循环经济立法初探 佀连涛 摘要：循环经济是按生态经济原理组织起来的一种生态经济发展模式。循环经济立法是循环经济发展的保障。我国应借鉴日本、欧美等国的先进立法经验，在我国现有经济法律、环境法律基础之上创制循环经济法律体系。本文通过分析循环经济的内涵、特点及原则，阐述循环经济法律调整的必要性、介绍国外循环经济立法的概况，结合我国循环经济立法的现状，探究循环经济立法基本理论，以期对我国的循环经济立法提供借鉴。 关键词：循环经济 立法 循环经济法 可持续发展 18世纪出现的现代工业在为人类创造大量的财富和物质文明的同时，也带来了资源短缺、能源危机、环境污染和生态破坏等一系列全球性的严重危机。环境的污染和破坏，已发展成为威胁人类生活和发展的世界性的重大问题，引起国际社会的普遍关注。20世纪80年代末，一些发达国家从可持续发展的观念出发，提出变革传的经济发展模式，倡导工业生态系统模式，进而在这个基础上提出了建立循环经济的命题。循环经济要求以环境友好的方式利用自然资源和环境容量，实现经济活动的生态化转向。从90年代倡导可持续发展战略以来，发达国家正在把发展循环经济、建立循环型社会看作是实施可持续发展战略的重要途径。在新战略指导下，从单纯的防治环境污染和其它公害，以保护和改善生活环境和生态环境，转变为在以人为中心的自然—经济—社会复合系统的协调发展基础上循环经济模式，即以可持续发展的方式使用资源、提高效益、节约能源、减少废物，改善传统的生产和消费模式，控制环境污染和改善环境质量，使人的发展保持在地球的承载能力之内。在依法治国的今天，以法律形式对循环经济加以调整和规范具有重要的现实意义。 一、循环经济基本理论综述 循环经济的思想萌芽可以追溯到环境保护思潮兴起的时代。20世纪60年代，美国经济学家鲍尔丁提出的“宇宙飞船经济理论”即为代表。他认为，地球就像在太空中飞行的宇宙飞船(当时正在实施阿波罗登月计划)，这艘飞船靠不断消耗自身有限的资源而生存。如果对飞船的有限资源进行过度的索取，就会加速飞船的灭亡；反之，如果对飞船的资源加以循环利用，则会延长飞船的寿命。[1]鲍尔丁的宇宙飞船经济理论意味着人类社会的经济活动应该从效法以线性为特征的机械论规律，转向服从以反馈为特征的生态学规律。然而，在20世纪70年代，循环经济的思想更多地还是先行者的一种超前性理念，人们并没有积极地沿着这条线索发展下去。当时，世界各国关心的问题仍然是污染物产生之后如何治理以减少其危害，即所谓环境保护的末端治理方式。上世纪80年代，人们注意到要采用资源化的方式处理废弃物，思想上和政策上都要有所升华，但对于污染物的产生是否合理这个根本性问题，是否应该从生产和消费源头上防止污染产生，大多数国家仍然缺少思想上的认识和政策上的举措。总的说来，上世纪七八十年代环境保护运动主要关注的是经济活动造成的生态后果，而经济运行机制本身始终落在人们的研究视野之外。上世纪90年代，特别是近几年可持续发展战略成为世界潮流，人们提出了一系列诸如“零排放工厂”、“产品生命周期”、“为环境而设计”等体现循环经济思想的理念，使循环经济在理论与实践方面有了实质性发展。 （一）循环经济的内涵 所谓循环经济，就是在可持续发展思想指导下，把清洁生产和废弃物的综合利用融为一体的经济，本质上是一种生态经济。它要求运用生态学规律指导人类利用自然资源和环境容量，按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，建立起一种新型的经济，实现经济活动的生态化转向。它不仅能节约资源，减轻污染，增加经济效益，而且能从根本上协调人类和自然的关系，促进人类可持续发展。[2]与传统经济相比，循环经济的不同之处在于：传统经济是一种由“资源-产品-污染排放”单向流动的线性经济，其特征是高开采、低利用、高排放。人们高强度地把地球上的物质和能源提取出来，然后又把污染和废物大量地排放到水系、空气和土壤中，对资源的利用是粗放型和一次性的，通过把资源持续不断地变成废物来实现经济的数量型增长。它导致了自然资源的短缺与枯竭，并酿成灾难性环境污染的后果。与此不同，循环经济倡导的是一种建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式，它要求把经济活动按照自然生态系统的模式，组织成一个“资源—产品—再生资源”的物质反复循环流动的过程，其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。简言之，循环经济是按照生态规律利用自然资源和环境容量，实现经济活动的生态化转向，就是把清洁生产和废弃物的综合利用融为一体，倡导在物质不断循环利用的基础上发展经济。自然资源的低投入、高利用和废弃物的低排放，将从根本上消解长期以来环境与发展之间的尖锐冲突。循环经济的提出，是经济发展理论的重要突破，它打破了传统经济发展理论把经济和环境系统人为割裂的弊端，要求把经济发展建立在自然生态规律的基础上，促使大量生产、大量消费和大量废弃的传统工业经济体系转轨到物质的合理使用和不断循环利用的经济体系，为传统经济转向可持续发展的经济提供了新的理论范式。 (二) 循环经济的特征[3] 1、新的系统观。循环是指在一定系统内的运动过程，循环经济的系统是由人、自然资源和科学技术等要素构成的大系统。循环经济观要求人在考虑生产和消费时不再置身于这一大系统之外，而是将自己作为这个大系统的一部分来研究符合客观规律的经济原则，将“退田还湖”、“退耕还林”、“退牧还草”等生态系统建设作为维持大系统可持续发展的基础性工作来抓。 2、新的经济观。在传统工业经济的各要素中，资本在循环，劳动力在循环，而唯独自然资源没有形成循环。循环经济观要求运用生态学规律来指导经济活动，在生态系统中，经济活动超过资源承载能力的循环是恶性循环，会造成生态系统退化；只有在资源承载能力之内的良性循环，才能使生态系统平衡地发展。 3、新的价值观。循环经济观在考虑自然时，不再像传统工业经济那样将其作为“取料场”和“垃圾场”，也不仅仅视其为可利用的资源，而是将其作为人类赖以生存的基础，是需要维持良性循环的生态系统；在考虑科学技术时，不仅考虑其对自然的开发能力，而且要充分考虑到它对生态系统的修复能力，使之成为有益于环境的技术；在考虑人自身的发展时，不仅考虑人对自然的征服能力，而且更重视人与自然和谐相处的能力，促进人的全面发展。 4、新的生产观。传统工业经济的生产观念是最大限度地开发利用自然资源，最大限度地创造社会财富，最大限度地获取利润。而循环经济的生产观念是要充分考虑自然生态系统的承载能力，尽可能地节约自然资源，不断提高自然资源的利用效率，循环使用资源，创造良性的社会财富。在生产中要求尽可能地利用可循环再生的资源替代不可再生资源，如利用太阳能、风能和农家肥等，使生产合理地依托在自然生态循环之上；尽可能地利用高科技，尽可能地以知识投入来替代物质投入，以达到经济、社会与生态的和谐统一，使人类在良好的环境中生产生活，真正全面提高人民生活质量。 5、新的消费观。循环经济观要求走出传统工业经济“拼命生产、拼命消费”的误区，提倡物质的适度消费、层次消费，在消费的同时就考虑到废弃物的资源化，建立循环生产和消费的观念。同时，循环经济观要求通过税收和行政等手段，限制以不可再生资源为原料的一次性产品的生产与消费，如宾馆的一次性用品、餐馆的一次性餐具和豪华包装等。 （三）循环经济的原则 循环经济是以“减量化、再使用、再循环”为经济活动的行为准则(称为3Ｒ原则)。 1、减量化原则(Reduce)，又称减物质化原则，指通过重新设计生产工艺和转变消费观念等手段减少进入生产和消费流程的物质量，在经济活动的源头注意节约资源和减少污染。在生产中，制造者可以通过减少每个产品的物质使用量，通过重新设计制造工艺来节约资源和减少污染的排放。在消费中，消费者应通过转变消费观念来节约资源和减少污染的排放。人们可以通过选择包装物较少的物品和购买耐用的可循环使用的物品以减少垃圾的产生。 2、再使用原则(Reuse)，指通过尽可能多次、尽可能多种方式使用物品以减少资源的使用量和污染的排放量。再使用原则要求尽量延长产品的使用期以及服务的时间强度，产品和包装的容器能够以初始的形式被多次和反复使用。通过再次使用，防止物品过早的成为垃圾，抵制一次性用品的泛滥。再使用原则可以通过持久使用和集约使用良种方式实现。持久使用即通过延长产品的使用寿命来降低资源的流动速度。如果人们将产品的使用寿命延长一倍，那么就相应的减少了一半资源的消耗和减少了一半的废料。集约使用是指使产品的使用达到某种规模效应，从而减少分散使用导致的资源浪费。 3、再循环原则(Recycle)，又称资源化原则。再循环原则要求废物再次变成资源以减少最终处理量，它要求产品完成其使用功能后重新变成可以利用的资源。资源化有原级资源化和次级资源化两种方式。原级资源化是最理想的资源化方式，即将消费者遗弃的废弃物资源化后形成与原来相同的新产品；次级资源化是指将废弃物作为资源生产出与原产品不同的新产品。原级资源化利用再生资源比例高，而次级资源化利用再生资源的比例低。原级资源化在形成产品中可以减少20%—50%的原生材料使用量，而次级资源化减少的原生物质使用量最多只有25%。 从循环经济的运行原则可以看出，减量化原则属于输入端方法，旨在减少进入生产和消费流程的物质量，从源头节省资源使用和减少污染物的排放；再使用原则属于过程性方法，目的是延长产品和服务的使用时间和利用效率，要求产品和包装物以初始形式多次使用，减少一次性用品的污染；再循环原则是输出端方法，通过把废弃物再次变成资源以减轻经济对资源和环境的压力，要求物品完成使用功能后重新变成再生资源。但“减量化、再使用、再循环”原则在循环经济中的重要性并不是并列的，其先后顺序为：“减量化—再使用—再循环”[4] （四）循环经济的实现层面 循环经济的实现可以从微观、中观和宏观三个层面上，分别运用“3R”原则实现物质闭环流动，形成一体化的循环经济体系。 一是微观层面，组织企业内部物料循环是循环经济在微观层次的基本表现。一般来说，企业内部物料再生循环包括下列三种情况：1、将流失的物料回收后作为原料返回原来的工序中；2、将生产过程中生成的废料经适当处理后作为原料或原料替代物返回原生产流程中；3、将生产过程中生成的废料经适当处理后作为原料返用于厂内其他生产过程中。这方面的典型事例是化学制造业的龙头老大——杜邦化学公司。20世纪80年代末杜邦公司的研究人员把工厂当作试验新的循环经济理念的实验室，创造性地把3R原则发展成为与化学工业实际相结合的“3R制造法”，以达到少排放甚至零排放的环境保护目标。他们通过放弃使用某些有害型的化学物质，减少某些化学物质的使用量以及发明回收本公司产品的新工艺，每年可使生产造成的塑料废弃物减少25%，空气污染物排放量减少70%。同时，他们在废塑料(如废弃的牛奶盒和一次性塑料容器)中回收化学物质，开发出了耐用的乙烯材料等新产品。杜邦公司副总裁特博说，制定这个目标(指零排放)可以促使人们不断提高工作的创造性。 二是中观层面，指在企业之间发展循环经济。单个企业的清洁生产和厂内循环具有一定的局限性。因为它肯定会形成厂内无法消解的一部分废料和副产品，于是需要从厂外去组织物料循环。生态工业园区就是要在更大的范围内实施循环经济的法则，把不同的工厂联结起来形成共享资源和互换副产品的产业共生组织，使得这家工厂的废气、废热、废水、废物成为另一家工厂的原料和能源。丹麦卡伦堡是目前世界上工业生态系统运行最为典型的代表。这个生态工业园区的主体企业是发电厂、炼油厂、制药厂、石膏板生产厂。以这四个企业为核心，通过贸易方式利用对方生产过程中产生的废弃物和副产品，不仅减少了废物产生量和处理的费用，还产生了较好的经济效益，形成了经济发展与环境保护的良性循环。以生态工业园区形式出现的循环经济对传统企业管理提出了两个方面的挑战：一方面，传统企业管理的全部力量集中在销售产品上，而把废物管理和环境问题总是扔给次要部门。而现在要给予废料增值以同样的重要性，要同销售产品一样重视企业所有物质与能源的最优化交换。另一方面，传统的企业管理在企业间激烈竞争的背景下建立了竞争力的信条。而工业生态系统要求企业间不仅仅是竞争关系，而是要建立起一种超越门户的管理形式，以保证相互间资源的最优化利用。 三是宏观层面，指在社会层面上发展循环经济。从社会整体循环的角度，要大力发展旧物调剂和资源回收产业(日本称之为社会静脉产业)，只有这样才能在整个社会的范围内形成“自然资源—产品—再生资源”的循环经济环路。在这方面，德国的双轨制回收系统(DSD)起了很好的示范作用。DSD是一个专门组织对包装废弃物进行回收利用的非政府组织。它接受企业的委托，组织收运者对他们的包装废弃物进行回收和分类，然后送至相应的资源再利用厂家进行循环利用，能直接回用的包装废弃物则送返制造商。DSD系统的建立大大地促进了德国包装废弃物的回收利用。例如，玻璃、塑料、纸箱等包装物回收利用率达到了86%；包装垃圾已从过去每年1300万吨下降到现在的500万吨。[5] 二、国外循环经济立法的比较研究 循环经济作为可持续发展的经济发展模式，首先为发达国家采取。自20世纪80年代中期以来，西方主要发达国家纷纷进行了大量循环经济立法，以法律来规范循环经济的发展，把循环经济纳入法制的轨道。美国著名大法官霍姆斯指出，法的生命不是逻辑，而是经验。从某种意义上讲，一页法的历史相当于一卷法理学书籍。[6]通过国外循环经济立法的比较研究，我们不仅可以深刻理解循环经济立法的特点和发展趋势，而且有利于把握循环经济立法规律，有利于我国循环经济法制的构建。 （一）日本的循环经济立法 日本促进循环经济发展的法律法规体系比较健全，可以分成三个层面，基础层面是一部基本法，即《循环社会形成推进基本法》；第二层面是综合性的法律，分别是《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》；第三层面是根据各种产品的性质制定的五部具体法律法规，分别是《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》及《绿色采购法》。日本于2000年12月制订了《循环型社会形成推进基本法》。该法的基本点是：第一，提出“循环型社会”的概念:全社会确保社会的物质循环，抑止天然资源的消费，减轻环境负荷。第二，把废弃物定义为“循环资源”，促进“循环资源”的循环利用。第三，把经济活动划分为：生产阶段、消费阶段和处理阶段。规定废弃物在各个阶段上的优先顺位为：在生产阶段上，抑制废弃物的发生(reduce)，在消费阶段上再利用(reuse)，在处理阶段上是热资源回收及最后适当处理。第四，明确规定了国家、地方政府、企业和国民的义务与责任。规定国民和事业者的“排出者负责”，规定生产者的产品责任和产品使用后废弃物的处理责任，即“扩大生产者责任”的一般原则的确立。第五，规定政府制订《循环型社会形成推进基本计划》。国家其他有关计划应该按该《基本计划》来决定。它每隔5年随实际情况修订。制订《基本计划》的程序如下：按照中央环境审议会研究结果，由环境大臣决定草案——与其他有关部门大臣一起研究之后，在内阁会议上决定《基本计划》——最后向国会报告。第六，为了建成循环型社会，国家规定基本政策:抑制废弃物产生，规制排出者责任，实施“扩大生产者责任”(回收产品、循环利用、产品的事前评价等)，促进使用再生品，由影响环境的企业负担恢复原状的费用等。[7] 上述法规对不同行业的废弃物处理和资源再生利用等作了具体规定，其中的《循环社会形成推进基本法》是一项“基本法”，特别具有重要意义，它从法律制度上明确了日本21世纪经济和社会发展的方向，提出了建立循环型经济社会的根本原则，即“根据有关方面公开发挥作用的原则，促进物质的循环，减轻环境负荷，从而谋求实现经济的健全发展，构筑可持续发展的社会。” （二）德国的循环经济立法 德国在发展循环经济方面走在世界前列。德国的废弃物处理法于1972年制定，但当时强调废弃物排放后的末端处理。1986年德国制定《废物管理法》，强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物产生作为废物管理的首要目标。1991年，德国首次按照资源—产品—资源的循环经济理念，制定《包装条例》，规定生产商和零售商对于用过的包装，首先应避免其产生，其次要对其回收和利用。该《条例》将各类包装物的回收规定为义务，设定了包装物再生循环利用的目标。1992年，德国又通过了《限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。在主要领域的一系列实践后，1996年德国推出了新的《循环经济与废物法案》，提出将系统的资源闭路循环的循环经济理念从包装推广到所有的生产部门，把废弃物处理提高到发展循环经济的思想高度并建立了系统配套的法律体系。在《循环经济与废物法案》中规定，每年总计产生超过2000吨以上废物的制造者，必须对避免、利用、消除这些废物制定一个经济方案，包括：需要利用和消除的危险废物的种类、数量和残留物;说明已经采取和计划采取的避免、利用和消除废物的措施;说明何种废物缺乏利用性而必须进行消除及其理由。德国的这些法律制度的设计，开创了环保立法的新局面。 （三）美国的循环经济立法 美国虽然于1976年通过了《资源保护回收法》，1990年通过了《1990年污染预防法》，提出用污染预防政策补充和取代以末端治理为主的污染控制政策。但目前还没有一部全国实行的循环经济法规或再生利用法规。不过自从20世纪80年代中期俄勒冈、新泽西、罗德岛等州先后制定促进资源再生循环法规以来，现在已有半数以上的州制定了不同形式的再生循环法规。美国加州于1989年通过了《综合废弃物管理法令》，要求在2000年以前，实现50%废弃物可通过源削减和再循环的方式进行处理，未达到要求的城市将被处以每天l万美元的行政罚款。美国7个以上的州规定新闻纸的40%—50%必须使用由废纸制成的再生材料。在威斯康星州，塑料容器必须使用10—25%的再生原料。加州规定玻璃容器必须使用15%—65%的再生材料，塑料垃圾袋必须使用30%的再生材料。美国地方政府以及企业在“产品责任”制的意识方面走在世界前列，今后不难期望他们会促使国家在循环经济的制度化方面做出某种重大的跃进。 (四) 法国的循环经济立法 1975年7月15日制定第一部垃圾处理法，责令各级政府15年内实现生活与工业垃圾的统一收集和运输，并将其分成日常及危险两类，送到指定地点分别处理。第一部垃圾处理法以卫生和健康为主要目的。 1992年7月13日制定第二部垃圾处理法。第二部法律体现了新的环保观念，要求充分做到垃圾循环再利用，尽可能地变废为宝。同时，明确全体公民主动参与环保的责任和义务。在此基础上，法国环境部门又制定各种垃圾处理的法规。从家庭垃圾、过期药品、废旧电池、淘汰电器、废旧轮胎到报废汽车，许多种类的垃圾从收集、运输到最终处理都有章可循。 （五）韩国有关循环经济的立法 1992年，韩国开始实施“废弃物预付金制度”，即生产单位依据其产品出库数量，按比例向政府预付一定数量的资金，根据其最终废弃资源的情况，再返回部分预付资金。2002年，韩国将“废弃物预付金制度”改为“废弃物再利用责任制”，即从限制废弃改为再利用。“废弃物再利用责任制”规定，废旧的家用电器、轮胎、润滑油、日光灯、电池、纸袋、塑料包装材料、金属罐头盒、玻璃瓶等18种材料须由生产单位负责回收和循环利用。 （六）其它国家有关法规条款 在欧洲，北欧国家是最早实践人与自然和谐发展的地区，瑞典、挪威、丹麦、芬兰和冰岛虽然还没有专门立的循环经济的法，但是在其环境保护中包括了大量清洁生产和资源循环利用的内容，如瑞典在1979年制定《废物收集和处置法》、1983年制定的《铝质饮料容器回收法》等。在法国、英国、意大利、西班牙和荷兰等发达国家，都制定了多部单项的资源循环利用、发展循环经济的法律。 综上所述，就立法性质而言，目前发达国家有关循环经济的立法模式不外乎两种：一种可称之为污染预防型。如美国、加拿大等国，将清洁生产立法纳入污染预防的法律范畴，属于广义的环境法。另一种可称之为循环经济型。如上面所提到的德国1996年颁布实施的《循环经济与废弃物管理法》，日本的《推进形成循环型社会基本法》，将整个经济活动纳入循环经济，建立循环型经济社会，属于广义的经济法。笔者认为，前者虽然比末端治污先进了一步，但仍然没有摆脱环保理念，没有从根本上解决发展与环境的矛盾与冲突；后者从社会经济内部协调发展与环境的关系，从根本上杜绝污染问题，是治本之途。循环经济发展的模式起源于西方国家，无论是发展水平还是发展规模都远远超过了我国。西方国家的循环经济立法积累了大量的成功经验。当前我国进行循环经济立法对国外先进法律制度的借鉴和移植是必然的，也是必需的。但是任何一种法律制度的构建和文化的形成都有其特定的土壤和环境，循环经济法律制度的设计同样遵循这样的规律。我国对国外循环经济立法借鉴的时候，应当充分结合本土法治资源，确保循环经济法植根于我国的法治土壤。 三、我国循环经济法律调整的必然性 循环经济的建立需要大量现代科技的有力支撑，而现代科技活动的普遍化、复杂化又要求它是一种高度组织化、规则化和程序化的活动，是排除更多偶然性、任意性和专断性的活动。循环经济从其本质而言仍然是一种经济发展模式，是企业和社会的一种可持续发展的行为方式。经济与法律之间的密切关系决定循环经济必须以法律为支撑来实现自身的稳定有序发展。循环经济法律调整，可以有效的建立循环经济科技管理体制和科技运行机制，组织、协调和管理这些科技活动；可以将国家发展循环经济的战略法定化，并将这一战略具体化、细则化、程序化，确定循环经济科技发展的合理布局和人、财、物的合理分配；可以调节发展循环经济科技过程中所产生的各种利益关系，使国家为发展循环经济所建立的奖励与处罚机制以法的形式得以公示并落到实处，使科技成果等到合理的使用和推广，为我国循环经济的发展服务。 （一）循环经济法律调整是循环经济发展的内在需求 循环经济作为一场变革传统生产方式、生活方式的社会经济活动，需要一个明确的导向系统，一个可靠的支撑系统。没有明确的思想概念和价值观念为其指明方向，没有可靠的行为规范、行为准则来统一其行为，这场运动将陷入混乱。而法律因其自身固有的规范性和强制性的特点，很适合于作为评价标准和行为准则对循环经济进行观念表达、价值判断和行为规范。要发展和推广循环经济模式不能仅仅依靠思想观念的改变，而必须通过改变全社会成员的行为才能够实现。当新的生产方式还未完全确立前，社会成员在传统生产观念、方式导向下的旧的生产、经济行为，在很大程度上还得依靠法律的强制性约束才能改变，惟有如此，才能使循环经济的理念付诸生产实践。 当然，循环经济无论作为一种经济理论，还是一种现实的经济模式，都需要建立相应的道德规范，通过长期的教育使其深入人心。但是从我国的社会发展现状来看，由于国民素质和道德水准参差不齐，正在处于一个道德、行为规范更新的重要时期，所以目前法制建设显得比道德建设更为重要。因为法律是国家制定和执行的行为规范，具有强制性、见效快，而道德教育主要是灌输特定的价值观的过程，不具有强制性、见效慢。然而，法律反映特定时代对道德的要求，在发展上与道德一致。通过法律的约束可以加速道德教育跨越传统观念，塑造新的道德过程。循环经济是一种反传统的经济模式，与可持续发展的脉络相通，单靠道德教育是远远不够的。只有通过法制教育和道德教育相结合，才能够把循环经济从经济理论转变为人人都要遵守的行为规范，巩固其在社会中稳定发展、切实贯彻的坚实基础。所以从根本上说，在现有的历史条件下，发展循环经济必须依靠法制建设。[8] （二）循环经济法律调整是国外循环经济发展的成功经验 法律产生与商品交换，商品交换依靠法律的调整，这就是商品交换和法律相互关系的辩证法。从古罗马法的发展历史我们可以看出，古罗马法的发达与繁荣，其根本原因在于它根基于古罗马商品经济的发达。古罗马商品经济的发展有力的促进了罗马法的不断完善，而罗马法反过来又进一步促进了古罗马经济的繁荣。而西方国家几百年来商品经济和市场经济发展，进一步证明市场经济在本质上是一种法治经济，市场经济自身缺陷的克服和良性发展离不开法律的干预、规范和调整。循环经济就是建立在生态学原理基础上的一种经济发展模式，本质上仍然是经济运作的方式。既然循环经济是一种经济发展方式，那么在法治社会里，把其纳入法律调整的视野也就成为必然。从国外循环经济立法的比较研究中我们可以看出在西方发达国家均不同程度地进行了循环经济的立法工作。循环经济法律调整是国外循环经济发展的大趋势，也是循环经济从发展理念到发展模式成功转变的重要的因素，也是循环经济在各国得以稳定发展并为民众所接受的基础。 （三）循环经济法律调整是我国循环经济由试点到全面展开的需要 国家环保总局从20世纪90年代开始大力倡导循环经济理念并进行了示范试点建设，据不完全统计，全国目前有4个省（直辖市）、10多个城市在循环经济方面展开了实践探索。然而，我国循环经济的立法工作严重滞后。截至目前为止，我国还没有专门的全国性的循环经济法律。虽然现有的相关法律已经包含了循环经济的萌芽，例如《清洁生产促进法》、《固体废弃物处理法》等都有涉及，但是缺乏系统和综合性的解决机制，距离循环经济的目标——资源减量化、再利用、再循环还相差甚远。我国个别地区如贵阳已经制定了《循环经济条例》，部分省市开展循环经济的成熟经验，都可以为循环经济立法提供借鉴。我们应当对各地发展循环经济的发展状况进行统一调研，在总结地方立法的经验和教训的基础上制定全国性的循环经济法，调整和指引个人、企业、和社会行为，促进循环经济发展模式在我国的全面确立。 （四）循环经济法律调整是贯彻党的方针与政策的需要 党的十五大明确提出我国要在党的领导下建设社会主义法治国家。我国进行各种立法、司法和执法活动必须坚持党的领导，法律的制定必须坚持和贯彻党的方针、路线和政策。近年来，党和国家领导人在不同场合多次提出和强调要大力发展循环经济。2002年10月江泽民同志在全球环境基金第二届成员国大会上的讲话中指出：“合理利用资源、保护环境，是实现可持续发展的必然要求。只有走以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路，可持续发展才能得到实现。实现社会全面进步、提高人民的生活水平和质量，是可持续发展的最终目标。”。朱镕基同志在会见第三届中国环境与发展国际合作委员会第一次会议的中外委员时强调：“中国将把发展循环经济放在突出位置，使环境保护与经济建设相互促进”。党的十六大提出：要“走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。在2004年3月中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记明确指示，“要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展、城乡建设和产品生产中，使资源得到最有效利用。最大限度地减少废弃物排放，逐步使生态步入良性循环，努力建设环境保护模范城市、生态示范区、生态省。” 在今年的中央人口资源环境工作座谈会上胡锦涛又从树立和落实科学发展观的高度再次强调：“积极发展循环经济，实现自然生态系统和社会经济系统的良性循环，为子孙后代留下充足的发展条件和发展空间。”温家宝总理在十届人大二次会议上的政府工作报告中也提出：“大力发展循环经济，推行清洁生产。”这些重要指示为做好新时期环境保护和可持续发展工作指明了方向，也使我国循环经济立法提上议事日程。 （五）完善循环经济立法是实现可持续发展战略的要求 可持续发展是指既满足当代人的需要，又不对后代满足需要的能力构成危害的发展。可持续发展主要依赖于可再生资源的不间断供给，强调的是生物资源的永续利用性。因为过度地开发和利用某些资源，有可能导致补给的逐年减少，甚至衰竭或灭绝，对未来人类的生存和发展造成威胁。按照可持续发展的要求，我们必须要处理好经济发展、社会发展和生态环境保护的关系。目前我国经济正处于高速增长期，如果不用强制性的法律手段降低自然资源的高消耗、高污染，就达不到可持续发展战略的要求，就会形成以牺牲后代人利益为代价求得当代经济的发展的情形。因此，必须完善循环经济立法，强化全民循环经济的法律意识，提高资源使用效率。只有这样，才能实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。[9] 四、循环经济立法基本理论构建 （一）循环经济法的称谓 无论是经济学者还是法学学者，他们在论述循环经济完善措施的时候都提出要把循环经济纳入法治的视野，对循环经济进行法律调整，建立和完善循环经济法律体系。但是在循环经济法律的称谓上，学者意见不一。有的学者建议，循环经济方面的法制建设仍然薄弱，不能适应循环经济发展的要求，要结合我国国情，借鉴发达国家经验，研究建立完善的循环经济法律、法规体系，加快《循环经济促进法》的立法进程。[10]还有学者建议，我国尽快制定《循环经济法》是适时、适当、适用的举措。[11]我国循环经济基本立法是《循环经济法》，还是《循环经济促进法》反映了循环经济法律调控的不同价值取向。《循环经济法》侧重于禁止性和命令性的刚性法律条款，而《循环经济促进法》则侧重于鼓励性、建议性的弹性法律条款。笔者认为，我国循环经济立法应当采用《循环经济促进法》的称谓。首先，从国外循环经济立法经验来看日本在对循环经济进行立法（《循环型社会形成推进基本法》）时，“推进”二字便有促进之意。德国的《循环经济和废物处置法》从形式上看并无“促进”字样，但在其第１条立法目的也明确说明“本法律的目的是促进循环经济”。其次，我国循环经济的理论与实践都处于探索阶段，无论是微观层次、中观层次，还是宏观层次，我国循环经济刚刚起步，大多集中的试点区域，还没有形成一种成熟的经济发展模式。循环经济发展的状况决定了循环经济法律调控只能采用鼓励性和建议性的促进法形式。 （二）循环经济法的性质 目前发达国家循环经济法主要有两种定性：一是污染预防型。如美国、加拿大等国，将清洁生产立法纳入污染预防的法律范畴，属于环境资源保护法。另一种是经济调控型。如德国有《封闭物质循环与废弃物管理法》，日本的《循环型社会基本法》，将整个经济活动纳入循环经济，建立循环型经济社会，属于经济法。对于循环经济法的性质问题，我国学者众说纷纭，但归纳起来也主要有经济法说和环境资源保护法说。笔者认为，我国对循环经济法宜定性为经济法。因为环境资源保护法主要调整的是因环境的开发、利用、保护、改善及其管理所发生的社会关系；而经济法主要调整国家在经济管理过程中所形成的各种社会关系。循环经济法虽然有利于资源的合理充分利用和环境的保护，具有环境资源保护的理念，但是其立法宗旨主要是调整国家在调控循环经济发展活动中所形成的社会关系，促进循环经济的发展，建立循环型社会。 （三）循环经济立法的模式 循环经济法律体系是指又相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整循环经济活动的法律规范的总称。根据国外循环经济立法的经验，循环经济法律体系包括循环经济基本法和单行法。所谓循环经济基本法是指在循环经法律体系中处于主导地位，规定有关循环经济的立法目的、指导思想、基本原则和制度、法律责任等基础性、根本性的法律规范。循环经济单行法是相对循环经济基本法的落实和贯彻，是指专门对循环经济的某个方面进行调整的法规。有学者认为我国当务之急是应在尊重实际的基础上，学习他国立法经验，通过法律手段积极推动社会大环境向着符合循环经济要求的方向前进，先行制定循环经济基本法，然后再制定循环经济的单项法。[12]笔者认为这种观点脱离了我国循环经济发展的实际，值得商榷。首先，我们对循环经济立法应当借鉴西方循环经济立法的成功经验，但那不是我国循环经济立法的基础和根基。我国循环经济的实践是我国循环经济立法的根本点和出发点，也是归宿。从我国实际来看，我国循环经济的理论讨论刚开始不久，循环经济作为一种发展模式也只是处于试点阶段而存在于少数几个城市。此外，循环经济本身是分层次的，它可以在微观层次、中观层次和宏观层次范围之内实现，而且其各层次所需的科技与实践也是一个不断积累的过程。如果我们以循环经济基本法的形式调控整个循环经济的领域，是行不通的。其次，法律作为一种行为规范是需要民众的接受和认同，而民众对某项法律的认同不仅仅是国家的强制性颁布，更多的是基于法律形成的基础和土壤。循环经济法形成的基础是循环经济活动，而循环经济活动的特定区域性决定了全体民众的信息偏在。而民众对循环经济活动的陌生使循环经济基本法失去了存在的合理性。再次，不符合经济性原则。任何一项法律制度的实施都需要一定的成本。国家作为理性经济人在制定循环经济法律的时候，必然会考虑其制定和实施成本。我国离循环型社会还有很远，循环经济还没有成为普遍的发展趋势，在这种情形下制定循环经济基本法在全国推行，势必会遇到很大阻力，增加法律的实施成本。基于以上分析，笔者认为我国循环经济应当采取先制定单行法，等条件成熟后再制定基本法的立法模式。 （四）循环经济法的目的 循环经济法的目的，是指立法者通过循环经济立法所表达的、为实现经济利益和保护生物圈的共同利益的思想和需求。它是立法者依靠循环经济基础立法来实现的一种伦理道德上所应有的基本价值，是循环经济立法的根本使命。[13]笔者认为我国循环经济法的目的具有层次性，即直接目的和根本目的。循环经济法的直接目的是为了调整循环经济活动中的社会关系，促进循环经济发展；循环经济的根本目的促进资源的循环利用，使人口、资源环境和经济协调发展，走可持续发展之路。无论是在循环经济立法还是司法领域，我们都要兼顾双重目的。因为二者之间是相互关联互为条件的：循环经济的直接目的是实现根本目的的途径，而循环经济的根本目的则是直接目的的方向，直接目的的实现是根本目的实现的基础。 （五）循环经济法的基本原则 循环经济法的基本原则，是指贯穿于循环经济法的始终，对循环经济法的制定、修改及废除都有指导作用的根本性、原理性的准则。循环经济法是循环经济发展的产物，循环经济法律规范必然来源于循环经济技术规范，是循环经济技术规范的法律化。根据循环经济的特点，笔者认为循环经济法的基本原则主要有可持续发展原则、公众参与原则和政府主导原则。所谓可持续发展原则，是指循环经济法规定的在发展循环经济的过程中，严格遵循循环经济的3R原则，减少在经济发展的过程中对资源的需求量，给后代人留下相当的可利用资源量，实现资源利用的代际平衡的原则。所谓公众参与原则，是指循环经济法规定的公众为了维护并实现其一定权益，通过一定的方式和途径自由平等地参与循环经济活动的原则。所谓政府主导原则，是指循环经济法规定的政府以市场化的、财政的手段以及行政力量，通过制定法律法规，推动、调控和引导循环经济发展的原则。 （六）循环经济法律责任 循环经济法律责任是指循环经济活动主体因实施违反循环经济法的行为所应当承担的不利法律后果。任何一部法律如果缺少相应的法律责任规定，那么它就如同一纸空文。在循环经济法中，应当明确循环经济法律关系的各个主体，如政府主管部门、企业、个人、其他非政府组织等在循环经济发展活动中因其违反法律规定，所应当承担的责任。只有依法追究违反循环经济法律关系主体的违法行为，使各法律关系主体的行为具有可问责性，才能确保循环经济的良性快速发展。 五、我国循环经济立法的现状及完善 (一) 循环经济立法的现状及其弊端 1、宪法。《中华人民共和国宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。”这是我国循环经济立法的宪法依据。虽然该条规定为我国循环经济基本法和专门立法的制定从根本上提供了保障，但是并没有明确提出规范循环经济的发展。 2、环境保护法。《中华人民共和国环境保护法》第25条规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术该造，应当采用资源利用率高，污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。” 虽然可以看出我国的环境保护法已经具备循环经济的理念和精神，但是没有明确提出促进循环经济发展的具体规定。 3、固体废物污染环境防治法。1995年的《固体废物污染环境防治法》第3条规定了固体废物的减量化、资源化和无害化原则。第4条规定国家鼓励和支持清洁生产，采取有利于固体废物综合利用的经济和技术措施；第8条规定了固体废物综合利用的奖励机制；第17条和第18条分别规定了包装物和农用薄膜的回收利用问题。以上关于固体废弃物的利用和处理的规定显然已经涉及循环经济的大部分重要内容，与以往的只注重废弃物的“末端处理”，这部法律增加了不少有关“管端预防”的规定。但总的来说，它并没有把握住循环经济的基本精神，也不适合可持续发展的长远要求，存在着明显的不足和弊端。 4、清洁生产促进法。2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国清洁生产促进法》，该法于2003年1月1日起实施。该法第九条规定，县级以上地方人民政府应当合理规划本行政区域的经济布局，调整产业结构，发展循环经济，促进企业在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用。 第10条要求各级政府和有关主管部门向社会提供可再生利用的废物供求信息和服务；第13条规定了节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的产品标志和标准的制定问题；第16条规定了政府优先采购和鼓励公众购买节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品的问题；第26条规定了企业废物，余热转让给有条件的其他企业和个人利用的问题；第35条规定了利用废物生产产品和从废物中回收原料的增值税减免问题。这是我国第一次明确将循环经济及其理念纳入法律调整的视野，明确地使用了“循环经济”一词。但总体来看，这并非一部为促进循环经济发展的专项立法，而是以规范清洁生产为目标，间接的对循环经济发展提出要求。 5、规章。主要有：《关于开展资源综合利用若干问题的规定》、《关于完善现有综合利用政策几点补充规定的通知》、《关于资源综合利用项目与新建和扩建工程实行“三同时”的若干规定》、《1989—2000年全国资源综合利用发展纲要》、《粉煤灰综合利用管理办法》、《冶金工业资源综合利用实施细则》、《化学工业资源综合利用实施细则》、《能源部粉煤综合利用管理办法》、《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》等。这些部门规章虽然对于循环经济的发展以及循环经济法律体系的构建具有重要的意义，但是呈现浓厚的污染防治色彩，应予以补充和修改。 （二）循环经济法律体系的构建 正如上文所言，循环经济法律体系是指又相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整循环经济活动的法律规范的总称。循环经济法律体系是一个有机联系的整体，基本法与专门法相互制约、相互关联。我们在循环经济立法的过程中，应当对基本法、专门法以及其他配套法律法规均予以重视。只有这样才能够构建和谐的循环经济法律体系，有效地促进循环经济的发展。根据我国循环经济立法的现状及其弊端，笔者认为我国应当从以下几个方面进行完善： 1、修改《宪法》第9条的规定，从宪法的高度明确规定我国应当发展循环经济，建立节约型社会。建议将《宪法》第9条第2款修改为：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。促进循环经济的发展和循环型社会的构建。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏资源。” 2、应当在《环境保护法》中，将循环经济作为一项原则予以规定，贯穿于环境保护法的始终。把循环经济作为环境保护法的基本原则，变革环境保护法的理念，从末端的治理到源头的控制。在总则中对循环经济做出原则性规定，在分则中单列清洁生产和资源的回收、再用和再生利用规定；或把之分散到污染防治，资源与生态保护的章节之中。此外，对分则中的部分章节、条款进行修改和增删，补充循环经济相关内容，删掉与循环经济不符的章节和条款。 3、修订《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》》，《中华人民共和国环境影响评价法》，《中华人民共和国放射性污染防治法》等专门性的环境法律。对资源的节约、再用和再生利用做出特殊的规定，并进行行业内部和跨行业的废物综合利用问题的法律规制；修订《政府采购法》、《税收征管法》和《商业银行法》等法律，在其中纳入政府扶持和经济刺激的内容。 4、完善《中华人民共和国清洁生产促进法》，制定发展循环经济相应的实施细则。鉴于清洁生产只是企业层面发展循环经济的初级阶段，它只着眼于生产和服务领域，而循环经济包括资源、生产、分配、交换、消费、再生资源等多个领域，更有利于从全过程对污染进行控制。为此，应以贯彻发展循环经济为导向，对《清洁生产促进法》制定相应的实施细则，包括企业产品开发的生态设计、产品的生命周期评估、资源的再生利用程度评估以及对生态工业技术应用水平的评估和清洁生产的标准（标志）做出规定。应根据企业污染物排放具体情况，结合清洁生产的标准进行分级。鉴于现行排污收费的标准仍偏低，要在此基础上加征清洁生产基金，以加大推行清洁生产的力度。 5、加快制定有利于促进国家与地方建立循环型社会的相关行政法规。在尚未完成建立国家循环型社会立法的指导性原则前，可由国务院制定促进循环型社会的行政法规。如《绿色消费鼓励条例》、《资源有效利用处理条例》、《废弃物利用与处理管理条例》、《废物利用与处理企业的生产运营管理规定》和针对具体行业的专项立法，如《建筑材料循环法》、《可循环食品资源循环法》、《容器与包装循环利用法》、《废旧汽车回收条例》、《废旧家电回收条例》《木材节约代用管理办法》等。与此同时，国家可以鼓励省、自治区、直辖市根据地方经济、社会发展的现实条件和环境问题，因地制宜地制定建立循环型社会的地方法规，促进地区循环经济的发展。 （转708页） ———————————————— （接705页，佀连涛 文） 6、制订《中华人民共和国循环经济促进法》。随着我国循环经济的发展和循环经济单行法与专门法的完善，我国应该制定《循环经济促进法》。《循环经济促进法》是基本法，对循环经济单行法与专门法具有统令作用。笔者认为，该法应系统规定其立法目的、立法原则以及政府、企业、公民的权利和义务，以及违反法律规定应当承担的法律责任。 从我国经济、环境、资源与人口关系状况来看，发展循环经济是我国经济和社会发展的必然趋势。只有在微观、中观和宏观层次上确立循环经济发展模式，才能解决环境与资源危机，才能实现经济与社会的可持续发展。我国应当积极考察和借鉴西方国家循环经济的立法经验，并结合我国循环经济的具体特点，制定相应的法律、法规和相应的规划、政策，对循环经济的行为加以规范和调整，以促进循环经济的顺利发展。