循环经济管理体制初探 肖 斌* 黄 华** 摘要：循环经济本质上是一种生态经济，是人类实现可持续发展的一种全新的济济运行模式，也是人类必然选择的发展模式。选择一个怎样的管理体制对循环经济至关重要：本文从法制机制、财税杠杆、投资信贷、价格手段等方面入手，对循环经济管理体制进行探讨。 关键词：循环经济 管理体制 可持续性发展 概括地说，循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。 发展循环经济是以人为本、实现可持续发展的本质要求，可以从根本上减轻环境污染，缓解资源短缺矛盾，可以提高经济效益，是我国调整产业结构、促进产业升级和扩大就业的必然选择，也是应对新贸易保护主义的迫切需要。为适应生产力发展，改革生产关系是历史发展的必然要求。因此，完善体制，深化改革势在必行，要求建立有利于促进循环经济发展的体制条件和政策环境就必须认识到体制建立、健全和改革是一项系统工程，务必综合运用法律法规、财税杠杆、投资信贷、价格手段等政府宏观与微观的调控体系，规范、调节和影响市场主体的行为，建立健全的约束机制，以促进循环经济持续快速发展。 一、循环经济管理之法制机制 法律在发展循环经济中，规范市场主体行为。现行法律法规为我国发展循环经济建设工作提供了法律支持，但一个完整的循环经济法律体系还未建立，各项立法还有待建立与完善，我们还需要在以下几个方面加强工作： （一）立法层面 1、基本思路 鉴于我国的具体国情，又鉴于现有法律体系结构和环境立法传统，我国不能照搬国外循环经济立法的模式，只能结合现有环境立法结构，在有关层次上结合国情定向地借鉴和吸收一些具体的立法内容或法规。 进一步讲，首先，修改宪法，把循环经济和可持续发展等相关条款纳入《宪法》。环境与发展应采取的十大对策和《白皮书》以及《纲要》都把可持续发展战略作为现代化建设的一项重大战略，而我国现行的《宪法》还没有明文纳入可持续发展战略作为环境与资源保护的指导思想及相关内容的条款，我国的《环境保护法》和其他有关环境保护、防止污染和自然资源保护的法律法规，同样也存在这个问题。这说明了我国环境与资源的法律和环境与资源的政策之间存在脱节现象，故应在适当的时候对根本大法加以补充修改。其次，做好国情调研工作和循环经济示范试点工作，摸清这方面国情，总结经验教训，在此基础上，推出循环经济的规则规范、条例法令。再次，在取得局部成功的基础上广泛听取各方的意见，借鉴国外成功的立法例推出《循环经济促进法》。最后，完善立法，修改相关的法律法规使之彰显循环经济和可持续发展精神，也使具有中国特色的法律体系更科学。 2、行政法规、规章、条例先行，由地方性立法向全国性立法发展。 可由全国人大常委会授权国务院制定促进循环型社会的行政法规。如《绿色消费鼓励条例》、《废弃物利用与处理管理条例》、《废物利用与处理企业的生产运营管理规定》、《再生资源回收利用管理条例》时，国家可以鼓励省、自治区、直辖市、经济特区、计划单列市根据地方经济、社会发展的现实条件和环境问题，因地制宜地制定建立循环型社会的地方法规，促进地区循环经济的发展。在此基础上归纳总结、调查调研，时机成熟后由全国人大常委会进行立法。 3、通过立法，确立循环经济的一系列标准，建立一个完整的环保循环指标体系。比如：不同种类的产品在投产时考虑到以后可否循环，内部构成能否达到环保指标；出厂和销售时，依据不同的标准和环保循环指标，征税区别对待；政府采购必须依环保循环指标“绿色采购”等。 4、完善《清洁生产促进法》，对涉及环境资源保护的单行法律、法规之间的相关内容规定不同程度上存在着不统一的问题，应及时予以调整、修订。应以贯彻发展循环经济为导向，对《清洁生产促进法》制定相应的实施细则，包括企业产品开发的生态设计、产品的生命周期评估、资源的再生利用程度评估以及对生态工业技术应用水平的评估和清洁生产的标准（标志）做出规定。 考虑到我国环境与资源立法相当一部分是1992年建立社会主义市场经济体制之前，在计划经济体制下制定的，这些带有计划经济特征的法律规定已明显与市场经济的要求不相适应，应及时引入循环经济，予以增加经济手段的运用。此外，我国现行的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等单行法律法规同样存在问题：在市场经济条件下，国民资源环境分配和国民经济融资体制不尽符合，缺乏可持续发展相关内容下的原则性指导与具体规定，呈现出浓厚的污染防治色彩而不能使问题得到根本性的解决，故也应以“减量化、再利用、资源化”为原则，予以补充和修改。 （二）执法层面 1、结合环境影响评价制度，规范执法，严格执法。鉴于环境报告制度是发展循环经济法律制度体系的重要组成部分和基础保障之一，应完善国家现有的环境信息公开发布制度。原因是，除了制定法规和政策外，环境报告制度所起到的监督、落实执行的作用十分重要，可为循环经济的建设走出新路，填补空白，可对机构组织的环境行为起到引导、规范、制约和社会监督的作用。政府部门和大型企业可引导先行，率先垂范建立起环境报告制度。各级人大应该要求各级政府安排专门在其政府工作报告落实该项制度，与此同时，应培植环境报告独立的社会评价组织，开展环境报告审核、评价、鉴证工作。 2、将循环经济和可持续发展与审计制度结合，依审促循。近年来，中央和各地的“审计风暴”方兴未艾，这显现出审计监督的强大生命力。对循环经济的资金使用和各项指标完成情况进行审计，可以有效的进行经济执法和环境执法。如，安徽省，大力发展循环经济，已在化工、酿造和冶金等行业开展循环经济试点和清洁生产审计 。 3、将循环经济与干部政绩考核挂钩，在评价、选拔公务员时考虑环保执法因素。单纯的用GDP、GNP来考核政府官员的经济工作政绩已被抛弃，政绩考核必然要包括循环经济的发展情况、EDP（绿色国内生产总值）、居民满意程度、幸福指数等等。 （三）司法方面 民事诉讼中加大被告污染者的举证责任，增加民事损害赔偿的数额，引入环境污染精神损害赔偿，由此增加污染者的机会成本和民事司法成本；行政诉讼中坚决制裁有不作为情形的行政机关，同时对企业的正当权利予以维护，防止行政主体滥用职权；刑事司法方面，要求各地检察机关设置专职检察官，对环境犯罪提起公诉，严厉打击违法者。值得注意的是我国在循环经济和环保司法方面太过于保守，生怕影响了当地的经济发展；而国外，特别是美、日、德等发达国家，因环保出了问题被司法机关追究责任以致于公司、企业破产，个人被追究种种责任屡见不鲜。这也是我国环境违法、犯罪越来越多，环境问题愈来愈严重的一个重要原因。 二、循环经济管理之财税杠杆 现行税制中，没有设置专门针对循环经济的税种税率，与循环经济相关的税种主要是：消费税、城建税、资源税、车船使用税和固定资产投资方向调节税等。但这几项税收收入占国家税收总收入的比重只有8%左右，不足以对循环经济的发展产生巨大影响。为此，我们要完善现行税制，充分运用财税杠杆的职能和调节作用，切实为循环经济的发展保驾护航。 （一）加快制定《环境污染和循环经济税法》。对环境污染行为征税是促进经济增长方式转变、解决污染问题的最有效途径。环境税对可持续发展具有导向性，根据我国的实际情况，国家应对工业废水依排放量为依据征税；对噪声、强光征收污染税；对二氧化碳、二氧化硫的排放污染征税；对燃料产品依销售数量为依据征税；对工业固体废弃物的倾倒征税，特别是要对电子垃圾的生产者和消费者征收废电器电子垃圾处理与资源回收成本税，对投资处理和回收电子垃圾的企业予以优惠税收和资金补贴，以解决电子垃圾的处理难问题。 （二）在资源开采环节，扩大资源税的征收范围，提高资源综合开发和回收利用率。我国现行的资源税是针对使用有色金属、煤、石油、天然气、盐等自然资源所获得的收益征收，其目的是调节从事资源开发企业由于资源本身的优劣和地理位置差异而形成的级差收入。由于资源税收入大部分归地方，往往起到鼓励地方对资源过度开发的作用，反而加剧了生态环境的恶化，与可持续发展战略不相适应，不利于循环经济的发展。因而，有必要扩大资源税的征收范围，将国有的土地、森林、草原、山丘、滩涂、海洋和淡水等自然资源纳入征税范围，在理顺资源体系价格的同时，适当提高征收资源的标准，切实提高资源综合开发和回收利用率。 （三）在资源消耗环节，完善并增强资源税对循环经济的调节作用，提高资源利用率。一是整合现有税费，将现行资源性税种如资源税、土地使用税、耕地占用税、土地增值税等以及各类资源性收费，如育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、矿产资源管理费、林业补偿费、渔业资源费等并入资源税。 二是调整计税依据，将现行的以销售量和自用数量为计税依据调整为以产量为计税依据，并适当提高单位计税税额，对稀缺性、非替代性、非再生性资源课以重税，以此限制对资源的掠夺性开采与开发。 （四）在废弃物产生环节，适时开征环境保护税，大力开展资源的综合利用。按照“谁污染谁缴税”的原则，将现行的排污、水污染、大气污染等收费制度改为征收统一的环境保护税；适时开征染煤税、燃油税，对排放固体废弃物的单位和个人征收垃圾填埋和焚烧税，一起并入统一的环境保护税。 （五）在再生资源产生环节，制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，大力促进回收和循环利用各种废旧资源。积极完善资源综合利用税收优惠政策，对不易回收的再生资源回收处理实行循环经济发展的税收优惠政策。如，根据国家环保要求和安全生产标准，为鼓励企业增加环保安全生产设备投入，对企业购置用于环境保护、节约能源和安全生产等专用设备投资给予投资抵免税的优惠政策。控制资源类产品的出口，降低乃至取消部分资源性产品的退税率。对于利用废水、废气、废渣（“三废”）等废弃物为主要原料进行生产的企业，可在更长的时间内减征或者是免征所得税，对回收利用混凝土、垃圾发电和用综合利用发电、风力发电的企业实行增值税的进一步削减政策等等。 （六）在社会消费环节，以发展循环经济为导向，加大消费税的环境保护功能。结合当前我国社会经济形势的发展情况和消费水平变化情况，对不同的消费品予以区别对待：1.将那些无法回收利用的材料或难以降解的材料制造的产品，在使用中预期会对环境造成严重污染而又有相关的绿色产品可替代的各类产品如，一次性木筷、饮料容器、一次性纸尿布、高档建筑装饰材料和包装物、高尔夫球具等，列入消费税的征收范围。2. 对导致环境污染严重的消费品和消费行为，如大排量的小汽车、越野车、摩托车、摩托艇，应征收较高的消费税，并适当提高电池、氟利昂产品、汽油、柴油、鞭炮、焰火等应税消费品的适用税率。3. 对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品，应征收较低的消费税。如此，一方面可以遏制不合我国国情的奢侈消费和超前消费，另一方面也鼓励了广大消费者进行健康性的消费和绿色消费，使人类的消费不影响大自然的环境与物种生存，达到统筹人与自然和谐发展的目标。 三、循环经济管理之投资信贷 投资信贷可以引导宏观经济的走向，促进特定产业的发展，是经济管理的一种重要手段。把投资信贷作为循环经济管理的制度之一，极具价值： （一）把发展循环经济作为政府投资的重点领域，对一些重大项目进行直接投资或资金补助、贷款贴息。 结合投资体制改革，调整和落实投资政策，加大对循环经济发展的资金支持。如，已经根据清洁生产促进法的规定，2004年开始，中央财政预算设立了清洁生产的专项资金，重点支持清洁生产的规划、培训、技术标准的制定以及冶金、轻工、纺织、建材等污染相对严重行业中的中小企业清洁生产示范项目的建设。同时根据可再生能源法，财政部抓紧研究建立可再生能源发展专项资金，重点支持可再生能源开发利用的科学技术研究，标准制定、资源勘察和示范工程等，财政部还是要限制公共财政的支出范围，是做标准、研究、示范，主要是引导企业做。根据财力的情况，中央财政将逐步增加循环经济相关内容资金的支持力度，并会同有关部门整合国家基本的投资 。 （二）鼓励各方对发展循环经济的投资，给予政策、税收、贷款、征地等各方面的优惠。要认识到民间力量发展循环经济才是主力，一方面使发展循环经济的市场主体受益，另一方面使耗资源不环保的企业等得不到投资，促进产业升级，从而使社会走上良性发展之路。 （三）引导各类金融机构对有利于促进循环经济发展的重点项目给予优先贷款。如，对有利于促进循环经济发展项目的贷款部分，中国银行可以在存款准备金、委托发放国债等方面对为促进循环经济发展进行信贷的金融企业给予相应的优惠。 （四）大力发行用于发展循环经济的国债，为发展循环经济链条中的重点企业募集资金；鼓励有利于循环经济的企业的证券的发行、交易和上市，推动为热点板块。 四、循环经济管理之价格手段 这种方法很有效，举例来说：今年三、四月份，水表显示我家用水17.4吨、19.1吨。抄表员告知从五月开始每吨涨价0.3元，都是普通工薪阶层的家人有些吃惊，我家都认识到要节约用水，结果五月份了15.7吨，月节水约2吨半。很明显，面对价格的上涨，我家选择了节约用水，节约能源。价格作为一种经济手段，直接影响消费，个人、家庭尚且如此，如果没有合适的价格杠杆，我相信一般的公司企业更不会考虑如何节能或者是如何降低能源消耗。用价格手段来管理循环经济可从以下三个方面进行： （一）校正资源类产品价格远低于成本的现象，并建立起向资源权利主体付费的机制。特别是国内的资源类初级产品价格过低，大量资源是无偿开采，这就导致各方根本不考虑节能减耗，生产者不重视怎样用少的资源生产多的产品，消费者也不重视减少对资源类产品的消费。如果要求开采者等向所有人付费，有偿开采开发，将有利于校正资源类产品价格远低于成本的现象，进而有助于循环经济和环境资源的保护。 （二）改革资源类产品的价格形式机制。如果没有政府的干预，仅通过竞争性市场，矿产资源的开发者不会主动的节约资源、保护环境、寻求安全生产,企业的本质在于追求利润，只要能牟利，它们不会在乎国家甚至自己的长远利益。因此，仅通过竞争性市场形成的资源类产品的价格一般会低于资源持续利用的长期成本价格。改革资源类产品的价格形式机制，应考虑到以下因素：1.资源勘探资金。改无偿勘探为有偿勘探，将开采者应交纳的费用作为资源类产品价格的一部分。2. 矿山矿区的环境恢复、生态补偿等费用。矿山矿区因矿产资源的开采、加工、运输等导致环境污染、生态破坏，这不能拿其他纳税人的钱来恢复、治理，因此，建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复的责任机制，强制规定资源类产品价格包括用于矿山的环境恢复、生态补偿以及资源枯竭后的转厂处理资金。3.强制矿产企业提取的安全费用和加大的安全投入。近年来，我国矿难等安全事故屡屡发生，触目惊心，一方面人员伤亡惨重，创痛难抚，另一方面进行挽救和处理所耗人、财、物巨大，得不偿失。因此加强监管的同时将应提取的安全费用和加大的安全投入作为价格的构成部分可以达到阻止为暴利滥采资源、无视安全的效果。 （三）通过税收税率来增加各类产品的成本，特别是对不利于循环经济和环境保护的消费品课以重税。目前，我国存在大量的以资源、环境为代价的消费品，较多的不能循环利用 ，如：方便袋、不可降解的纸盒等。对这些产品征收营业税、消费税以此抬高价格不仅可以在生产者、销售者中推行循环经济，也可以在消费者中倡导循环经济，实现循环型社会。 参考文献： ①冯之浚：《论循环经济》，载《生态环境与保护》，2005年第1期，第14—22页 ②孙佑海：《循环经济立法问题研究》，载《环境保护》，2005年第1期，第18-25页