我国循环经济法律体系的构建 王小军* 摘要：循环经济是人类实现可持续发展的理想经济范式。在日本、德国和美国等发达国家，循环经济正在成为一种潮流和趋势，这种潮流也促使人均资源匮乏的我国对循环经济展开了广泛的研究和讨论。文章分析了循环经济的内涵及其发展，考察了西方国家在发展循环经济方面的立法现状，并对如何建立和完善我国的循环经济法律体系提出了自己的意见。 关键词：循环经济 立法 法律 一、循环经济及其发展 物质闭环流动型经济的简称。该词是由英国经济学家D.Pearce 和R.K.Turner在其1990年出版的《自然经济和环境经济学》一书中首先提出，指“按照自然生态系统物质循环和能量转换的规律，通过清洁生产技术、废物回收技术，使资源利用效率最大化，废弃排放量最小化，将经济系统和谐地融入自然生态系统的物质、能量循环的过程中，从而实现经济与环境协调发展” 。循环经济的思想萌芽可以追溯到20世纪60年代美国经济学家肯尼思·鲍尔丁提出的“宇宙飞船理论”。他认为：地球就象太空中飞行的宇宙飞船（当时美国正在实施阿波罗登月计划），这艘飞船依靠不断消耗自身有限的资源而生存，如果我们的经济仍象过去那样依赖于对资源不合理的开发和对环境持久的破坏，那么人类生息的地球迟早要象宇宙飞船那样走向毁灭。鲍尔丁的宇宙飞船理论即使在今天看来仍然有相当的超前性，它意味着人类社会的经济活动应该从效法以线性为特征的机械论转向服从以反馈为特征的生态学规律。 实际上，在随后的70年代，人们并没有积极地沿着这条线索发展下去，世界各国关心的问题仍然是污染物产生以后如何治理环境污染以减少其危害，即采用末端治理的控制方式。20世纪80年代，人们虽然注意到采用资源化的方式处理废弃物，但对于污染物的产生是否合理、是否应该从生产和消费源头上防止污染的发展这个根本性问题，大多数国家并没有形成“宇宙飞船理论”相符的思想上的洞见和政策上的举措。总的来说，20世纪70—80年代环境保护运动主要关注的是经济活动所造成的生态后果，而经济运行本身的问题则始终处于各国环境管制当局的视野之外。 只有到了上世纪90年代，循环经济概念才逐渐变得清晰起来。尤其是从倡导可持续发展战略以来，发达国家正在把发展循环经济、建立循环型社会视为实现该发展战略的重要途径。总的来说，以经济过程排放的废弃物数量为标准，循环经济的发展可以划分为三个阶段： （一）废弃物回收再利用阶段及政府的激励性政策 循环经济的起步阶段，表现为政府采用各种方法鼓励对生产末端和消费过程中产生的废弃物进行回收再利用。如德国于1991年通过了《包装条例》，要求将各种包装物进行回收利用并设定了再生利用的目标。日本则对废弃物的回收利用进行奖励，以提高公众的参与意识 。但总的来看，这种控制方式仍属于对废弃物的被动回收，本质上采用还是传统的末端治理方式，并不能从根本上解决环境污染问题。 （二）废弃物排放量逐步减少阶段及政府的强制性政策 随着环保意识的增强和人类对环境问题认识的深化，人们逐渐认识到，与其被动地等待废弃物产生后进行回收，不如主动采取行动，实施清洁生产以减少废弃物的排放量，从而将废弃物消灭在产生之前。这一阶段，政府要求企业采用绿色设计、生态工艺、技术评估等手段，实现尽可能零排放闭路循环工艺生产，在生产的各个环节都高度重视减少废弃物排放的问题。很多西方国家开始采用法律的方式强制性地推广清洁生产，并运用环境管理工具，督促企业减少废弃物的排放。这种方式相对于前者，在污染防治思想上无疑具有重大的进步，防治措施的适用范围开始向企业内部的扩展。 （三）废弃物零排放阶段及法律法规体系的完善 此阶段为循环经济的高级阶段。“零排放”意味着要“通过应用清洁技术、物质循环技术和生态产业技术等，实现对天然资源的完全循环利用” 。废弃物的零排放，要求不再区分资源与废弃物，因为对一个生产过程是废弃物的东西，对另外一个生产过程则是资源。这一阶段，原本被抛弃的物质将再次进入生产过程被循环利用，使物质进行闭环流动，从而实现理想的循环经济模式。 循环经济是人类实现可持续发展的理想经济范式，它改变了传统经济的“资源—产品—污染排放”物质流动过程，是一种实现经济发展与生态环境和谐的发展模式。称之为人类经济发展的“范式革命” 毫不为过。在日本、德国和美国等发达国家，循环经济正在成为一种潮流和趋势，这种潮流也促使人均资源匮乏的我国对循环经济展开了广泛的研究和讨论。 二、我国发展循环经济的必要性 我国是一个人均资源占有量极低的国家，改革开放以来经济的高速发展基本上是沿袭传统的“高投入、低产出、高污染”发展模式，这种发展方式已经使我国原本相当脆弱的环境付出了极大的代价。目前，我国经济发展要求与自然资源储备的矛盾日益尖锐，这种客观状况要求我们寻找一条突破环境资源瓶颈的可行之路。循环经济为我国未来的经济发展点亮了一盏明灯。 （一）发展循环经济是我国实现可持续发展战略的必由之路 可持续发展，指“即满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展” 。可持续发展要求我们以可持续的方式利用自然资源，即要求我们必须将经济活动控制在环境可以承受的限度之内。这客观上要求我们应努力提高社会的资源利用效率，在工业生产中实行清洁生产，并对污染进行全过程的控制，以将人类活动对生态环境的外部效应限制在最小。而循环经济的“3R” 特点正好符合可持续发展的要求。 推进循环经济也是我国突破发展过程中“资源瓶颈”的利器。在中国已经探明的45种主要矿产中，2010年可以满足的只有21种，到2020年仅剩6种。所以若不从根本上改变经济结构和发展模式，资源问题或迟或早会成为制约我国经济进一步发展的瓶颈 。要改变这种状况，保障国家经济安全，就必须改变传统的经济增长方式，以最小的资源代价发展经济。循环经济所遵循“减量化，再利用，再循环”原则无疑有利于促进中国的经济结构向低消耗、高利用、低排放的绿色经济结构转型，并有利于建立节约型和高效率的绿色经济体系。 （二）发展循环经济是我国遏制环境恶化的重要途径 我国长期以来的城市化和工业化过程所引发的环境问题愈来愈不容忽视。到2003年，我国废水排放总量460亿吨，工业固体废弃物产生量10亿吨，排放量0.2亿吨，二氧化硫排放总量0.22亿吨 ，面临的环境形势十分严峻。因此，改变传统的污染治理思想，通过各种产品和废弃物的循环和回收再利用从源头来大大减少污染物的产生，实施清洁生产、发展循经济势在必行。 （三）发展循环经济是我国增强国际竞争力、冲破国际贸易“绿色壁垒”的有效途径 入世已近两年，我国的国家竞争力状况仍不容乐观：我国单位产值能耗为世界平均水平的2.3倍，是美国的3倍、日本的6倍；钢耗是美国的 5.8倍、日本的2.7倍，主要耗能产品的单位能耗比国外先进水平高40%。只有发展循环经济才能提高我国的资源综合利用率，增强国家的国际竞争力。 随着经济的发展和人们生活水平的提高，各国对国际贸易产品的环保要求趋于严格。“绿色贸易壁垒”成为我国企业走向世界的一个主要阻力，有的已经对我国产品的竞争力造成重要影响。发展循环经济、实施清洁生产，也是激励企业和研究机构开发循环经济的替代技术、减量技术、再利用技术、资源化技术、系统化技术等绿色支撑技术、促进企业突破“绿色壁垒”包围的有利途径 。 三、西方发达国家的循环经济立法 西方发达国家发展循环经济是以立法为先导，实行法制化逐步推进。发达国家所以在较短时间内就把循环经济发展成为一股很大的潮流和趋势，其成功的经验就是以立法为先导把循环经济全面纳入强有力的法制化轨道加以推进。 （一）日本的循环经济立法 日本由于国土面积狭小、资源缺乏，所以一直高度重视资源的利用效率。但是在20世纪70年代，日本仍旧实行环境保护末端治理的战略和思路，80年代以后才转向从生产和消费的源头防止污染的产生。而提出“实现以循环经济为基调的经济社会体制”则始于1994年。目前，日本是发达国家中循环经济立法最全面的国家，立法的目标是建立一个资源“循环型社会”。 日本的循环经济立法可以分为三个层次：基础层面有一部基本法，即《推进建立循环型社会基本法》（2000年）；第二层面有两部综合性法律，即《固体废弃物管理和公共卫生清洁法》（1970年制定，1991年修订）和《促进资源有效利用法》（1991年，2001年修订）；第三层面是根据各种产品的性质制定的五部具体法律法规，即《促进容器与包装分类回收法》（1995年）、《家用电器回收法》（1998年）、《建筑及材料回收法》（2001年）、《食品回收法》（2001年）及《绿色采购法》（2001年） 。三个层面的法律互相呼应，构成了一个持续推进循环经济的、相对完整的法律体系。 笔者认为，日本的立法有至少以下几点值得我们借鉴： 1、先制定循环经济基本法，确定今后一个历史时期国家和社会的发展方向和建立循环型社会的基本原则，然后再逐步向各个具体领域进行推进。这种做法即符合人类对事物的认识是逐步深入的这个客观规律，而且也有利于减少和避免不同领域间法规的冲突。 2、明确了国家、地方政府、企业和国民的义务与责任，鼓励每一社会个体为循环经济作出努力。日本的《循环型社会基本法》要求政府制定“促进建立循环社会的基本规划”，并定期对之进行评估，政府的其他规划应以建立循环型社会基本规划为基础。同时，《基本法》还规定了国民和企业的责任，尤其是增加了“生产者的责任”，规定由企业承担对其产品进行回收的费用，消费者则有义务与之合作。 3、经济刺激手段得到了广泛的应用。为推进循环型社会的建立，日本政府制定了诸如创造性技术研究开发补助金制度、绿色技术补助优惠政策、特别折旧、固定资产税优惠和公司所得税优惠等政策，取得了良好的社会效果。 （二）德国的循环经济立法 在以循环经济立法为主导通过法制化轨道推进循环经济的发展方面，德国走在世界前列。早在1972，德国就已经制定了《废弃物处理法》。当时我国环境保护事业尚处于刚刚酝酿起步的阶段。1986年德国对该法进行了修订并更名为《废弃物限制废弃物处理法》，同时提出了 “怎样避免废弃物的产生“的污染防治思路。为了促进废弃物的回收利用，德国于1991年通过了《包装条例》，将各类包装物的回收规定为企业的法定义务。1992年，德国又通过了《限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。在一些主要领域实施循环经济实践后。德国又于1996年颁布了新的《循环经济与废弃物管理法》，并建立了与其配套的法律体系。该法遵循循环经济的理念，规定对废弃物要实行“避免产生——循环使用——最终处置”这样一个严格的处理顺序。即首先要减少经济活动源头的污染物产生量，要求工业企业以及有可能产生废弃物的社会其他成员在生产阶段和消费阶段就要尽量避免各种废物的排放；其次是对于源头不能削减又有可能利用的废弃物和经过消费者使用的包装废物、旧货等要加以回收利用，使它们再回到经济循环中去；最后，只有那些不能利用的废弃物，才允许作最终的无害化处置。以固体废弃物为例，循环经济要求的分层次目标是：通过预防减少废弃物的产生；尽可能多次地使用各种物品；尽可能使废弃物资源化；对最终根本无法减少、再使用、再循环的废弃物则进行焚烧或其他方式的妥善处理。 显然，与日本不同，德国先在有关具体领域实施循环经济思想，然后才建立系统整体的循环经济法律体系。 （三）美国的循环经济立法 美国1965年就制定了《固体废弃物处理法》，要求对废弃物进行循环利用（该法经1968、1970、1973、1976、1980、1984年等多次修订，后更名为《资源保护回收法》）。1984年和1990年美国国会又分别通过了《综合环境响应、补偿和责任法》与《污染控制法》，以促进从“末端治理”为特征的污染控制政策逐步向“污染预防”政策的转变。1991年，美国环境保护局又发布了《污染预防战略》，以完善和贯彻源削减法律制度。所以，美国虽没有流行“循环经济”的概念，但其所实施的源削减和污染预防政策却很好地契合了循环经济的理念。 与日本和德国相比，美国显然还没有将整个经济活动整体性地纳入到循环经济系统之中，这种做法至少在理念上稍逊于德国、日本的循环型社会建设，因为只有后者才是从社会经济的内部结构入手来协调发展与环境的关系，才是人类应对环境资源危机的根本途径。 四、建立和完善我国循环经济法律体系的思考 西方发达国家的经验表明，循环经济的实施离不开国家法律的持续性推进，也就是说，我国循环经济的发展，也需要相关立法的支持与推进。目前我国环境资源法体系中，已经有不少直接或间接关于循环经济的法律法规，但这些法律法规都比较分散，形同散沙，缺乏统一的、与循环经济理念契合的法律原则的统合，这种状况不利于我国循环经济的发展，也不利于我国企业生产和社会消费向以环境友好的方式转变。因此构建和完善我国的的循环经济法律体系已成为当务之急。笔者认为，循环经济法律体系应该是由循环经济的基本法律和一些专项法律配套形成。 （一）循环经济基本法 循环经济基本法是循环经济法律体系的核心，它应规定循环经济的基本问题，例如循环经济的概念、循环经济立法的基本原则、促进循环经济的基本法律制度、推进循环经济的监督管理机构及其职责、企业和消费者在促进循环经济方面的义务等。 关于循环经济基本法的制定，目前有两种思路：一种主张将其设计为规范法、强制法。这种主张强调法律的规范性、强制性和可诉性，要求明确规定法律主体在促进循环经济方面的义务，对不积极发展循环经济的单位和个人进行制裁。另一种主张将循环经济基本法设计为政策法、促进法，以引导我国循环经济的健康发展 。笔者赞同后者，一方面目前学界对循环经济的认识尚处于初级阶段，制定所谓的“硬法”性质的循环经济基本法的条件并不具备；另一方面当前法学视角下循环经济的研究刚刚展开，相关研究成果还不能为制定“硬性”循环经济基本法提供充足的理论支持；另外，循环经济的特点决定了对其应采用经济刺激、行政引导等方法进行逐步推进，无视当前科技现状对经济提出过高要求的做法只会导致事与愿违的结果。 据了解，目前，我国循环经济法律体系中的主体法律《循环经济促进法》的制定工作已经起步 。笔者认为未来的《循环经济促进法》应至少在两方面作出明确规定： 1.、关于生产者的责任。应明确规定由从事制品、容器等产品制造和买卖的企业有义务提高产品的耐久性，完善维修体制，以避免产品过多、过快地转变为废物。另外企业还应承担废弃产品的回收费用，消费者只承担合作的义务。一来这符合我国的“污染者负担原则”，二来，日本的经验表明由消费者承担回收费用不可行。 2.、关于政府推进循环经济的措施。日本《促进建立循环社会基本法》规定政府应制定“促进建立循环社会的基本规划”（每5年为一评估周期），该规划必须经相关部委和内阁的讨论，以保证政府对措施的执行，政府的其他规划应以“促进建立循环社会的基本规划”为基础。 这一做法很值得我们借鉴。 （二）综合性的循环经济法律 综合性循环经济法律，指要求减少各种废弃物的产生、对已经产生的废弃物进行循环再利用并确保废弃物适当处理的综合性法律。如：《废弃物处理法》、《清洁生产促进法》、《资源回收利用法》、《可再生能源法》等。这一层面我国目前已经制定三部法律：《清洁生产促进法》（2002年6月），该法总体上也看应该属于“软法”性质的循环经济法律，注重采用经济刺激的方法鼓励和指导企业在生产过程中使用节约资源、减少污染物排放的生产技术。《固体废物污染环境防治法》（2004年12月），该法第3条规定：“……（国家）促进清洁生产和循环经济发展”，但该法总体上看侧重于固体废物的污染防治，在如何预防和减少废弃物的产生以及如何促进废弃物的回收利用方面似有不足。新近出台的《可再生能源法》（2005年3月）将可再生能源界定为：“风能、太阳能、水能、生物质能、地热能和海洋能等非化石能源” ，适用范围相当广阔，可以有效刺激废弃物的综合利用，缓解农村能源供给和环境污染问题。 另外，我国虽然很早就已经开展了资源的回收利用，有着令其他国家羡慕的、比较完善的回收体系，但这个体系基本上是在市场机制条件下自发形成的 ，如果有一部《资源回收利用法》对此类行为加以引导和规范的话，我们在资源回收利用方面无疑会取得更大的成就。 （三）循环经济专项法 所谓循环经济专项法，指根据各种产品的性质而制定的对其进行再循环和再利用的法律法规。如《容器与包装分类回收法》（日本，1995年）、《家用电器回收法》（日本1998年）等。循环经济专项法是将循环经基本法所确定的基本原则予以具体化、制度化的产物，也是循环经济实施的关键。各类废物由于其产生途径不同，物理、化学特性也存在差异，所以对其进行回收利用和处理必须采取不同的方法，这客观上要求法律做出不同的制度性安排。这方面我国立法亟待加强。例如对于危害严重的废旧家电，我国应尽快制定《废旧家电及电子产品回收处理管理法》 ，以减少废旧电子产品的产生、促进废旧家电及电子产品的回收处理，从而节约资源、防止其对环境造成严重影响。此外，针对各类包装物、建筑废物、废旧车辆 等的减少以及回收利用，也应制定相应的法律法规。 五、结语 人类社会在经济发展过程中经历了三种模式。第一种是传统经济模式,它对人类与环境关系的处理模式是:人类从自然中获取资源,经过生产和消费环节后又向环境不加任何处理地排放废弃物,是一种“资源一产品一污染排放”的单向线性开放式经济过程。在早期阶段，由于人类对自然进程的干预能力有限，而且环境容量还足以支撑人类的经济活动，所以人类活动对环境的影响并没有危及到人类自身的生存和发展。但是，后来随着工业化的推进，这种发展模式导致的环境问题日益严重，资源短缺的危机愈发突出，这导致了第二种生产模式的出现——“生产过程末端治理”模式，它开始注意环境问题，但其采用“先污染、后治理”的应对措施。由于在生产过程的末端采取措施治理污染，不仅技术难度大、成本高，而且这种被动地治理难以遏制生态恶化的持续恶化，所以第三种发展模式——循环经济模式应运而生。它要求遵循生态学规律，合理利用自然资源和环境容量，在资源不断循环利用的基础上发展经济，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环和能量流动中去。 发展循环经济符合世界潮流和我国客观需要，但循环经济的实施需要强有力的法律支撑和制度支持，这要求我国建立和完善循环经济法律体系。笔者认为循环经济法律体系应主要包括循环经济基本法、综合性循环经济法律和循环经济专项法。为了促进循环经济的发展，政府还应制定相关经济政策，以形成循环经济发展的激励机制，并应逐步提高各项排污收费；对采用清洁生产工艺和资源循环利用的企业给予减免税收、财政补贴以及信贷优惠政策；在征地、审批和投资环境方面也应予以倾斜。 ———————————————— （接761页，王燕燕 文） 6、建立《可再生能源法》的配套具体制度和具体操作体系。我国《可再生能源法》已于2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上通过，将于2006年1月1号开始实施。《可再生能源法》是我们国家历史上立法最快的一部法律，它建立了可再生能源法律的体系框架，对解决我国的能源危机有非常重大的意义。但要切实落实这部法律，单靠这一部法律是不够的，还需要很多与之配套的具体制度和具体操作体系。即亟待国务院有关部门尽快研究制定配套的行政法规、发展规划和相关的技术标准，落实有关的经济优惠政策。 五、结束语 建立循环型社会绝不是一蹴而就的，它是一项复杂的综合性工程。它需要政府倡导，企业留心，家庭配合，综合利用；它需要我们长期不懈的努力。只有这样，我们才能期待循环型社会的早日到来。 参考文献： [1]诸大建.从可持续发展到循环型经济[J].世界环境 [2]日本政府力建循环型社会[J].《中国青年报》2002.10.16第4版 [3]骆建华.美国的环境立法与执法[J].世界环境