项 波* 李德斌** 摘要：在我国经济发展中，由于忽视对环境的保护，致使我国环境污染已经达到了十分严重的程度，水体污染、固体废弃物的过度排放等现象日益严重。十六大提出要实现全面建设小康社会的目标，如果继续沿袭传统的经济发展模式，资源将难以为继，环境将不堪重负。因此转变经济发展模式，走可持续发展之路，大力发展循环经济势在必行。借鉴国外先进经验加强循环经济立法，为循环经济发展提供必要的法制保障。本文旨在对我国循环经济及其立法进行初步探讨和思考。 关键词：环境与发展 循环经济 立法 经济的高速发展引发了一系列问题，特别是环境污染的问题更是引起了高层领导的重视，胡锦涛总书记指出：“要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展和产品生产中，使资源得到最有效的利用，最大限度的减少废弃物的排放，逐步使生态步入良性循环轨道”。 要实现全面建设小康社会的目标，出发点和落脚点就是要坚持以人为本， “让人民喝上干净的水，呼吸清洁的空气，吃上放心的食物，在良好的环境中生活”是以人为本理念的具体体现，更是我们构筑和谐社会的重要内容。 一、环境与发展之间的冲突 人类为了生存和发展的需要而不断向自然界索取资源，对环境的污染和破坏是伴随着社会的高度发展而出现的现象，环境问题都成为各国的烦恼。如二战后的日本，为了经济的增长，进行无视与自然环境协调发展的过分开发，从而造成环境的严重污染和生态的极度恶化。上世纪50年代，由于产业活动而造成的环境污染，导致大面积的发生诸如骨痛病、水俣病之类的健康受害事件。 同样在我国由于过分注重GDP的增长，采用传统高消耗的经济增长方式，落后的发展意识向自然界过度索取，导致水环境每况愈下、大气污染不容乐观、固体废弃物污染日益严重、农村环境问题加剧等等。据报道，黄河流域近4/5河道被污染，每年造成的经济损失上百亿元。自1993年以来，黄河流域发生较大水污染事件达四十多起，去年六月份发生了内蒙古河段的水污染事件，部分河道遭到严重破坏，损失惨重 ；淮河、长江等流域水体污染日益加剧，严重影响了人们的生活饮用水质量和生态安全；水土流失、土地沙漠化以每年6万平方公里的速度增加、土地次生盐碱化、大气污染、沙尘暴日益频繁等，我国的环境压力空前。 环境压力促使政府积极转变经济增长方式，寻求新的增长方式。循环经济思想也就应运而生，其中以上世纪60年代美国经济学家鲍尔丁提出的“宇宙飞船理论”和英国环境经济学家D.pearce和R.K.Turner的循环经济理论为早期代表，随着理论的逐步成熟，逐渐为各国采用，循环经济理论逐步发展起来。 二、发展循环经济的必要性及其制度保障 循环经济本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律而不是机械论规则来指导人类社会的经济活动。传统经济模式中“资源---产品---污染排放”单向流动的线性经济，其是高开采、低利用、高排放，在这种经济模式中人们高强度地把地球上的物质和能源提取出来，然后又把污染和废物大量的排放到水系、空气和土壤中，对资源的利用是粗放的一次性的。而循环经济是一个“资源---产品---再生资源”的反馈式流程，其是低开采、高利用、低排放，所有的物质和能源要能在不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的损害降低到尽可能小的程度，循环经济为传统经济向可持续发展转变过程中，提供了战略性的理论范式，缓和环境与发展之间的尖锐矛盾。 第一次工业革命以后，资本只追求自身的保值增值，忽视生态和环境，沿袭着资源开采，加工制造，废弃物排放，废旧产品抛弃的线性过程，使自然环境逐步恶化，进入二十世纪六十年代，资源的短缺和生态环境问题成为各国经济增长的重大制约。1970年4月20日美国举行了“地球日”大游行，标志着人类开始高度重视环境问题；1972年罗马俱乐部发表了一份研究报告《增长的极限》，这份报告首次正式向世界发出了警告：“如果让世界人口、工业化、污染、粮食生产和资源消耗方面现在的趋势继续下去，这个行星上的增长的极限有朝一日将会在今后的一百年中发生。”，从此生态与环境作为制约经济增长的要素而引起全世界的注意。 从我国的具体情况来看，良好的生态环境已成为十分短缺的生活要素和生产要素，我国环境污染已经达到了十分严重的程度。2000年全国十大地表水系的COD排放量达1445万吨，比Ⅲ类水质要求的800万吨容量高出80.6%，2001年七大水系断面检测达到Ⅲ类水质的仅占29.5%，而劣Ⅴ类水质却高达44%；大气中二氧化硫排放量达1995万吨，比国家二级标准要求的1200万吨容量高66.3%；农田化肥农药污染、重金属污染、土地荒漠化等也日益严重。 我国主要能源储量以近枯竭期，能源危机初步显现。这说明我们的经济增长方式是以生态环境和能源成本为代价的，继续沿袭传统经济增长模式，后果不堪设想。 面对如此严峻的生态环境危机，要想实现党的十六大提出的，全面建设更高水平的小康社会，实现国内生产总值翻番的目标，发展循环经济是根本出路。而要发展循环经济必须从制度创新入手，实施一系列相互配套，切实有效的措施。 第一、必须彻底转变单纯追求GDP的政策目标。通过GDP数值来体现政府官员的政绩，这就促使政府片面追求GDP的增长，这必然有碍于经济健康、全面、协调的发展。所以有必要从全局考虑，制定区域可持续发展指数，并将其作为评价业绩的必要参数，从而彻底改变政府官员的业绩观。 第二、要在借鉴发达国家先进经验的基础上，尽快进行循环经济立法，明确各方当事人的责任和义务，明确把生态环境作为资源纳入政府的公共管理范围之内，从法律制度层面予以制止破坏环境的不法行为。 第三、完善国家环境信息披露制度。国家有关部门通过各种途径对环境质量予以披露，同时鼓励公众监督，提高社会公众的环保意识，促进社会参与。 第四、重新统一编制资源利用综合规划。面对我国国情和生态环境的特有规律，因地制宜，对全国经济发展空间布局进行统一规划和重新定位。要求各地区在环境容量范围内，通过发展循环经济保持经济健康高速发展，实现经济发展与环境的和谐发展。 第五、加大宣传教育力度，更新观念。要组织开展形式多样的宣传活动，提高全社会特别是各级领导对发展循环经济重要性和紧迫性的认识，引导全社会树立科学的消费观，逐步形成科学合理的生活方式和消费模式。 三、发达国家经济发展对我国的借鉴意义 在资本主义社会早期，在利益的驱动下无节制的索取，忽视了经济社会与环境的协调发展，从而导致了诸多环境问题，各种自然灾害频繁发生。发达国家从这些环境问题中认识到片面发展经济的错误，并且开始反思发展模式的合理性，注重社会、环境发展问题。特别是在20世纪中期发生了震惊世界的八大污染事件之后，这些国家不再推行单纯的追求经济的高速发展模式，而是在经济发展的同时，强调社会、环境的治理和保护，走向污染与治理并行的发展模式。 在边发展边治理经济发展模式下，虽然在局部一定程度上得到了遏制和改观，但整体上仍在恶化。到上世纪90年代，随着可持续发展战略理论的普遍采纳，发达国家逐步把发展循环经济、建立循环型社会，作为实现环境与经济协调发展的重要途径，为缓解经济发展、环境和资源之间的矛盾提供了重要的方法和途径。 目前的我国要提高生产力，发展经济和提高人民的生活水平就必须吸取发达国家的教训，借鉴他们的发展模式中的合理成分，应坚持经济、社会、环境三者的协调发展，坚持利益与环境的均衡，不片面追求经济发展，以可持续发展思想指导经济建设，推进现代化事业健康、有序、长足的发展。 四、发达国家循环经济立法例及其分析 日本和德国的循环经济立法体系均有统领全局的基本法（如日本的《循环型社会形成推进基本法》、德国的《循环经济和废物处置法》）与特别法（如日本的《资源有效利用促进法》等、德国的《废弃物限制处理法》）之分。 德国在发展循环经济方面是走在世界前列的。德国的废弃物处理法最早是于1972年制定,但当时强调废弃物排放后的末端处理。1978年推出“蓝色天使”计划。1986年德国制定《废物管理法》,强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统,把避免废物产生作为废物管理的首要目标。1991年,德国首次按照资源——产品——资源的循环经济理念,制定《包装条例》,将各类包装物的回收规定为义务,设定了包装物再生循环利用的目标。1996年德国推出了新的《循环经济与废物法案》,提出将系统的资源闭路循环的循环经济思想理念从包装推广到所有的生产部门,把废弃物处理提高到发展循环经济的思想高度并建立了系统配套的法律体系。在《循环经济与废物法案》中规定,每年总计产生超过2000吨以上废物的制造者,必须对避免、利用、消除这些废物制定一个经济方案,包括:需要利用和消除的危险废物的种类、数量和残留物;说明已经采取和计划采取的避免、利用和消除废物的措施;说明何种废物缺乏利用性而必须进行消除及其理由。德国的这些法律制度的设计,开创环保立法的新局面。 如前所述日本在经济发展过程中给作为人类生存基础的自然环境带来了严重污染，发生了诸如骨痛病、水俣病之类的健康受害事件。严重的生态和环境问题促使其加强环境保护立法和寻求新的经济增长方式。在日本通过和修改了多项环保法规,如《推进形成循环型社会基本法》、《特定家庭用机械再商品化法》、《促进资源有效利用法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材用资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》等。上述法规对不同行业的废弃物处理和资源再生利用等作了具体规定,如上述之《废弃物处理法》第3条第2款中规定,“生产者应当努力对伴随其事业活动而产生的废弃物加以再生利用,以减少废物的排放量,同时,在产品的制造、加工、销售过程中,应当考虑所制造、加工、销售的产品、容器在变为废弃物时,不会使它们的恰当处理变得困难。”其中的《推进形成循环型社会基本法》是一项“基本法”,它从法律制度上明确了日本21世纪经济和社会发展的方向,提出了建立循环型经济社会的根本原则即:“根据有关方面公开发挥作用的原则,促进物质的循环,减轻环境负荷,从而谋求实现经济的健全发展,构筑可持续发展的社会。” 五、我国当前制定循环经济发展的相关制度的必要性和可能性 发展循环经济建立循环型社会是实现可持续发展的重要方式,很多国家都越来越重视。而我国作为发展中国家在经济高速发展的同时一度没有重视环境资源因素,环境资源问题使GDP增长受到前所未有的挑战。中国环境污染造成的经济损失大约占当前GDP的2.1-7.7%，中国生态破坏造成经济损失相当于当年GDP的5-13%，二者之和大约为GDP的7-20%,也就是说1万亿美元的GDP，大约要造成700-2000亿美元的环境损失。 这些数据充分证明了中国的经济高速增长是以牺牲环境为代价的。面对国内严峻的环境压力和日益紧张的国际“能源战”，发展循环经济并制定相关制度予以保障是当务之急。 （一）循环经济立法必要性分析 首先、循环经济立法是可持续发展战略的必然选择。1992年6月里约热内卢的世界环境与发展大会将可持续发展作为人类发展的新战略，其根本出发点是确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护与社会的全面协调发展有机结合起来，并按照持续性基本原则规范人类的活动。循环经济主张“减量化、再利用、再循环”的原则，提高效益，节约能源减少废物改善传统生产和消费模式，控制环境污染和环境质量，使经济的发展保持在环境资源承载的范围之内。而实现这一目的唯一有效的途径是通过法律规范来加以调整，明晰相关当事人的责、权、利。 其次、循环经济立法是确保环境能源安全和社会稳定的需要。 我国资源前景不容乐观，据报道我国主要油田已近结束期，原油进口量激增，国际能源战愈演愈烈中日“安大”与“安纳”线输油管道、中美哈萨克斯坦里海石油进口争夺，能源制约作用已经显现。面对这些问题虽然作了较大努力，整体情况并未得到有效控制。近年来水体污染、沙尘暴等凸现生态问题的严峻，为了在保持经济高速发展的同时确保环境的安全和社会的稳定，根本措施就是改变经济发展模式，向循环经济转变。 第三、循环经济立法有助于我国突破商品检验制度，参与国际竞争的需要。 随着全球环境的恶化，污染的加剧、病虫害的增加、各种食品添加剂和营养剂的使用、各种转基因产品的投放市场，各国政府对进出口商品特别是对进口的商品的检验越来越重视，强制检验的项目越来越多，繁杂的手续和苛刻的技术标准已经构成了排斥国外竞争对手的重要手段。 WTO的《贸易技术壁垒协定》和《卫生与植物检疫协定》标准具有较强的约束力。我国由于在商品卫生标准方面起步较晚和意识的淡薄，国际货物贸易屡遭损失。温州一外贸进出口公司向欧盟出口一批海鲜产品由于使用某化学添加剂，不符合欧盟的食品标准而遭到退货损失惨重。类似情形很多，要想使我国产品在国际贸易中符合这些规则的规定，就必须对循环经济进行立法，与国际标准接轨，从而为我国的产品打入国际市场提供技术和法律的保障，增强我国产品在国际市场上的竞争力和国外消费者对我国产品的认同感。 第四、循环经济立法有助于尽快建立支撑循环经济的科学体系。 循环经济模式的建立需要大量现代科技的有力支撑，这些现代科技包括清洁生产技术、信息技术、能源综合利用技术、回收和再循环技术、环境监测技术等。 通过循环经济立法,促进循环科技管理体系和科技运行机制的建立,组织、协调和管理这些科技活动,并设置一系列制度运作的具体程序；通过循环经济立法还可以将这一战略法定化,并将其具体化、细则化、程序化,确定循环经济科技发展的合理布局和相关要素的合理分配。同时还可以调节循环经济所建立的奖惩机制以法的形式予以公示并落到实处,使科技成果得到科学合理的转化,为循环经济的发展服务。循环经济立法也是对公民环境权的应有保护,充分体现对人权的维护,也充分体现以人为本兼顾社会整体利益的立法要求。 日益严峻的环境问题和能源危机向我们敲响了警钟，发展循环经济及其立法的必要性已经彰显。虽然自1979年以来我国在环境资源保护立法方面已有19部法律，30余部行政法规，70余件部门规章和地方政府制定的900余件法规和规章，但是无论从宪法,综合性环境基本法层面,还是专项法层面,都未对循环经济进行规范,只是在个别地方规章中有所反映，如：2002年辽宁省制定的《辽宁省发展循环经济试点方案》和《贵阳市建设循环经济城市条例》。由此可见，我国的循环经济立法还基本处于空白状态，法律未作出直接规定，这不符合发展的要求。因此循环经济立法紧迫性日趋明显。 (二) 循环经济立法的可能性分析 2002年全球环境基金会成员国会议上，江泽民同志发表了关于“只有走以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路，可持续发展才能实现”的演讲；胡锦涛总书记指出：“……人与自然的关系不和谐，往往会影响人与人的关系、人与社会的关系。如果生态环境受到严重破坏、人们的生产生活环境恶化，如果资源能源供应高度紧张、经济发展与资源能源矛盾尖锐，人与人的和谐、人与社会的和谐是难以实现的。目前，我国的生态环境形势相当严峻，一些地方环境污染问题相当严重。……要科学认识和正确运用自然规律，学会按照自然规律办事，更加科学地利用自然为人们的生活和社会发展服务，坚决禁止各种掠夺自然、破坏自然的做法。要引导全社会树立节约资源的意识，以优化资源利用、提高资源产出率、降低环境污染为重点，加快推进清洁生产，大力发展循环经济，加快建设节约型社会，促进自然资源系统和社会经济系统的良性循环。要加强环境污染治理和生态建设，抓紧解决严重威胁人民群众健康安全的环境污染问题，保证人民群众在生态良性循环的环境中生产生活，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。要增强全民族的环境保护意识，在全社会形成爱护环境、保护环境的良好风尚。” 国务院也制定了一系列行之有效的政策制度，如绿色国民经济体系、建立能源资源技术支持体系、建立健全节约能源资源的法律法规和标准体系等，为循环经济立法及其相关制度的建立提供了必要的保障，使尽快建立循环经济体系成为可能。 从我国立法的惯例上来看，代表着中国人民根本利益的党和政府高层的表态是立法先期反映；我国在环境资源保护立法方面的探索已经有了20余年，已有相当的进步，同时西方发达国家关于循环经济立法也具有较高的借鉴意义，有助于我国建立我国的循环经济法律制度和完善相关立法。 六、循环经济立法体系的构建及其应注意的问题 建立循环经济相关法律制度的迫切性是无庸置疑的。但面对国外先进的立法经验和法律制度，我们不能全盘照抄，而是必须结合我国的国情，进行定向借鉴和吸收。 基于我国环境立法的特殊结构，我们认为可以根据此结构构建循环经济立法体系。 一是在宪法层面确立循环经济为基本国策。修订宪法第9条第2款的规定，将“国家保障自然资源的合理利用”改为“国家保障自然资源的节约和合理利用，促进废旧物质的良性循环利用”。 二是在环境综合立法层面对循环经济予以明确规定。修订《环境保护法》，在总则中对循环经济作出原则性规定，在分则中单列清洁生产和资源的回收、再用、再生利用规定。 三是在专项法层面制定与《清洁生产促进法》相衔接的《循环经济促进法》，规定循环经济的基本方针、指导思想、基本原则、具体的法律制度和责任。 四是修订《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等专门性的环境法律，对资源的节约、回收、再用、再生利用作出特殊的规定；修订《政府采购法》、《税收征管法》和《商业银行法》等法律，在其中纳入政府扶持和经济刺激的内容。 五是制定和完善循环经济的专门条例和部门行政规章。为了促进循环经济的开展，有必要在法律的框架内由政府制定一些条例，并在条例的指导下，制定或完善有关的部门行政规章。 六是有立法权的地方人大及其常务委员会、地方人民政府和民族自治地方的人大及其常务委员会，根据各自的权限所制定的有关地方法规、自治条例、单行条例和地方行政规章。 同时在循环经济法律制度体系的建立和完善，必须注意以下几个问题： 一是注重法律制度体系的整体性，把制度的建设贯穿于资源与生态环境的规划与开发、资源的流通与利用、产品消费、废弃物再生利用的全过程。 二是注重法律制度的衔接性和系统性，充分发挥科教支持、行政引导、市场规律的作用。 三是注重法律制度的前瞻性和可操作性，在考虑我国国情和各地实际情况的前提下，把外国和我国港澳台地区循环经济法律制度建设的先进经验移植进来，并使之本土化。 四是注重制度的公平性和效率性。公平分配各方的责权利，保证行政执法和循环经济增长的效率。 七、结语 实现党的十六届三中全会提出的“可持续发展能力不断增强，生态环境不断改善，资源利用效率显著提高，人与自然关系和谐，推进整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路”的目标，我们必须顺应世界发展的潮流，大力发展循环经济及加强循环经济立法并对国外先进立法经验予以借鉴、吸收，为节约型社会的发展提供制度上的保障。 ———————————————— （接836页，许华 文） 情况；用能产品能效标准、建筑节能设计标准执行情况；用水计划和取水定额执行情况，推动节约降耗工作的深入开展。同时，各地区、各行业要严格环境管理和监督，对于污染物排放超过国家和地方规定标准或者总量控制指标的企业，以及使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的企业，要依法强制实施循环经济审核，要配合环保部门监督并落实循环经济审核方案的实施，从源头和全过程实现污染物的减量化、资源化和无害化。要加强对化工、冶金、印染、食品、造纸等重污染行业的生产全过程和排污的控制。要把推进循环经济与环境管理日常工作结合起来，建立起完善的排污许可、持证排污、污染物排放总量控制制度。制定降低资源和能源消耗强度、控制污染排放的详细计划，加强这方面的执法和监督，能够大力推进循环经济工作的开展。 参考文献 ①刘国涛主编.循环经济•绿色产业•法制建设.中国方正出版社,2004年版 ②刘国涛主编.环境与资源保护法学．中国法制出版社，2004年版 ③范红霞，白炜.促进循环经济的形成．中国环境法网,2003年9月 ④江伟钰．论清洁生产和良性循环经济立法．法学杂志，2003，（9）：10 ⑤何延军．论我国的循环经济立法．2004年中国法学会环境资源法学研究年会论文集，2004年 ⑥韩敏，陈赛．论我国的循环经济立法．2002年中国法学会环境资源法学研究年会论文集，2002年 ⑦沈展昌．循环经济的理性分析．2004年中国法学会环境资源法学研究年会论文集，2004年 ⑧唐荣智．循环经济比较研究．2003年武汉大学环境法研究所基地会议论文集，2003年 ⑨国家领导人论循环经济.国家环保总局网,2004年4月