制人口增长，注重资源节约、生态建设和环境保护，提高工业产品的科技含量，努力降低资源消耗和环境污染，做到经济建设与人口、资源、环境协调发展，实现新型工业化与可持续发展的良性互动。 最后，合理借鉴外国的循环经济立法经验，特别是德国、日本、美国等发达国家的经验，如德国的废弃物资源化，以及“废物经济”，日本的循环型社会立法，美国关于清洁生产的立法经验等等，在这里还有一个值得关注的地方，就是欧盟的循环经济立法经验，他们如何建立一套完备的、可操作的循环经济法律制度体系等，都是值得我们研究和借鉴的。 其实循环经济这种发展模式就是实现可持续发展的一条道路，我们必须为循环经济的发展提供法律支持，所以我们要立符合循环经济发展之理念和思路的法律，主要是一个基本法，即《循环经济促进法》，还有一些单行法，下文中将详细阐述这方面的内容。 还有一个很重要的问题，我们的循环经济立法以前有没有，如果有，旧法与我们要开始立的新法之间有没有冲突？如果有冲突的话如何协调？其实我们以前就制定过符合循环经济发展理念的法律，像《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《固体废物污染防治法》等法律，但真正完备的具有可操作性的法律制度很少，大部分的内容都很简单，不够系统和详细，在现今，我们要大力发展循环经济，进行循环经济立法的时候，必须对现有的法律法规进行梳理，特别是对现有的环境法体系进行评估和更新，以适应实践的不断发展。 二、 循环经济立法与环境法体系的冲突与协调 上文已经提到循环经济立法与现有立法之间的关系，这里面主要涉及三个基本问题：第一是将要制定的《循环经济促进法》与《清洁生产促进法》之间的冲突与协调问题；第二个是现有的环境法律法规中规定的内容与循环经济理念的冲突与协调；最后一个是循环经济立法与环境法之间的关系问题。 首先，我国的《清洁生产促进法》在《循环经济促进法》未制定出来的时候，其实是发展循环经济的最主要最具指导意义的法律，该法共有六章和42条，分为总则、清洁生产的推行、清洁生产的实施、鼓励措施、法律责任、附则等部分，其中规定了我国要发展循环经济的内容，不足的是关于推行清洁生产的具体措施不够详细，有学者认为我国未来要制定《循环经济促进法》，则《清洁生产促进法》与其重复的内容太多，最好废止《清洁生产促进法》，本文认为这一思路不妥，《清洁生产促进法》作为环境法体系中的重要组成部分，有其存在的必要性，未来《循环经济促进法》制定出来的时候，我们可以修改《清洁生产促进法》，把一些发展循环经济的指导性和概括性的内容纳入到《循环经济促进法》中去，使《清洁生产促进法》成为一个完全的清洁生产推行法，作为环境法体系里的一个重要组成部分。 其次，关于现有的环境法律法规中的与循环经济理念冲突的内容，建议遵循由上位法到下位法的顺序，在循环经济的基本法——《循环经济促进法》制定出来以后，再制定一部《废弃物处置法》并修改已经颁布的《清洁生产促进法》，将两部法律作为循环经济的综合法。然后再根据这些法律对各种专门性法律和法规、规章等进行梳理，该废止的废止，该修改的修改，构建完整的循环经济法律体系。 最后，关于循环经济立法与环境法的关系，其实发展循环经济所立的法肯定不能完全被环境法所包容，但环境法已有的法律法规与循环经济有着密切的联系，所以循环经济立法不仅仅是环境法，还有经济法，甚至行政法，关于循环经济法律体系，笔者认为与环境法的体系存在着很大的重复，发展循环经济，需要环境法作出更大的贡献，所以环境法体系的创新就具有很重大的现实意义。循环经济法律体系的核心是什么？主要是循环经济法律制度体系，如规划制度、税收制度、收费制度、配额制度、押金制度、公众参与制度等等，如果把法律体系比作是人的骨骼的话，这些制度就是人的血和肉，只有二者结合起来，才能为循环经济的发展提供有利的法律支撑。 循环经济立法，给环境法体系的变革提供了一个大的机遇，可以使我们环境法更加完善，我们所要做的不是部门法之间的争利，而是协调与合作，不是立法至上，而是从法的实施的方方面面做起，立法的同时，更要注意法的执行和运行的实际效果，总之，在有效评估和梳理的基础上，对环境法体系进行更新，这是必然的选择。 三、 环境法体系的创新 在发展循环经济立法的同时，我们不得不面对一个不太完善的环境法体系，要想让循环经济得到真正的发展，必须要对现有的环境法体系进行更新，关于环境法体系的更新，本文基本赞同有的学者提出的“宪法—环境基本法—环境与资源实施法”的体系框架 ，以我国《宪法》中的关于环境保护的原则性规定为基础，以修改整合后《环境保护法》为核心和基本，单行性环境立法为主干，形成一个比较完整的环境法体系，以有效配合循环经济立法的发展，以下是本文所提出的主要立法建议： （一）宪法中的关于环境保护的原则性规定。首先把可持续发展和循环经济发展模式写进宪法，作为环境法体系中的一根红线，贯穿环境法体系始终；其次应该在宪法中明确规定公民环境权，把公民环境权当作我国的一项基本人权，同时规定公民保护环境的义务，为环境基本法规定环境权提供立法依据。 （二）环境基本法。全国人大制定和修改《环境保护法》，通过其效力位阶的提高以确立其环境基本法的地位。环境基本法应有的体系大致为：总则部分，主要规定环境法的目的、调整对象、基本原则、基本概念等；国家的环境基本政策和原则部分，组织机构和决策体系，拓宽公众参与的途径；公民环境权及义务的规定部分，主要规定公民环境权的内容和公民保护环境的具体义务；环境法的基本制度方面，除了我国现在已经规定的制度外，环境品质监控制度、环境税费制度、排污权交易制度等应该予以规定，注意把行政手段与市场机制结合起来；污染防治法、自然资源保护法和生态环境保护法的一些总则性的规定部分，也就是把这三个法律部分的共通性的内容规定在基本法中；法律责任及损害救济部分，对各种违法行为规定相对具体的法律责任，借鉴日本环境基本法的相关规定，在环境基本法中规定环境纠纷处理及救济、补偿制度。在更新环境基本法时，不能过于具体，作为环境法体系中的核心，应该作一些基础性和原则性的规定。 （三）单行性专门环境立法。主要分环境污染防治法、自然资源保护法和生态环境保护法三个方面，在对原有法律法规进行更新，即修改一些可操作性不强的法律法规，增加一些程序性的规定，明确法律责任，与环境基本法相一致，另外通过制定一些新的法律法规来完善环境法体系的主干部分，在大力发展循环经济的形势下，我们还应该在单行性专门环境立法中单独设立一个绿色产业法的部分，以下从四个方面来谈谈环境单行立法的更新： 1、环境污染防治法方面，实现从“末端控制”到“源头控制”的转变，加强环境污染的总体控制，另外，还应该制定一些比较重要的法律法规，如《放射性污染防治法》、《危险化学品、农药、电磁辐射污染防治法》、《环境保护基金法》等。 2、自然资源保护法方面，自然资源法的内容应该体现开发、利用与保护、改善结合起来，增加自然资源保护、改善和治理的内容；强调可持续利用自然资源；实行自然资源的有偿使用制度；合理划分各级政府的管理职权；在维护国家利益的同时，尊重个人和法人单位的财产权，并给予同样的保护；对权利主题实行平等保护。 笔者不赞成制定一部自然资源基本法，这对环境法的体系会造成破坏，而且自然资源保护法的共同的规定可以在环境基本法中加以规定；将《土地管理法》等国土方面的法律纳入自然资源保护法的范围，并制定《湿地保护法》；另外，还应制定《资源税法》等法律。 3、生态环境保护法方面，主要在于自然要素的保存、恢复、保护与增殖（质），我国现在有些很多这方面的法律法规，但仍然不完整，现在应该制定《有毒化学品管理法》、《荒漠化防治法》、《野生植物保护法》、《生物多样性保护法》等法律法规。 4、绿色产业法方面，修改现有的《清洁生产促进法》，制定专门针对具体行业的专项立法，如《建筑材料循环法》、《可循环食品资源循环法》、《容器与包装循环利用法》、《绿色消费法》、等，大力发展绿色产业，充分发挥市场机制的作用。 （四）对较低层次的立法进行彻底清理，与基本法和专项立法相抵触的无效作废。新制定的行政法规、地方法规、自治条例、单行条例、部门规章和地方政府规章必须符合以上基本法和单项法的立法精神和立法原则，同时对这些新制定的行政法规、规章要严格审查通过，使之与基本法、和专项法相衔接，符合发展循环经济的目标。 四、几点余论 其一，环境法的体系制定的再完善也需要去适用才能发挥它应有的作用，所以必须重视立法后的执法，法律体系的完整是为了更好的适用法，必须充分重视环境执法，同时要注意对行政权进行必要的约束和限制，在对环境法的体系进行更新的时候要对行政执法者的自由裁量权进行约束，必须通过必要的制度设计来有效限制行政权，如在上文中提到的环境基本法中设立环境行政机构的决策机制，确立听证会制度，保证公民参与的各种途径，在程序上做到公平和公开。 其二，环境法体系的更新需要有环境法律理论特别是基础理论的支撑，因而必须加强环境法律基础理论的研究，我国当前在环境科学及环境法律研究方面存在很大不足，立法力量薄弱，现在应该在环境法律理论方面特别是基础理论方面加大研究力度，借鉴国外一些先进的立法经验，并在我国实际情况的基础上，对我国环境法体系的更新提供理论基础。“环境法学研究要能够为环境立法提供综合性的足够的理性分析，使环境立法既不能背离法学原理同时又符合生态、经济、社会以及政治理论研究的成果。” 其三，在环境法体系更新过程中注意对市场机制的运用，如上文中提到的环境税制度、排污权交易制度等，发达国家在这方面已经走在前面，而且这些制度在实践中效果不错，不仅实现了对环境的保护，而且对经济的发展也是一个促进，我国目前的环境资源立法中还没有充分运用市场手段来解决环境问题，这应是一个发展方向，当然也必须与我国市场经济的完善和成熟相适应，法律制度也不能超前加以规定。 其四，环境法的体系是一个开放而不是封闭的整体，在秩序中保持变革，在变革中保持秩序，它的开放性主要来自内部的规范性和外在现实生活的影响，法律具有稳定性和保守性，但在保证法律合目的性的前提下，我们应该对环境法体系进行必要的更新，同时又要维持环境法体系的内在和谐和统一。同时对宪法和其他的基础部门法进行修改，如民法、刑法、行政法。使环境法在国家根本法的指导下与这些部门法共同构成一个完整、有序的法律体系，它们之间相互制约和合作，在促进各自利益和价值目标的同时，相互协调和平衡，以共同实现发展循环经济的目标。 回顾我国环境法的发展史，不难看到立法是有所进步的，但本质上看还是不能适应日益发展的现实生活，法律体系以形式正义为追求目标，必须在立法的同时保持更新和发展，只有这样我们才能确保有法可依，才能保证我们所依赖的法律的合目的性和正义性。 参考文献：1、陈泉生等著：《环境法学基本理论》，中国环境科学出版社，2004年版。 2、金瑞林著：《环境法学》，北京大学出版社，1999年版。 等12篇（编者略）