论我国发展循环经济下的垃圾分类回收立法 林 静* 摘要：我国垃圾分类回收立法，必须在借鉴国外环保先进国家优秀经验的基础上，结合我国实际情况，并注意与循环经济立法以及其他相关立法相结合。从立法模式、立法形式、基本原则、基本制度和内容等方面提出构想，以实现人类的可持续发展，环境资源的循环利用以及和谐社会的建设。 关键词：垃圾分类回收 循环经济 立法 对垃圾分类回收进行立法，是循环经济立法领域的一个重要组成部分。目前仅有少数经济和环境法制发达的国家进行了这方面的立法，且在立法理论研究和实践上都存在着很大的差异。而尚处于发展中国家的我国，是否需要对垃圾分类回收进行立法，如何立法，正成为我国环境法研究的新热点。 一、我国垃圾分类回收的现状分析 据调查，城市生活垃圾进行分类后，30％－40％是可以利用的资源。回收100吨废纸可以再生80吨优质纸张，节约400立方天然木材；回收1吨废塑料可以提炼700公斤无铅汽油 。但是我国目前大部分城市仍采用垃圾混合回收，这种方式很不利于资源的循环利用，实现垃圾的减量化、资源化和无害化。2000年4月建设部在全国范围内选定了北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林8个城市进行垃圾分类回收的试点工作，在取得一定成效的同时，也发现了许多问题。究其原因，除经济和技术设备条件的限制以外，关键还在于相关的法律法规不够健全，实施不到位。正如建设部城建司副司长王天赐2000年12月12日在“城市生活垃圾分类回收研讨会”上所指出的，推进城市生活垃圾分类回收工作应健全法律法规、政策引导、逐步完善分类回收的法规体系，突出垃圾减量和垃圾生产的预防，明确社会各方面（生产、消费各环节）在分类、循环利用方面的责任 。 早在九十年代我国就颁布了《固体废物污染环境防治法》和《城市生活垃圾管理办法》等与垃圾分类回收有关的法律法规。但由于出台时间早等原因，存在可操作性弱，执法力度不强等不足之处。2004年10月29日，十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》修订草案。这标示着我国开始了修订和出台与垃圾分类回收有关法律法规的新进程。 二、进行垃圾分类回收立法的必要性 美国经济学家鲍尔丁于20世纪60年代提出了“宇宙飞船理论”，他将地球比作一艘在宇宙中飞行的宇宙飞船，必须依靠自身有限的资源才能生存。如果对飞船的有限资源进行过度索取，就会加速飞船的灭亡；反之，如果对飞船资源加以循环利用，则会延长飞船的寿命。这就是循环经济思想的起源 。依照此思想，假设飞船在飞行中会产生各种复杂的“垃圾”，如果能够对其进行有效分类后再循环利用，这将大大提高资源的回收利用率，更有利于延长飞船的寿命。笔者认为，对垃圾进行分类回收其必要性就在于此。 （一）是可持续发展的必然选择和重要保证 1987年布兰特伦夫人领导的世界环境与发展委员会在其代表作《我们共同的未来》中第一次提出了“可持续发展”。其核心思想是：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。其出发点是：为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护与社会经济、生活活动全面、有机的结合起来，并按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动。垃圾分类回收作为循环经济发展的一个层面，主张实现垃圾的减量化、资源化和无害化。这三项主张正是“可持续发展”提高在经济发展过程中对资源的循环利用率，给后代人留下相当的可利用资源量，实现资源循环利用代际平衡的体现。 （二）是世界环境与资源保护立法的大趋势 一些西方发达国家均不同程度的对垃圾分类回收进行了立法，如德国，于1986年8月将1972年制定的《废物处理法》修改为《避免废弃物产生及废弃物处理法》，在第十四条中规定了“标志、分类处理，回交及回收的义务”条款。1996年10月24日，德国循环经济和垃圾法生效，其中规定了商品生产者和经销商对包装垃圾负有再利用的责任。芬兰也于1994年实施的新的垃圾法中要求每个家庭对自己的垃圾进行分类。日本1995年制定的《容器包装再循环法》中规定：消费者有将包装废弃物从普通垃圾中分类排出的责任，自治体有将消费者分类排出的包装废弃物进行分类收集的责任（分类收集不仅包括将包装废弃物单独分类收集，还包括负责进行循环式预处理及在堆料场进行保管），企业有将分类收集的包装废弃物进行再循环的责任，该法于1997年4月1日起实施。由此可见，对垃圾分类回收立法已成为世界环保立法的一个大趋势，我国也应当加快这方面的立法脚步。 （三）有利于促进相关科学体系的建立 对垃圾进行分类回收需要大量现代科技的有利支撑。其中主要是分类回收和再循环技术，也包括其他相关的技术，如资源重复利用技术、能源综合利用技术和信息技术等。这表明有关垃圾分类回收的技术研究是一项具有复杂性、专项性和关联性的科研活动。所以对垃圾分类回收进行立法，可以有效地进行垃圾分类回收科研和管理机构的设置，设定和运作相关的制度。此外，还可以调节在垃圾分类回收科研过程中产生的各种利益关系，使国家垃圾分类回收所建立的奖励与处罚机制以法的形式得以公示并落到实处。也使科技成果等能够得到合理的使用和推广。 三、我国垃圾分类回收立法构建 （一）充分借鉴西方发达国家的先进立法经验，选择适合我国的立法模式 对垃圾分类回收进行立法，借鉴西方环保先进国家的立法经验是十分必要的。纵观目前世界上对废弃物回收和综合利用的立法模式大致分为两种：一种是污染预防型，属环境法领域，如美国、加拿大等国；另一种为经济循环型，属经济法范畴，以德国、日本最为典型。笔者认为，我国对垃圾分类回收进行立法应当参照第二种模式，即在经济法范畴内制定一种经济循环型的垃圾分类回收法规体系。其理由主要有以下几点：1、垃圾分类回收要解决的是经济与环境协调发展的问题；2、垃圾分类回收也是为了实现社会经济的发展，这与经济法之“经济性”具有内在一致性；3、以经济法结合原有环境法中有关垃圾分类回收的部分，更有利于问题的解决。 此外，我们可以注意到日本、德国等国家都是先制定有关垃圾分类回收的特别法，在此基础上再出台了循环经济法。这是因为他们立法之初没有相对成熟的技术和实践等客观条件的支持。现在，我国可以直接借鉴他们已有的成熟技术与实践经验。所以在立法顺序上不必局限于先特别法后基本法的顺序。垃圾分类回收立法作为下位法，受基本法的统领，对其立法可以后于循环经济法，也可以同时进行。 （二）建立以“促进法”为主，“强制法”为辅的立法形式 鉴于我国公民目前的垃圾分类回收意识还很淡薄，不适宜建立以强制性条款为主的垃圾分类回收立法形式，而应该采取以“促进法”为主，“强制法”为辅的立法形式。垃圾分类回收工作的进行需要在政府的主导下，各种经济主体和公民的共同积极参与才能完成。因此，在立法过程中，应当更注重政府对生产者和消费者的引导，以及对公民的鼓励作用。尤其是在立法之初，更能体现这种立法形式的作用。但是软性条款需要硬性条款的辅助才能达到其立法目的，所以在垃圾分类回收立法中，“强制性”条款是不可或缺的。通过这两种立法形式的有机结合，我国垃圾分类回收工作才能健康、稳步的发展。 （三）垃圾分类回收立法应遵循的原则 一是技术标准原则。垃圾分类回收立法中应当对相关的分类回收技术标准进行规定，而不是具体的某项技术。因为目前我国的地域差异性还很大，不同地区对垃圾分类回收的具体技术很难达到一致，但如果没有规定一个合适的技术标准又不利于规范垃圾分类回收制度。所以应当通过立法规定相应的垃圾分类回收技术标准，各地区再根据自身条件选择适合自己地区的垃圾分类回收具体技术。这样才能各展所长，创造出一个广阔的技术创新平台。 二是贴近最终用户原则。垃圾分类回收的实施需要全社会的共同参与，在这一过程中，作为最终用户的消费者，所肩负的责任也非常大。所以，垃圾分类回收立法应当规定贴近消费者的一些相关控制标准，整合协调有技术关联的法规政策，从而促进垃圾分类回收在最大范围内的实施。同时，对于另一责任主体生产者，应鼓励其在垃圾分类回收技术等方面不断创新，配合政府行为。其中主要是一些上游企业，因为相对下游企业，他们有更雄厚的资金和技术基础。反之，如果对下游企业做过高的规定只会给他们带来更大的压力和束缚，这将不利于我国中小型企业的发展。 三是分步推进原则。对垃圾进行分类回收立法需要一定的时间和过程，在立法时和今后的执法过程中都要注意一个节奏性，不应一味的要求生产者运用高标准的垃圾分类回收技术，甚至不顾及其应用成本。而是应当分阶段的进行推进，从低到高，从不成熟到成熟，在实践中不断完善我国垃圾分类回收立法研究。 （四）垃圾分类回收立法的基本制度 第一，标识制度。既由生产者对包装物进行标示，类似于德国著名的“绿点”回收系统方法。鉴于目前我国一些企业暂无建立独立且完善的分类回收系统之能力，为不给我国民族企业带来过重的经济压力，可由这些企业出资建立一套统一的垃圾分类、回收和在利用的系统，并由非赢利性机构进行经营管理。对生产者已付费的商品包装上标上“绿点”标识，以便分类回收。 第二，押金抵押返还制度。主要适用于一些回收率过低的包装物，尤其是对一些饮料的包装物。消费者在向销售者购买商品时先支付适当的押金，退还包装物时再领回押金。我国一些企业已经开始实施了这一制度，应当得到广泛应用。这一制度将有利于商家对包装物的统一回收，也能改善人们随手丢弃包装物的不良习惯。 第三，分类计量收费制度。根据国家有关部委2003年6月联合发布的《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业》的通知，我国大部分城市已经开始征收卫生费或垃圾处理费，但实行的都是定额收费制，且实施情况也并不理想。其实这种方法并不利于垃圾的分类回收工作进行，也不利于改变居民混合丢弃垃圾的习惯。 实际上，对垃圾进行收费有很多方法，除了定额收费制外还有从量收费制。而从量收费被认为是最有利于促进垃圾分类回收的经济手段，近几年已有一些国家推行和加以研究。韩国1995年开始全国实行垃圾回收UPS（单位价格系统）从量收费制后，减量效果显著。但也有研究表明，如果没有积极有效的回收设施和公众参与，单纯用提高收费价格等手段也是收效甚微 。所以我国可以考虑在试点城市对垃圾回收使用分类计量方式。 （五）垃圾分类回收立法基本内容构想 第一，建立生产者责任制度 为更好的全面体现“谁污染谁负责”的原则，应当将生产者责任制度引入垃圾分类管理中，通过立法明确规定生产者和销售者有限度的承担垃圾分类回收的工作和费用。首先，应当处理好包装垃圾的分类回收，西方发达国家对包装垃圾的控制应用的非常广泛，如德国的《包装条例》，日本的《容器包装再循环法》，法国《容器包装政府令》，奥地利的《包装条例》中都有生产者责任制度的规定。虽然我国已在新修订的《固体废物污染环境防治法》中规定了国家对部分产品、包装物实行强制回收制度。但笔者建议应当出台专门的包装法规以便操作。其次，是对有毒有害垃圾的强制回收。由于我国长期对垃圾进行的是混合回收，所以很容易混入危险废物如干电池、日光灯管和废油等，这无形中增加了垃圾无害处理的难度，对环境造成了污染。因此对这些有毒有害垃圾必须进行分类回收。可由生产者和销售者分别设立回收点，再统一交由有相关处理技术的部门进行处理。 第二，加强对居民生活垃圾的分类管理 居民区生活垃圾在城市生活垃圾中占有相当大的比例，但是由于我国居民垃圾分类回收意识还很淡薄，再加上宣传和配套设备等辅助措施的不到位，垃圾分类回收情况不容乐观。因此应当尽快通过立法加强居民对垃圾分类义务。 我国目前法律中对居民的垃圾分类义务并未作强制性规范，只在《城市生活垃圾管理办法》第三条中规定：“国家鼓励发展城市生活垃圾的回收利用。城市生活垃圾应当逐步实行分类回收、运输和处理，逐步实行城市生活垃圾治理的无害化、资源化和减量化，搞好综合利用。”随着近几年我国在一些城市进行垃圾分类回收试点的开展，可以逐步增加居民的对垃圾进行初分的义务。规定居民的初分义务可参照试点城市上海的做法，即由居民先将生活垃圾初步分为有机垃圾（包括厨房垃圾，变质食品等）、无机垃圾（包括玻璃瓶、易拉罐、铁罐、废纸和像塑制品等）和有毒垃圾（包括过期药品、废旧灯管、废电池和残存油漆等）三类 。因为这种相对简单的分类比较容易被居民接受，作为一项法律规定也更具人性化，很适合我国目前的情况。其次是从定额收费向分类计量收费的转变，鉴于对垃圾进行从量收费的利弊，结合我国劳动力资源丰富的优势，可以按照上面提到的三种分类方式，由环卫部门派出专门人员，上门对居民初分后的垃圾进行分类计量收费。我国可以先在8个开展垃圾分类回收的试点城市进行，因为这些城市有配备较齐全的垃圾分类回收设施和较到位的居民宣传作铺垫，积累一定经验后再向全国扩展。 第三，强化环卫部门的监管职能 作为我国城市市容环境卫生行政主管部门管制的环卫部门，直接负责垃圾清理、分类和处理，在对垃圾的分类回收上起着至关重要的作用。随着社会经济的发展，其也面临着由行政管理逐步向服务型转变的体制改革问题。首先应促进环卫部门与废品回收部门的结合，针对目前我国环卫回收与废旧物资回收系统“抢饭碗”的现象，可采纳广州的做法，即实行一种环卫行业与再生资源行业互相联合，实现优势互补，分类回收与废旧物资回收相结合的管理和运作模式。可以通过立法将废品回收纳入到垃圾分类回收体系中，废品收购站归属环卫部门统一管理，其收购人员（包括捡垃圾的）也同环卫工人一样执证上岗，按相关规定作业。其次，制定和执行垃圾分类回收的标准和技术规范，并严格按照技术标准原则对垃圾分类回收的各环节进行监督和管理。 对垃圾分类回收进行立法是一个循序渐进，不断完善的过程，急于在中国各个城市中全面实施垃圾分类回收是不切合实际的。我国目前正处于对垃圾进行分类回收的起步阶段，因此，完善的立法体系起着关键的作用。只有在规范的法律作用下，我国的垃圾分类回收进程才能达到一个更新的高度。 参考文献： ① 蔡守秋：《论循环经济立法》，载于《新华文摘》2005年第11期； ② 毛如柏，冯之浚主编：《论循环经济》，经济科学出版社，2003年10月第一版； ③ 王蓉：《循环经济立法的理论分析和实践思考》，载于《中国环境报》2004年1月6日； ④ 刘国涛主编：《循环经济？绿色产业？法制建设》，中国方正出版社，2004年6月第一版； ⑤ 欧阳志远：《论节约型经济系统----< 中国21世纪议程>实施的理论反思》，载于中国政法大学学报，2004年第3期； ⑥ 吴季松著：《循环经济----全面建设小康社会的必由之路》，北京出版社，2003年4月第一版； ⑦ 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Lin Jing（Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou 341000） Abstract: The legislation of waste sorted collection in our country, must use the rich experience of advanced environmental protection countries for reference, and link the reality of our country, pay attention to the combine the legislation of cycle economy and other related laws. Advance an idea form the model, form, system and content to bring about the continue develop of humanity, environment natural resources cycle and build the harmonious society. Key words: Waste sorted collection Cycle economy Legislation