我国循环经济立法中风险防范原则的适用 文同爱* 郑荷花** 摘要：风险防范原则是20世纪70年代中期兴起的一项新原则，依据此原则，当某一行动有可能损害环境或人们的身体健康，即使二者之间不存在科学上的确定的因果关系也不得以此为理由不采取或延迟采取保护环境的措施。这一原则在国际上得到了一定程度的适用，许多国家都为实施该原则专门制定了一些规范性法律文件，在我国进行循环经济立法中应当适用风险防范原则，建立风险防范保证金制度、环境风险信息收集和检测制度、环境风险证明责任转移制度等多项制度。 关键词：风险防范原则 环境风险防范保证金制度 环境风险证明责任转移制度 一、风险防范原则概说 （一）风险防范原则的提出 在工业迅速发展、科学技术取得重大成就的十九到二十世纪上半叶，工业的副产品——环境污染和环境破坏，被认为既合法又符合伦理道德，甚至是社会发展所必要的。随着环境问题日益严重，自从1972年以来，各国和国际社会虽然采取了一些措施保护环境，但都是在环境污染或者破坏发生以后才采取行动，并且完全依赖科学技术所提供的确凿证据，即仅在存有确定的科学证据证明某种行为或物质会引起环境污染或破坏时才付诸行动。然而，由于科学技术在一定范围内的局限性，难以对许多有可能引起严重环境问题的行为做出确定的环境影响评价，因此它们往往被认为是无害的，直到产生了严重的危害后果人们才幡然悔悟。一而再、再而三的环境损害事实终于使人们认识到，环境污染和破坏具有不可逆性，环境一旦遭到破坏就很难再回复到初始状态，环境治理即使能够取得一定的成效，也得花费比所得收益大很多的成本，何况，人们往往因为对经济利益的追求以及其他原因，甚至对已经发生的环境污染和破坏、也就是已经存在的环境问题采取视而不见的态度，使得人类丧失恢复和改善环境的最后机会。那么，人们为什么不在环境污染和破坏没有成为事实之前就采取行动呢？换言之，在人们的行为还只有造成环境污染和破坏的风险的时候，就应当采取行动。这里引出了环境风险这一新概念，它是指人类与自然关系中的一种现象，即人们的生产与消费行为具有造成环境不利影响包括环境污染和破坏的可能性，但在该行为发生前和开始不久的一段时间里，在科学上难以得出产生不利影响的可靠结论，随着时间推移，这种可能性终于演变为现实性，此时环境问题几乎已严重到难以挽回的程度。例如，1938年后开始使用滴滴涕，长期来人们为其惊人的杀虫效果而欢呼，丝毫未曾料到其危害后果，直到1962年美国生物学家蕾切尔·卡逊的经典著作——《寂静的春天》才首次提醒人们滴滴涕等化学杀虫剂会污染环境、破坏生态，后来进一步发现，滴滴涕已造成全球性污染，大大损害了地球生态系统，可是一直到了2001年，各国才签定《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，又到了2004年才生效，正式启动逐步将其淘汰的过程，而人类已经付出了惨重的代价。 因此，在人类的生产与消费飞速发展的21世纪，必须运用各种手段让人们充分认识到自己行为的环境风险，具备极强的风险意识，并及时采取各种防范措施。 环境法上的风险防范原则应运而生。它于上世纪七十年代中期首先在德国出现，是与合作原则、污染者付费原则一同提出来的，并进而被欧盟和其他国家所接受。国内学者对风险防范原则有不同的称谓，有的称之为风险预防原则； 有的称之为预防原则； 有的称之为警惕原则； 有的称之为风险防范原则； 笔者在此采用最后一种称谓——风险防范原则。 依据此原则，当某一人类行动有可能损害环境或人们的身体健康时，即使二者之间不存在科学上的确定的因果关系，也不得以此为理由不采取或延迟采取保护环境的措施。风险防范原则要求克服因为科学不确定性导致不行动的做法，认为为防范于未然，必须坚持“安全比后悔更好”的思想，人类宁可在谨慎上犯错误，也不愿去冒后果可能不堪设想的危险。此原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点而提出来的。它要求在关于环境的决策时实现三个方面的转变： 其一，在决策时，以前考虑的是“什么样的危险是可以接受的、什么程度的污染是人体（主要是成年男性）和生物系统可以接受而不会表现出很明显的不利变化”，转变到这样考虑问题：“在保持必要价值的条件下可以避免多少污染；有什么样的替代措施可以达到最理想的目标；我们是否真的需要这样一个行动等问题。” 其二，对某一具体的活动或者行为、物质在得到确定的科学结论证明其是否有害前便假定它是有害的。除非主张者能证明这些行为或活动无害，否则不得采取任何行动或采用这一物质。 其三，面对风险该如何决策以及哪些主体应该参与决策过程的问题，必须有新答案。因为环境与广大人民是息息相关的，而且享有健康舒适的环境是每个人的权利，人们有权管理自己的环境，所以在决策过程中必须让民众也参与进来，充分表达他们的意志，以做出更加适当的反映他们真实意愿的决策。 需要说明的是，风险防范原则与传统的防止原则有着根本的不同，但也有着密切的联系。防止原则要求行为与危害之间的因果关系得到了科学上的证明才采取环境保护措施，而风险防范原则要求的是当科学知识没有达成一致，不能判断某一特定行为和事件是否会导致环境损害时，仍然应当采取行动加以预防。二者的区别很明显，后者强调不以科学上的不确定性为不行动或延迟行动的理由，而这是前者的一个必备要件。当然二者都要求在较早阶段采取行动，而不是在损失发生后予以恢复，其目的都在于有效地预防环境损害。 （二）在环境法中的适用 1、在外国环境法中的适用 风险防范原则作为上个世纪出现的一个新原则，已出现在许多国内法律和政策当中，不过由于各国国情的差异，对风险防范原则的国内立法也呈现出各种各样的特征。 一般认为德国是风险防范原则的发源地，从上个世纪70年代中叶起该国法律中便有关于该原则的模糊性规定。1976年的《清洁空气法》将风险防范原则作为政府与一部分污染者谈判时的一项总的指南，到1976年风险防范原则已经成为了德国环境政策的支柱之一。比利时是通过国际环境法和欧盟法两种主要的途径引进风险防范原则的，1999年1月20日的《海洋环境保护法》中吸收了风险防范原则，在该法的第4条中规定：“当在海洋环境中开展活动时，利用者和政府将考虑风险防范原则……”。与德国相比，风险防范原则在英国出现得比较晚，直到80年代中期也就是1987年第二次北海会议才接受此原则，在1990年颁发的白皮书《共同的遗产：英国的环境战略》中首次出现风险防范原则，1995年英国环境部公布了一个具有实践意义的文件——《环境保护的风险评价和风险管理指南》，这个法律文件为公共机构在环境决策中运用风险防范原则提供了指导规则。自上个世纪九十年代以来，风险防范原则在澳大利亚的国内法律文件中陆续出现，1992年由首相、所有州长、准州首席和地方政府协会主席共同签署的《政府间环境协议》第三节规定了四个原则，其中便包括了风险防范原则，尽管该协议没有法律上的约束力，但它奠定了整个澳大利亚的环境管理框架。 除了这些国家，还有很多的国内立法对风险防范原则做出了规定，如丹麦环境保护机构于1998年召开了一次全国性的会议以讨论该如何实施该原则；英联邦、苏格兰和瑞士政府也采取了类似的措施；其他的许多国家包括匈牙利和巴西都已经将风险防范原则作为他们的指导思想。作为世界这个整体中的一部分，中国必须适应时代的发展才能取得辉煌的成就，才能屹立于世界民族之林。风险防范原则经过几十年的实践证明是符合发展规律而且在保护环境方面是行之有效的，而我国环境立法中关于此原则的规定还很不完善。 2、在国际环境法中的适用 从风险防范原则于上世纪七十年代在德国出现以来，该原则已经在很多国际性条约中得以规定，它正在从“软法”向“硬法”过渡，尽管它还只是一项正在形成中的国际习惯法原则。 （1）1984年在不来梅举行的第一次北海公约会议上，德国向与会者介绍了风险防范原则，尽管没有在宣言中明确提出适用风险防范原则，但是认识到了“环境损害是不可以逆转也很难弥补的，即使能够弥补也必须花费很大的成本和经过很长一段时间，因此沿海国家和欧洲经济共同体不能在损害发生后才采取措施”。而在1987年伦敦举行的第二次北海公约会议上就明确提出了风险防范原则。1990年于海牙举行的第三次北海公约会议提出要继续适用风险防范原则。1995年举行的第四次北海公约会议将该原则的适用扩大到渔业资源管理领域。（2）1991年，原1972年《伦敦倾废公约》的缔约方聚集在一起约定实行风险防范原则，“在有理由怀疑引进某种物质或者能量会对海洋环境造成不利后果的情况下必须采取适当的预防措施，即使没有结论性的证据可以证明引进的这些物质或能量和危害后果之间有确定的联系。”在随后一年颁布的《21世纪议程》中，公约缔约方提出依照风险防范原则自愿性的禁止向海洋倾倒低水平放射性废物。（3）1990年联合国欧洲经济委员会在海牙召开了一次会议，通过了一个非约束性的宣言——《可持续发展海牙宣言》。其中规定：“为了实现可持续发展，政策必须按照风险防范原则来制定，环境措施必须预防、阻止和扭转环境恶化，在存在严重或者不可逆转的危险的情况下，不能以缺乏科学上的确定性作为推迟采取行动的理由。”（4）1992年里约环境与发展大会是环境保护史上的一个重要里程碑，《里约宣言》第15条明确规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”（5）1992年《生物多样性公约》在其序言中规定：“生物多样性遭受严重减少或者损失的威胁时，不应以缺乏充分科学定论为理由，而延迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施。”（6）1992年《气候变化框架公约》第3条第3款规定“当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施”。 特别值得指出的是，联合国国际法委员会1998年通过的《国际法不加禁止行为的损害性后果所引起的国际责任条文草案》规定，各国要承担预防有害活动跨界损害的国际责任，国家应采取一切适当措施，以预防引起重大跨界损害的风险或将其减至最小限度（第3条）；各国应采取必要的立法、行政或包括适当的预警机制在内的其他措施，以履行这种责任（第4条）；有关国家应善意合作，并在必要时寻求一个或多个国际组织的协助，以预防重大跨界损害的风险或将其减至最低程度（第5条）。此外各国应当采取的多项具体措施。 还有很多的国际或区际性环境法文件当中有关于风险防范原则的规定，比如1996年5月由80多个国家签订的《关于环境法原则的海牙宣言》等等，笔者在此就不再做仔细的介绍。随着环境保护运动的进一步发展，必定在越来越多的国际性条约中对此原则做出规定。 3、在我国环境法中的适用 我国环境立法中很少有关于风险防范原则的规定，虽然在环境法学界将预防为主、防治结合、综合治理的原则作为环境法的基本原则已经得到了大多数学者的认同，在环境立法当中也有所表现，如《中华人民共和国环境影响评价法》第1条规定“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。”再如《中华人民共和国清洁生产促进法》第1条规定“为了促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展，制定本法。”《中华人民共和国防沙治沙法》第1条规定“为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”具有环境保护法基本法地位的《中华人民共和国环境保护法》的目的是保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。 这些规定都体现了预防的思想，主要是防止原则的体现，与风险防范原则有某些联系。 二、关于在我国建设循环经济中适用风险防范原则的几个基本观点 所谓循环经济，按照国家发展和改革委员会的定义，是指以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的一种经济增长模式，它是对“大量生产、大量消费、大量废弃”等传统经济增长模式的变革。国家发改委宏观经济研究院“我国循环经济发展战略研究”课题组提出，我国发展循环经济的总体战略目标是：用50年左右的时间，全面建成人、自然、社会和谐统一的、资源节约的循环型社会，资源生产率、循环利用率、废弃物的最终处理量等循环经济的主要指标以及生态环境、可持续发展能力等达到当时世界先进水平，极大提高生态环境质量并整体改善生存空间，全国全面进入可持续发展的良性循环。 从以上关于循环经济的定义和目标可知，建设循环经济，就是建成符合可持续发展理念的经济增长模式，其中包括有利于节约资源、防范环境风险的生产模式和消费模式。 观点一：适用于循环经济的基本原则应为“3+1”。所谓“3”是指“减量化、再利用、资源化”三项原则。减量化原则，即指生产经营和消费过程中，用较少的环境和资源投入，达到预期的生产经营目的；再利用原则，即指产品及其包装能够以初始的形式被多次或反复使用；资源化原则，即指产品和包装在完成其使用功能以后，又成为其他产品或包装的资源而被重复利用。 显然，该三项原则的适用主体是企业和消费者，是必要的，有着不可替代的作用。这是目前学界的共识。 所谓“1”就是风险防范原则，其适用主体首先是政府，其次是企业和个人。这是笔者所持的意见。 为什么该原则的适用主体首先是政府呢？有如下理由。 其一，根据我国的国情和现行行政和经济管理法律，政府发挥着极其重要的作用，是建立循环经济不可或缺的主体。2005年5月，全国政协经济委员会主任、中国经济社会理事会副主席刘仲藜在“发展循环经济研讨会”上指出，发展循环经济是个系统工程，涉及方方面面，必须形成政府、企业、公众的合力，形成政府调控、企业运作、公众参与的局面；在现阶段发展循环经济，政府要发挥主导作用。十一届三中全会以来，各级政府坚决贯彻以经济建设为中心的政策，为国家长期保持经济高速增长作出了巨大努力。但也应当看到，有些地方政府，在某些时候，在某些领域，片面追求经济增长，不惜牺牲环境，地方保护主义盛行，近年来，有关地区之间大行招商比武，盲目引进资金，导致一大批被国家限制发展或者早该被取缔的垃圾式项目，一大批为发达地区重点淘汰和排斥的重污染企业，以贵宾的身份被恭迎进来，严重影响到这些地区的生态环境和可持续发展。以至于出现了这样的情况，今年6月，国家环境保护总局在国务院新闻发布会上通报，有些地方环境保护局局长在万不得已的情况下，自己充当举报人写匿名信，向上级反映应该由他来管的事项。将环境风险防范原则适用于政府，可以促使政府在传统经济建设思路中加入环境风险防范意识，从而走上建设循环经济之路。 其二，从外国国内环境法来看，该原则可以适用于企业和个人，但主要也是适用于政府的。其道理在于，环境风险防范必须注重从宏观着眼、从微观着手，这样必定首先要求政府承担起防范环境风险的责任，促使政府加强对辖区内企业和个人的生产与消费行为的管理与控制，防范其可能造成的环境问题。 其三，该原则首先适用于政府，有环境法依据。我国《环境保护法》第16条明确规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”《大气污染防治法》第3条第2款也规定：“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”其他有关环境保护的法律也有类似规定。对环境质量负责，含义是使环境质量达到规定的标准，并尽量改善，为此，必须“采取措施”，其中当然可以包括风险防范措施。 观点二：只有彻底贯彻风险防范原则，才可能建成符合可持续发展理念的生产模式和消费模式。传统生产模式和消费模式的总特点是不顾后果地盲目扩大规模，就是造成了环境问题往往也是视而不见。风险防范原则要求人们假定任何生产和消费行为都存在环境风险，并且要将其提升到环境问题的高度来认识，然后采取必要的、符合成本效益的防范措施。 可以这么说，在当今这个科学技术飞速发展、人类生产和消费能力急剧膨胀的世纪，人类的任何生产和消费行为都隐含着极大的环境风险。如果人类不能未雨绸缪，这些风险很快就发展成为难以挽回的环境问题。特别是对于中国这个最大的发展中国家而言，由于有着庞大的人口基数，国家的经济在飞速发展，风险演变为问题的速度更快，留给我们采取防范措施的时间很有限，因此，我国就更应当认真贯彻风险防范原则。 建立防范环境风险的生产模式和消费模式，政府应当积极引导，控制一个区域的生产和消费总规模，严格审批制度，尽量控制新的生产项目、新产品、新技术存在的环境风险；严加监督管理，控制社会消费，其中特别是新增消费物品、新的消费方式、新增消费能力的环境风险。 观点三：我国在建设循环经济中适用风险防范原则意义重大。第一，适应了当今环境保护实践的需要，有利于更好的保护环境。传统环境法的规制对象，是比较为人熟知的污染问题和资源消耗问题。而科学技术的迅猛发展，一方面消除了许多原有的不确定性问题，为人类处理环境问题提供了有力的技术支持；另一方面，却带来了新的不确定性问题。比如化学工业技术、核工业技术、现代生物技术等新技术的迅猛发展，带来的有毒化学品的生产、核废料的处置、氟氯烃（CFC）释放导致的臭氧层空洞、DNA重组等以不确定性为特征的环境风险，在过去的几十年间快速增长，并成为现代环境法不可回避的新课题。为了对付这些以不确定性为特征的环境风险，我们就需要制定处理现有信息和进行决策的方针，此刻，遵循“风险防范原则”无疑是最佳的选择。第二，可以弥补环境标准的不足。环境法律的制定、环境保护目标的实现以及实现的程度（即环境质量的好坏），通常是通过环境标准来判断的，尤其是环境质量标准和污染物排放标准。但这两种标准在本质上都是一种自然科学的判断，其得来的技术方法是从环境大系统中抽取出拟研究的对象，通过实验建立分析模型，在排除或忽略干扰因素的情况下，得出被研究对象的本质。可是20世纪建立起来的系统论告诉我们，任何物质都处于一个大系统中，对任何物质的研究都不能离开这个系统，否则其结论就是不全面的。所以，我们传统的科学研究方法必然存在不全面性，即对从环境大系统中分离出的子系统或其中物质的研究，必然存在不肯定之处，也就是说在这方面不确定性始终存在。但是在法治社会，要求政府做出的任何决定必须是明确、肯定和可预测的，不得存在模糊。这意味着环境法作为环境管理的有效手段，必须解决“作为在法律上确定主体行为模式的评价尺度”——环境标准的确定性，与在科学上客观存在的不确定性之间的矛盾。风险防范原则刚好适应了这一要求，遵循“风险防范原则”意味着即便存在不确定性，政府也应当采取措施，力求避免、消除任何可能造成环境破坏的因素。那么，制定法律规则，通过设定在建设循环经济中人们的行为模式和法律后果，规制各种主体的生产和消费行为，从而达到减少、消除人类行为的外部性，并最终避免环境破坏因素的产生，无疑是可供政府选择的重要措施之一。 三、我国循环经济立法中适用风险防范原则的主要制度设计 循环经济立法已经提上议事日程。笔者认为，要从根本上保护环境和人民群众的身体健康，建成资源节约型的循环社会，我国应该尽快引进风险防范原则，并制定新的、具体可行的制度和措施，以保证该原则在我国得以顺利贯彻实施，主要可以从以下几方面着手。 （一）充分运用经济刺激的手段，通过建立环境风险防范保证金制度，使风险防范原则在我国环境法律中得到贯彻实施。 环境保护领域的保证金制度得到越来越多的适用。美国马里兰大学的罗伯特·柯斯泰教授（Robert Costanza）提出了4P（the precautionary polluter pays principle.）保证金， 是指在一项新的技术、加工处理过程、或者化学物质引入环境之前将它们有可能造成的最大损害用货币的形式计量出来，主张其中某一行为者在行动前要交纳足额的金钱作为保证金，如果经过一段时间的实践之后发现此行动或物质不会对环境和人们的身体健康造成损害，保证金可以如额退还；如果发现此行动或物质确实对环境或人身造成了损害，则可以将这些保证金用来恢复被破坏的环境或救济民事主体遭受到的损失；如果此行动或物质对环境或人身造成的损害没有预期的那么大，则予以退还一部分保证金。 4P保证金可在如下几种情况下适用： 1、新技术新工艺的开发者必须交纳4P保证金，以减少这些技术和工艺所带来的潜在的环境和经济成本。这样可以促使那些开发者发明对环境的影响尽量减至最低的技术，因为如果不这样他的保证金就会被没收，那么他在市场竞争中就会处于劣势地位。而且4P保证金在没有造成或造成的损失比预期小的情况下还可以返还全部或一部分，这给开发者更大的动力采用对环境的影响减至最低的技术和工艺。 2、工业和农业生产中要使用有毒化学物质的必须交纳4P保证金以防止产品中包含有毒物质对环境造成损害。因为保证金是按可能的最大损害交纳的，相比而言，这比采用新的其他先进技术花的钱更多，因此这些主体更有动力采用新的技术减少环境损害。 3、排放二氧化碳等可能引起气候变暖的物质和能量时必须交纳4P保证金。这比交纳排污费要有效得多，因为排污费只是在损害结果发生后才征收，不具有足够的预警和威慑作用。 交纳4P保证金是符合逻辑、公平并且符合经济效益的，它为继续研究对环境产生最小影响的发明提供了强大动力，它承认科学上的不确定性而不是否认它的存在，更为重要的是，4P保证金制度为风险防范原则的适用提供了强大的支持和保障。因此，在我国环境立法中可以引进此制度，以达到保护人们身体健康，保护和改善生活和生态环境的目的。 借鉴4P保证金的做法，我国的环境风险防范保证金的缴纳主体是新批准的经济开发项目的实施人或所有者、新产品、新技术的开发者、使用者或所有者，缴纳时期为从新项目批准后或新产品、新技术开发或使用后起的3~5年之内，征收主体是行使批准权的各级政府；如果缴纳主体不能按时、如数缴纳，则由批准的政府代缴，从政府的行政经费中列支。 所有风险防范保证金由上一级政府的环境保护行政主管部门核实、补征、汇总后缴入国库。这意味着上一级政府环境保护行政主管部门在风险防范保证金的征收中是进行事后监督的重要主体。核实就是将下级政府当期应当征收的保证金核定，并与实际征收的保证金进行核对，防止漏征、少征现象。补征就是对下级政府漏征、少征的，直接补充征收或委托补充征收，不能从缴纳主体补充征收的，向下级政府补充征收。汇总就是定期将下级政府征收的以及环境保护行政主管部门补征的保证金统计造册。 风险防范保证金的退还则在缴纳主体缴满3年以后，由缴纳主体向管理其保证金的上级环境保护行政主管部门提出退还申请，其中必须提供证据证明，其项目或产品对环境没有或少有不利影响，环境保护行政主管部门在受理申请后18个月内，进行考察论证，包括举行听证会，作出是否退还的决定。退还决定包括：全部退还、部分退还和不退还决定。不退还决定作出后，不予退还的保证金列到环境保护资金帐户。缴纳主体对决定不服的，可以申请复议；对复议决定仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。 （二）在环境决策时，充分考虑可替代方案 替代方案系相对于建议行动而言。它指的是除建议行动以外的其他可供选择的方案。换言之，替代方案是可以代替建议的行动并且也可以实现建议行动的预期目的的行动方案。例如，假设建议行动是建设火力发电站，那么它的替代方案有建设水力发电站、核能发电站、风力发电站、或者通过其他途径如从他处调配获得电力等。按照替代方案的性质，替代方案可分为基本替代方案、二等替代方案和推迟行动三类。 按照风险防范原则，科学上的不确定性不应该成为不采取环境保护措施的理由。但是依据此原则，在其他方面有重大意义的活动可能无法得到实施，此时即可考虑其他的替代方案，既不违背风险防范原则，也可以实现此项活动的目的。 当然，对一项行动的替代方案有很多。其中有些是实际可行的，有些不是实际可行的或至少在当前不可行。必须按照一定的标准设定决策时可以选择的替代方案的范围，否则，人们将无法确定替代方案的充分性。 美国1979年《环境政策法》中就规定了此原则，而且取得了很好的效果。 我国在建设循环经济中，各地政府必须掌握当地的环境承载能力，从而确定生产和消费的总规模，对任何可能造成环境影响的新项目、新产品和新技术都应当考虑替代方案，在以下情况下，采用替代方案： 其一，如果某项建议的行动的环境风险可能比替代方案更大； 其二，如果某项建议的行动可能导致超过当地的生产或消费总规模，而替代方案则可以避免。 （三）建立环境风险信息收集和检测制度 当今，科学上的不确定性除了人类认识水平有限这个原因之外，还有一个很重要的原因，即对已经获得的信息缺乏整理收集。虽然我们主张适用风险防范原则，对可能造成环境影响的项目或行动即使不具有科学上的确定性也必须采取环境保护措施，但是我们不能使之持续保持这种不确定的状态，必须随着科学的进步确定这一行动或项目是否事实上会造成环境损害，当相关的科学知识变得确定时，以前是风险防范性的措施也就演变为防止性的措施，从而是按照防止原则在行动。确立风险防范原则并不是我们的最终目的，我们最终一定要确定某一行为或项目是否真有决策时所估计的危害性。因此，对依据风险防范原则采取了保护环境的措施的行动或项目，必须定期或不定期的对其进行检测，收集有关的信息和数据，以得出一个科学上确定的结论。然而，我国并没有详细的具有实际操作性的关于信息收集和检测的规定，所以在我国环境立法中确立这一制度是非常必要的。 为此，环境保护行政主管部门应当作为环境风险信息的主要收集者，同时与国家的经济管理部门以及其他有关管理部门密切合作，形成环境风险信息收集网络，做到及时、准确、全面地收集环境风险信息。信息收集到以后，要定期进行分析、甄别、归档，并及时发送到生产和消费单位，根据情况跟踪收集。 （四）建立环境风险证明责任转移制度 证明责任，是证明主体为了使自己的诉讼主张得到法院裁判的确认，所承担的提供和运用证据支持自己的主张以避免对于己方不利的诉讼后果的责任。 依据传统的观点，由主张应当禁止某一活动或者产品的当事人承担证明存在危害的责任；从事可能危害环境的活动者在危害未实际发生之前被认为是无辜的。结果导致在危害实际发生或变得明显之前，危害环境的活动会继续下去。 随着环境污染与破坏与日俱增，一般的证明责任规则——“谁主张，谁举证”受到了挑战。鉴于一般的证明责任规则难免出现少数与公平正义要求相背离的例外情形，产生不利于保护弱者利益之现象，证明责任转移就是针对这一现象提出来的，就是说，证明责任由力图阻止污染行为的人承担转为由从事一定污染行为的人承担，也就是说，当进行将使目前生态关系恶化的行为时，那些力图改变或已经改变生态系统者，一定得承担证明责任。力图改变自然秩序或向环境引入化学品的当事方， ———————————————— （接792页，文同爱 文） 应当首先确定，这种改变不会损害或者损毁自然的自我支撑能力，以便证明其行为是正当的。这样，证明责任就由那些提议使环境变化者——具体说使环境恶化者承担了。 我国最高人民法院《关于适用< 中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第74条规定环境污染诉讼实行证明责任转移：“在因环境污染引起的损害赔偿诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证。”这一规定得到了环境法学界的普遍支持，但是，我们也不能津津乐道，因为它具有很大的局限性，比如它只适用于损害赔偿的环境污染民事诉讼中；环境民事责任属于事后救济，因此它不能从根本上保护受害人。所以，我们必须拓宽这一制度的适用范围，以适应风险防范原则提出的更高要求。 在我们进行循环经济立法时，应当按照风险防范原则的要求，规定经济开发项目的实施人或所有者、新产品、新技术的开发者、使用者或所有者承担环境风险有无、大小的责任。在向国家有关机关申请批准、许可时要提供证明，在国家行政机关进行执法活动时提供证明，在遭到单位和个人投诉、指控时提供证明。