我国环境保护中公众参与问题研究 石 莎* 摘要：公众参与是我国环境法的一项重要原则和制度。但目前我国相关的法律法规中只有原则性的公众参与环境保护的规定及零散的保护环境的公众参与权之规定，公众的环境意识和环境参与意识都很薄弱，环境保护中的公众参与制度在我国尚未成为一项真正的法律制度，离建立该机制的差距还比较大，这使环境保护法的社会性大打折扣。为此，本文介绍了我国环境保护中公众参与的概念、理论基础，并从我国环境保护和公众参与现状出发，分析了造成这一现状的原因，并从几个方面初步探讨了完善公众参与的对策。 关键词：环境保护 公众参与 问题研究 一、环境保护中公众参与的概念及理论基础 （一）概念 谈及环境保护中公众参与的概念，必须首先对公众参与的概念有所认识。公众的意愿是每一个具体人群或个人意愿的集合，公众的利益同样也是每一个具体人群或个人利益的集合。个体的意愿或利益，只有符合公众意愿或利益时，才有其合理性。 因此，公众参与简言之，即是群众参与政府公共政策的权利 ，而这种参与必须符合公众的意愿或利益。将之具体化为环境保护上的公众参与，则是指在环境保护中公民有权通过一定程序或途径参与一切与环境保护有关的活动，使之符合广大公民的切身利益。 这种参与应包括决策参与（公民在有关环境保护的规定或措施实施之前的参与）、过程参与（公民在环境保护措施或规定实施过程中的参与）、行为参与（指公众自觉保护环境的参与）和末端参与（指公民对环境保护规定或措施实施之后的参与）。 （二）理论基础 综合国内外对这一内容的研究，公众参与的理论基础主要有两个，一是公民环境权理论，二是环境公共财产论和环境公共委托论。 其一是公民环境权理论。所谓公民环境权，是指公民享有适宜健康和良好生活环境的权利 。根据这一理论，公众是环境污染和破坏的直接受害者，他们对环境保护最有发言权，每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权应在法律上得到确认并受法律保护。由于环境资源保护涉及到社会公共利益和多元化主体之间的利益平衡，在环境资源保护的政府决策及其实施过程中，有必要通过公众的广泛参与建立政府权力的社会制衡机制，一方面确保公众能够参与并影响政府环境保护的决策，另一方面使政府环境保护决策的实施受到公众的监督。 其二是环境公共财产论和环境公共委托论。这一理论，最早是英美法系国家学者的一种创造，其代表人物是美国密执安大学的萨克斯教授。其认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，在当今受严重污染和破坏以致威胁到人类的正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是全体国民的“共享资源”，是全体国民的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。 为了合理支配和保护环境资源这样的共有财产，共有人委托国家来管理，即所谓的“环境公共委托”。而国家对环境的管理是受共有人即公众的委托行使管理权的，因而不能滥用委托权，则公众作为委托人当然有权以某种方式和途径参与国家的环境决策和实施过程了。 二、我国环境保护中公众参与的现状及其原因分析 （一）现状 随着我国生态环境问题的日益恶化，社会公众的环保意识不断觉醒，逐渐形成了以政府、社会团体和公民个人三位一体的环保组织系统，具体说来，在政府层面上，我国政府已经认识到公众参与在环境保护中的作用，并在《中国二十一世纪议程》和《全国环境保护纲要（1998-2002）等文件中完善和发展了有关公众参与的制度规定。部分省市出台了相关的规定，如广州市的公众参与环保项目审批制度、江苏省的环境与发展综合决策公众参与制度以及呼和浩特市的环境管理和企业环境信息公开制度等 。在社会团体方面，随着各种环保组织的相继成立，它们在环境宣传、环境教育和环境监测等方面开始发挥自身所具有的不可忽视的作用。在这方面，新闻媒体、企业组织和学生社团及其他社会组织的活动尤其值得称道，如“中华环保世纪行”活动、荣获“全球500佳”称号的江苏徐州矿务局中学生记者团等。在公民个人的层面上，大多数人已开始意识到自己在社会环境保护中的权利和义务，他们在注重自己言行举动的同时，开始对一些破坏环境的行为加以干涉或举报，这都显示了公民个人的力量开始参与到环境保护之中。 尽管我国环境保护过程中有许多值得称赞的地方，但客观地讲，我国公众的环保意识和参与水平同世界其他发达国家相比，还比较落后，无论从立法上还是实践上，都仍有许多不足之处需要我们进一步关注。 其一，现行立法关于公众参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的参与，即末端参与。如我国《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行`检举和控告。”就属于典型的末端参与的立法，这与公众参与的根本性质有很大差距，与实现环境法目的所要求的公众参与相差甚远。 其二，现行立法中已有的一些关于公众参与的规定，也过于原则和抽象，缺乏可操作性，导致公众参与的范围较窄，不利于环境保护的发展。公众参与的范围从深度和广度上扩展是当代环境立法的趋势。如法国的《环境法典》规定，国家、地区、省、市镇、公有机构、合资企业在从事涉及全国利益的大型公共治理项目时，在该项目的制定阶段，必须组织相关的公众审议，让公众充分了解该项目的影响,并参与到其决策中去 。而中国在环境保护活动中，公众可以参与的范围相对来说是狭小的。如新颁布的《环境影响评价法》中仅规定了建设项目和规划可以有公众参与的机会，忽视了国家立法、政策以及替代方案等战略方面，而恰恰在这些方面很容易对环境造成巨大危害。因为这些宏观的环境措施涉及的范围广、影响大，如果缺少公众的参与和监督，其决策失误的比率无疑是较高的。 其三，公众参与的形式单一，缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定 。环境保护的公众参与需要有良好的外部环境和条件，而这些条件并非仅靠环境立法所能解决的，但我国目前整个法律制度中关于公众参与的规定都十分缺乏，公众参与民主决策、参与国家管理的机制尚未建立。公民及其团体在法律上的地位不明确，甚至没有法律地位。更没有积极鼓励公众广泛参与的激励机制，使得环境保护的公众参与困难重重，举步维艰。 其四，公众环保参与意识淡薄且参与程度有限，多数人对事关每个公民甚至子孙后代发展的破坏环境的行为漠不关心，且虽然当前已提出了要树立科学发展观和“绿化”GDP的要求，但具体的执政者的价值取向和执政思路转换需要一个过程，加上公众的力量有限，层次不高，环保组织规模较小且力量分散，个人色彩较浓，参与效果不甚明显。 （二）原因 我国公众参与环境保护之所以存在一些问题，有着多方面原因。其一，我国的环境立法多数产生于八、九十年代，那时中国的经济刚刚起飞，环境问题还不甚明显，因此相关法律的立法重心在于环境资源的经济功能，而进入二十一世纪以来，环境污染和破坏日益严重，已经到了环境承载力无法承受的边缘，以往以经济优先忽视环境保护的传统立法倾向，已越来越不能适应新时期环境危机的要求，虽然2002年的环境影响评价法作了一定的有益探索，但不够全面，且相关的环境法律并没有跟上，在实践中就产生了适用上的矛盾，从而造成了法律制度的缺失。 其二，我国环境保护的社会大环境和舆论氛围存在弊端。环境保护观念的培育，受到社会舆论氛围的影响。但长期以来，一些地方政府在实际工作中，为了发展经济，往往过多追求硬性的经济效益，而忽视对柔性的环境加以保护。这种发展目标的定位，使得社会上减少了对环境保护进行必要的宣传工作，从而影响到生态环境的维护和发展，也阻碍了公众环保意识的提高和环保行为的实施。 其三，公众参与环境保护的信息成本和经济成本较高。《里约环境与发展宣言》曾指出，“各国应通过广泛提供资料来鼓励公众的认识和参与”，“每一个人都应能获得公共当局所持有的有关环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料”。 但一些地方政府在环境问题上向外界公开资料的程度较低，使得公众的知情权受阻。社会公众要想获得有关环境问题的信息，就必须付出大量的成本进行实地考察，这些经费和技术方面倘若无保障的话，就无法调动公众的参与。 其四，公众参与环境保护缺乏有效的参与渠道。在大中城市和经济比较发达的地区，尽管民众的环保意识较高，但由于缺乏切实有效的参与渠道。在有了保护环境的意识之后，还必须有相关的制度机制、保障机制和信息机制来支持社会公众的环保行为，我国目前在这方面的建设和发展者存在着一定的问题，使得一些公众有心参与，却苦于没有相应的参与渠道而不得不放弃原有的计划。 其五，从传统思想和国民意识看，我国历史上天人合一的自然观主流已经改变，国民的权利意识不够。虽然，中国古代哲学具有浓厚的自然和环境色彩，例如“天人相应”、“天人合一”、“天人和谐”等儒家和道家思想，都蕴涵着浓厚的生态伦理观，但是，近半个世纪前关于人定胜天的宣传，几十年来对公众自然观的形成有严重的误导，多数人漠视了人与自然的和谐；同时国民的权利意识较为薄弱，千百年来，我国政治制度主要的特征是以中央集权为主，国家权力几乎涉及并且包揽了社会经济领域的一切活动，封建制度下本就缺乏对个人权利的彰显，而建国以来在经济体制上推行计划经济，强调国家利益优先，个人的种种权利成为次要且必须服从于国家利益，国民对生存权、环境权等知之甚少，更没有象西方国家公民那样强烈的维权意识与参与热情，即使在市场经济成为主流之后，也习惯于依赖政府解决环境问题这样的公益问题。 三、完善我国环境保护中公众参与的几点对策 （一）环境参与意识的提高 通过前述的分析，我们知道，提高公民的环境参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。如果公众没有一定的环境保护意识，无视于环境的污染破坏，对触目惊心的水质恶化、土地沙漠化乃至“酸雨”、“臭氧层破坏”、“温室效应”等污染的危害性及严重性一无所知的话，怎么可能激发他们对环境的责任感？怎么可能知道环境保护的紧迫性？又怎么可能去积极参与？那么，该如何提高公民的意识呢？首先要多渠道和多层次地对公民进行环保宣传教育，使公民充分了解环境保护意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，而且是与每个公民的生活及其切身利益息息相关的，环境保护人人有责。其次要加强对中小学生的环境教育。中小学校的行政领导要直接负责全校环境教育并将其内容纳入学校课程，以养成学生爱护环境的观念与习惯。把组织学生观赏大自然、寻找生态破坏的痕迹作为校外环境教育的一部分。还可以利用每年的“地球日”（4月22日）、“世界环境日”（6月5日）等，向广大公众普及和宣传环保知识，进行“保护环境以保护人类自身”、“爱护地球以保留给子孙较干净的地球”的教育。另外，发挥新闻媒体如广播、电视、报刊等对环境保护的宣传作用，营造社会舆论氛围，从而提高公民的环保意识，为实现环保战略和环境、经济协调可持续发展创造良好社会条件。 （二）相关法律法规的完善 主要有两方面的内容:一是通过立法，进一步明确我国公民的各项环境权益，这是实现公众参与的法律基础和根本保证。我国的法律对公民的环境权有着明确的规定，《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》等环境法律中也有类似规定。但这些规定过于原则和笼统，公众无法直接援引上述规定参与环境管理和进行司法诉讼，阻碍了公众的积极参与。因此，在今后的环境立法中应使公民的环境权具体化、明晰化，比如公民的日照权、通风权、安宁权、环境监督权、环境知情权、索赔权等，使公众在维护自己的环境权益时有法可依，能够更好地参与保护环境的行动。其二就是要在实体法、程序法和各项环境管理制度中具体规定公众参与环境保护的途径、形式和程序等问题，使公众参与环境保护成为可行和易操作的行为，降低公众参与的门槛。比如说环境监督权，如果没有与之相适应的形式和程序，很容易造成环境管理的混乱，或因没有相应的实现途径而使之流于形式 。 （三）环境信息的公开 公众参与除了需要有较高的环境意识，畅通的参与渠道外，还必须要有一定环境信息的了解和掌握做基础。只有对环境问题有了充分的了解，对环境保护的参与才能充分，也才能促进环境问题的真正解决。环境信息的公开是以公民的环境知情权为法律基础的，即公众享有了解环境状况、环境信息的权利。保证公民的知情权，是公众参与环境保护的前提条件和必要基础，政府必须为公众参与创造条件，包括公布重大环境决策、环境状况、有关建设项目的信息和召开听证会等。美国保障公众参与环境保护的主要途径是建立环境信息公开的法律制度，制定了专门的《紧急计划与社区知情权法》保障公民的环境知情权 。我国的环境信息公开的进程十分迅速。继1997年1月起全国多个环境保护重点城市陆续通过新闻媒介发布空气质量周报后，2000年6月5日中央电视台开始向全国发布42个城市的空气质量日报，2001年又增加了5个城市，达到了47个 。但由于我国环境信息发布工作刚刚起步，还存在不少的问题，不能与我国环境保护的发展形势相适应，所以必须从以下几个方面加强。一是进一步拓展环境信息公开的内容和深度。环境空气质量日报目前仅限于47个重点城市，下一步应该扩展到中小城市直至全部城镇。同时，对重要水源水质情况、海洋污染环境信息也应逐步公开。二是切实贯彻有关环境信息公开的法律制度。比如说我国的建设项目管理制度中规定必须公布建设项目的信息，听取公众意见，但真正做到的却很少。三是必须进一步扩大环境信息的来源。目前我国环境信息的主要来源是环保部门，环保部门力量有限，这也是造成我国环境信息缺乏的一个主要因素。应该在公众的环境权中作出明确规定：任何合法的个人和团体，都有权通过合法的途径进行污染源调查、分析测试和科学研究等活动。同时，鼓励和支持各种环保团体自由、独立地开展专业环保活动，如社会调查、科学研究、环境监测等，并通过正常渠道发布准确的信息，以提供更加充分的环境信息，提高环境信息的质量。 （四）政府及相关部门的鼓励和扶持 政府及相关部门为环境社会团体和公民创造和提供参与环境保护的条件和便利，以实际行动加以鼓励和扶持，是实现公众参与的必要前提，也是使之更具实效的关键。这是因为，公众的参与途径之所以不够丰富，这是与政府的相关政策不具体或者是虽有政策，但未落到实处分不开的。因此，政府和相关部门必须制定相关政策和办法以广开参与途径，如前述的环境信息的公开，此外还应包括，召开环境事务审议会、听证会；在有关环境问题的政府管理机构、决策机构给公众代表提供席位；提供污染咨询技术咨询；协助组织活动，补助活动经费；向公众推行环境标志绿色产品；组织环境科学技术研究，实施政务公开制度等等。 （五）环境公益诉讼的引入 所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，制止环境破坏行为，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。而我国现行的环境诉讼法律规定中，惟有直接受害人才有权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范畴，这对于公众有效参与环境监督具有很大的局限性。由于环境权益具有社会性和公益性，在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。比较单纯的批评、建议、申诉而言，环境公益诉讼无疑对保护环境利益更加强有力。当行政机关或相对人违反了保护环境的法律规定时，他们往往从狭隘自身利益出发保持沉默。如环保局可能屈从某种地方压力，批准一项导致降低环境质量的计划。如果没有第三者挺身而出制止指控其违法行为，则该项牺牲环境利益的决策就有可能付诸实施。若此，环境法将因缺乏实施的监督而成为一纸空文，公众和环境将遭受无法挽回的损失。公民和公民环保团体以环境权为后盾，通过提出有关环境的民事诉讼、行政诉讼方式，借助法院强制力迫使行政机关改变其行政行为，迫使污染者停止环境侵害，使违法行为得到纠正，使遭受污染破坏损害的公民获得赔偿。同时环境公益诉讼可以有效地监督环境执法，促使执法部门严格履行环境监督管理的法定职责，推进国家环境管理。要充分发挥环境公益诉讼对环境法实施的监督作用，还应借鉴国外司法实践经验.在美国，为了保障美国环境法的实施，美国公民可以提起司法诉讼，例如色拉俱乐部，绿色和平和其他已经捍和进行过许多诉讼，以保障诸如《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》的实施。在菲律宾等国家，基于公众环境利益和代际公平的诉讼已经成功 。扩大公民、环保团体的诉讼主体资格，坚持环境利益、美学及景观价值的损害即构成事实上的损害，放松对因果关系紧密性的要求，减轻原告举证责任和诉讼费用负担，以消除公民起诉权的障碍，给公民参与环境事务以更广阔的空间。 （六）其他 除此之外，完善公众参与还应发展环境保护社团和环境保护群众运动，有学者认为这是实现环境民主和公众参与的组织保证和社会基础 。我们知道，环境保护的公众参与的主体可分为个人和组织两种形式。个人力量十分有限，必须依靠一定的组织形式才能更好地发挥公众参与的作用，组织形式可以是官方的，半官方的和非官方的。其中非官方的民间环保组织具有最广泛的群众基础，它不代表特定的利益集团，不受控于任何行政机关，角色中立，可以成为沟通政府决策与民意的纽带，也可以为公众参与环保提供有效的渠道，所以，民间环保组织起到了其他组织形式不可能起到的作用，是公众参与最活跃、最有效的组织形式。一些西方国家公众参与的良好运行是与民间环保组织的发展分不开的。而从我国目前的状况来看，绝大多数的环保组织是官方或半官方的社会团体和各种学会，真正意义上的民间环保组织廖若晨星，而且规模小，力量不足。这种状况极大地制约了我国公众的环保参与。所以，当务之急是要从法律、制度、舆论宣传等各个方面积极培植、扶持和引导民间环保组织和群众运动的发展，加强公众参与的组织保障，培育公众参与的社会基础，充分发挥公众参与的重要作用。 参考文献： 1、著述类： ①蔡守秋主编，《环境资源法学教程》，[M]，武汉大学出版社，2000年版。 ②吕忠梅著，《环境法新视野》，[M]，中国政法大学出版社，2000年版。 ③陈泉生、张梓太著，《宪法与行政法的生态化》，[M]，法律出版社2001年版。 ④周珂著，《生态环境法论》[M]，法律出版社2001年版。 ⑤周训芳著，《环境权论》[M]，法律出版社2003年版。 ⑥朴光洙等编著，《环境法与环境执法》[M]，中国环境科学出版社。 2、论文类： ①姚慧蛾等，论环境保护的公众参与，《上海环境科学》2003年第22卷第4期 ②徐伟敏，论完善我国环境保护的公众参与，《山东大学学报》哲社版，1999年第4期。 ③张华伟，中国环境保护公众参与制度之完善，《河北学刊》第24卷第2期 ④丁晓阳，试论环境法的公众参与机制http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=983，2005年4月7日浏览。 ⑤郝瑞彬、丁越峰，环境保护中的公众参与，《环境科学动态》2002年第3期。 ⑥舒冰，论我国环境保护中的公众参与制度，《内蒙古环境保护》2004年6月，第16卷第2期。 ⑦黄桂琴，论环境保护的公众参与，《河北法学》2004年1月，第22卷第1期。 ⑧陈立琴等，论公众参与环境保护制度的建设与完善，《浙江林学院学报》2002年第19卷第2期。 ———————————————— （接716页，孙爽 文） 第三，征收环境税，并对清洁生产企业实行税收优惠。国家及地方各相关部门可制定税收优惠目录，对研发清洁生产技术、采用清洁生产工艺、生产清洁生产产品的给予税收优惠，这样可以调动企业推行清洁生产的积极性。 第四，建立清洁生产产品认证制度。由国务院产品质量监督管理部门或其授权的认证机构实行清洁生产产品的认证，经认证合格后获得清洁生产产品环境标志，并可在产品或包装上使用该认证。这种作法既实现了公众的知情权，也将会给企业带来经济效益。 第五，实行企业环境行为公告制度。在媒体上定期公布企业污染物，排放状况和环境影响信息，接受公众的监督，增大企业的外部压力，促使其注重从源头控制污染物的产生，切实推行清洁生产工艺。 参考文献： ①王明远著，《清洁生产法论》，清华大学出版社2004年版 ②李淳，秦光明，《落实清洁生产法刻不容缓》，法制天地人民报2003年8月21日 ③徐敏，王方玉，《清洁生产法的价值目标及其配套措施建议》，黑龙江环境通报2003年第4期 ④郑莹，高灿柱，《清洁生产、循环经济与可持续发展战略》，山东环境2003年第6期 ⑤江伟钰，《论清洁生产和良性循环经济立法与WTO规则》，广东商学院学报2003年03期