2010年研究会论文集
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我国循环经济立法的制约因素及应对措施
2017-02-11 216 次

我国循环经济立法的制约因素及应对措施 林龙宗* 摘要:循环经济是在可持续发展理念下人类社会经济发展的最佳模式;我国循环经济立法存在着经济、观念和技术等阻碍因素;为促进我国循环经济立法的发展,笔者提出若干建议,如加强政府的作用、对社会主体责任的认定、经济激励措施的充分利用等等。 关键词:循环经济立法 阻碍因素 应对措施 一、循环经济立法的目的 (一)从“末端控制”到“自然生态式经济”模式 循环经济以3R原则(reduce,reuse,recyle)为核心,其运作原理近似于生态系统的物质与能量循环原理,因此,发展循环经济,应当把自然界生态良性循环的规律引入到整个经济社会的大系统,也就是整个经济社会都要按生态良性循环的规律来运行,建立“自然生态式经济”模式。实际上就是建立循环经济型社会的要求,是更高层次的循环经济。这种层次的循环经济,把人类社会与自然界结合得更为紧密,服从自然规则,体现了人的社会属性与自然属性的相结合的特征,是人类发展最佳的模式。当然,要把这一理念完全变为现实,还需要我们做艰苦细致、深入持久的理论研究和实践工作。 (二)实现社会经济的可持续发展 社会发展理论主要经历了四个阶段:(1)主要强调经济发展,虽然关于经济发展与经济增长的讨论以及有关经济发展的内涵和外延的争论一直在持续,但视线始终集中在经济的圈子里。(2)经济与社会协调发展。注意到经济与社会之间的关系。(3)以人为中心的发展观。强调人在发展问题中的根本价值。(4)可持续发展观。提出人与自然的和谐发展,体现了人类对人与自然的关系以及人自身的社会经济行为认识的飞跃。 而作为近代文明发源基础的近代工业,其发展又经历了三个阶段。 第一个阶段是传统的发展阶段,大量生产、大量消费、大量排污,不注意环境。第二个阶段,因为环境的生态承载能力有限,进入到现在这个时期就是末端治理的时期,也叫“生产过程的末端治理的模式”。 到了第三个产业发展模式,就是循环经济。循环经济是一种充分利用资源、充分节约资源、充分实行环境保护的经济投入产出的运行模式,跟现在国家提出建设资源节约型社会和环境友好型社会是十分符合的。循环经济理念的产生和发展,是人类对人与自然关系深刻反思的结果,是人类在社会经济的高速发展中陷入资源危机、生存危机,不得不深刻反省自身发展模式的产物。传统经济“资源—产品—污染排放”的单向线性生产过程,或是近几年的“先污染,后治理”的环保措施,都带来了自然资源的超常规利用和污染物的超常规排放。要解决这些问题循环经济是必然的选择循环经济既是经济的增长方式,又是高新技术的应用,还是一种和谐环保的现代科学发展观的理念。 二、循环经济立法的阻碍因素 (一)经济发展因素 纵观发达国家有关循环经济的法律规范,可以发现它们具有共同的特点,即关于硬性指标的规定随处可见。如德国分别于1991年和1996年颁布《包装废弃物处理法》和《循环经济和废物管理法》,其中明文规定,自1995年7月1日起,玻璃、马口铁、铝、纸板和塑料等包装材料的回收率全部达到80%。在德国的影响下,欧盟和北美国家相继制定鼓励二手副产品回收、绿色包装等有关法律,同时规定了包装废弃物的回收、复用或再生的具体目标。20世纪90年代,美国制定了相应的法规,对电池生产过程中汞的含量加以限制。美国加州于1989年通过了《综合废弃物管理法令》,要求在2000年以前,实现50%废弃物能够通过源头削减和再循环的方式处理,未达到要求的城市将被处以每天1万美元的行政罚款。为推动资源的回收利用,1998年美国环境保护署宣布用5年时间使城市垃圾回收率达到25%,到2005年提高到35%。据此,各州纷纷通过立法对本州居民提出了更严格的要求。许多州规定,新闻纸的40―50%必须使用由废纸制成的再生材料。威斯康星州规定,塑料容器必须使用10―25%的再生原料。加州规定,玻璃容器必须使用5―65%的再生材料,塑料垃圾袋必须使用30%再生材料。 我国在20世纪70年代开始就注意用政策和法规手段推动环境保护和资源的综合利用、循环使用等工作。但到目前为止,我国在循环经济方面仅出台了少量的法规,大部分领域仍是空白。更重要的是,现有的相关法规都存在只强调原则性,从而导致可操作性差的问题。例如,在环保方面,自20世纪80年代以后,陆续制定了4部环境法律,8部资源管理法律、20多项环境资源管理行政法规、260多项环境标准,初步形成了环境资源保护的法律体系框架。 然而,现行环保法律还局限于“污染治理”的思维模式上,对于废物的回收利用没有具体的法律法规,执行上没有明确的可操作性,这和循环经济的要求相差甚远。这跟世界循环经济立法趋势相去甚远。 我国循环经济立法滞后的现状,从侧面反映了我国经济发展水平的相对落后。笔者认为,以法促经循环经济的发展,必然牵涉对社会主体如企业法人、公民行为的规制,若法律本身并没有足够的权威,那就不能发挥其应有的作用。从法律规范结构的角度来看,促进循环经济的法律,相当一部分是应当具有明确的假定条件、行为模式和法律效果的条文。而目前我国相关法律只重原则性的情况,实际上是立法者缺乏信心的表现。强制性必须以现实可行性为基础,否则不可能长久。现实经济因素的制约,使得许多理应强制规定的制度流于形式。 (二)传统观念因素 对经济效益的追求,是“经济人”(主要是指各类企业)的共性。传统的经济人观念只注重个体当前短期经济利益的最大化,忽视了社会经济长远的发展目标。资源的双重属性决定我们在利用资源的不同功能时会产生不同的“物品效应”,而“物品效应”又通常与外部效应紧密相连。资源的经济属性显现资源的“私人品”效应,厂商或消费者能够通过市场获得资源的全部经济价值;资源的生态属性显现出资源的“公共品”效应,厂商或消费者无需通过市场就可无偿获得资源的全部生态价值。因此,在市场经济活动中,我们对资源的经济价值具有“精打细算”、“适度消费”的市场理性,但对于资源的生态价值却具有“坐享其成”、“过度消费”的自利理性。 发展循环经济,必须摒弃传统的发展思维和发展模式,把发展观提高和统一到全面协调可持续的科学发展观上来。必须更新发展观念,理清发展思路,辩证地认识物质财富的增长和人的全面发展的关系,转变重物轻人的发展观念;必须辩证地认识经济增长与经济发展的关系,转变把增长简单地等同于发展的观念;必须辩证地认识人与自然的关系,转变单纯利用和征服自然的观念。要充分认识到,一方面资源和环境对经济增长具有重要的支撑作用,没有必要的资源和环境保障,经济就难以持续快速增长;另一方面,资源和环境对经济增长又有重要的约束作用,资源和环境的承载能力反过来也会制约经济增长的速度、结构和方式。在发展思路上要彻底改变重开发、轻节约,重速度、轻效益,重外延发展、轻内涵发展,片面追求GDP增长、忽视资源和环境的倾向,加快经济增长方式转变,切实推进循环经济发展。 (三) 技术水平因素 众所周知,循环利用的废弃物资源的价格必然明显要高于自然资源的价格。发展循环经济必须消除这种价格差。这一价格差异产生的原因主要有不完全的价格机制(自然资源的价格多数只考虑资源取得时所付出的代价,如矿产资源的开采费用,以及资源运输的费用等。而自然资源形成过程中的代价以及自然资源破坏后对人类的环境、社会生活带来的损失,都被忽视了。) 还有就是废弃物资源化的技术、设备及管理落后。只有消除上述价格差,循环经济才能真正建立起来并发展。循环经济需要有先进的技术支持,我国生产技术、设备、管理相对落后,这是一个不可回避的事实。因此,我国现有的总体技术水平是发展循环经济的一个“瓶颈”。 循环经济立法必须考虑这一瓶颈,否则正如前述,制定的法律将缺乏现实性基础,最终必然流于形式,是对立法资源的严重浪费。 三、关于我国循环经济立法的若干建议 (一)强调政府的主导作用 1、政府在发展循环经济的过程中的关键性意义 第一,当今世界,市场化、自由化的观念已经成为主流思维。但市场机制所具有的财富增长的功能,只有在完全市场条件下,才能充分地体现出来。当市场出现垄断、外部性、信息非对称性时,市场机制就会失灵。市场失灵将导致生产或消费的非效率,以及社会财富增长的停顿甚至消减。解决市场失灵的问题,就要充分发挥政府的作用,以直接或间接的手段对市场行为进行规制。 第二,市场化和自由化带来的另一个弊端就是导致我们的经济发展往往以破坏环境为代价,并呈现出不可持续性。然而人类是需要持续发展的,这就需要寻求一种经济效益和环境效益共同增进的发展模式,即循环经济的发展模式。要实现这一目标,我们需要“转化”资源生态价值的“公共品”属性,使其具有“私人品”的市场属性,能够与资源的经济价值一起,参与市场机制的优化配置,实现资源双重价值的最大化。因此,循环经济的核心在于实现资源生态价值的市场化。但要实现资源生态价值的市场化,靠市场本身不可能达到目的,需要政府的介入和干预。同时必须清楚,政府的介入和干预只是起到弥补市场失灵的作用,一旦市场失灵得到控制,政府就应让位于市场本身发挥作用。 也就是说,自然资源私有化属性必须走市场化道路,而这一市场化是建立在政府强制性基础上的、人为的、“二次”的市场化。因此,政府在其中所起的作用是不可替代的。 2、政府职能应由公共管理扩展到公共服务 在企业层面,外部性的消除只能立足于企业个体,现有的环境法律制度也主要体现为“公共管理”的特征,即由政府代表社会利益对个体利益进行限制。但在企业之间、社会整体层面,外部性的消除需要突破个体局限,实现规模效应。规模效应的实现需要社会提供各种废弃物集中处理设施或回收利用设施。但由于这些集中处理、利用设施具有公共品属性,需要政府的强制力保证其供给所需的费用,因此规模化地“克服外部性”的责任主体应是政府。政府在提供环境公共服务设施的过程中,其与社会其他主体的关系发生变化,由过去命令、服从的管理关系转化为双向互动的社会契约关系。政府负有向社会其他主体提供高效的公共服务的职责,社会其他主体负有向政府缴纳享受公共服务费用的义务。政府的职能由公共管理扩展为公共服务。 如建立环境信息系统,通过各种媒体将环境行为主体的有关信息进行公开,通过社区、公众、和媒体的舆论,对破坏循环的主体施加压力,从而达到促进循环经济实现的目的;还有就是要对社会公众的宣传教育,提高社会公众对循环经济的认识,加强社会公众对自身行为的约束及转变,改变以往不利于环境保护和资源循环利用的不当行为,提高公众的参与水平;最后,也是很重要的一点,就是要组织和支持建立清洁生产信息系统和技术咨询服务体系,向社会提供有关清洁生产方法和技术、可再利用的废物供求及清洁生产政策等方面的信息和服务,促进相关技术的创新和利用等,因为没有技术上的可行性,或在现有技术水平下循环利用资源的成本很高,则循环经济就没有经济上的可行性。 3、设置统一的循环经济组织领导机构 目前我国的循环经济主要是政府在倡导,仅有少数部委积极推动,各方面对发展循环经济的重要性与紧迫性尚未达成共识,地区之间发展很不平衡,循环经济理念尚未普及和深入。国家发改委宏观经济研究院“中国循环经济发展战略研究课题组”组长杨春平认为,目前,我国缺乏统一的组织领导机构和规划来促进循环经济的发展。国家发改委主要侧重于资源综合利用和提高资源利用率方面;国家环保总局侧重清洁生产和环境保护;人大环资委侧重立法研究;科技部侧重循环经济的技术支撑体系,各部委尚未形成“合力”。国家层面也未形成指导循环经济发展的总体规划和推进计划。因此,设置统一的循环经济组织领导机构,有利于整合各部门的力量,协调各项具体的工作,对加快我国循环经济的发展步伐具有重要的战略性意义。 (二)厘清社会主体责任的归属和现实的承担。 循环经济并不仅仅局限于企业内部的物质、能源的循环,更立足于企业之间、社会层面的物质、能源的循环,因此根据我国已有的法律框架,循环经济的立法应侧重于企业之间、社会整体层面资源生态价值的市场化配置。循环经济的社会层面,废物更多体现为“产品使用后的废物化”,其处置同样需要消纳“资源的生态价值”。由于产品,尤其是日常生活消费品,分散在广大消费者手中,单个消费者的“产品废物化”不会对“生态环境”造成不利影响,但整个社会消费者的“产品废物化”则会对生态环境造成规模消减。这就使废旧产品的回收利用难以确定成本承担的责任主体。对于单个消费者而言,个体“产品废物化”不会对环境造成不利影响,不应成为成本承担主体;对于生产者而言,已在生产过程中付出了使用生态环境的费用,也不应成为成本承担主体。但废旧产品的回收利用所带来的环境质量改善,却使社会每个成员受益。因此,在确定废旧产品回收利用的成本承担主体时,应打破现有的“谁污染,谁治理”的原则,遵循“谁受益,谁付费”的原则,采取行为责任和经济责任相分离的责任体系,即将生产者行为责任由生产领域扩充到消费领域,由其承担回收利用废旧产品的义务,但承担责任的费用,即经济责任由全社会来支付。 (三)经济激励措施的运用 经济激励措施对于促进循环经济具有重要作用,这源于循环经济自身的机理。有学者就此总结了循环经济的三大机理: 机理一:产量相同时,循环经济模式比传统经济模式所需的资源数量更少。因为一方面,循环经济模式提高了资源利用率;另一方面,它通过废弃物的再利用和再资源化减少了资源的投入数量。 机理二:废弃物的再利用和再资源化,可以提高生产规模,带来更大收益。 机理三:循环利用的废弃物资源的价格明显要高于自然资源的价格。发展循环经济必须消除这种价格差。 笔者认为,其中前两项机理是说明了循环经济与传统经济模式相比具有的优势,而第三项机理则说明了循环经济发展所需要的基本条件,即消除循环利用的废弃物资源的价格与自然资源的价格差。为解决这个问题,构建制度时,应当考虑采取经济激励措施,如推行补贴、税收减免等一系列优惠政策,对回收废旧产品的行业实行政策倾斜,适当减免税收。对环境效益非常明显的回收企业,国家可以考虑给予一定的经济补偿。等等。 (四)实行循序渐进式立法与试点立法。 必须强调,在我国,循环经济应当分阶段、逐步推行。循环经济需要有先进的技术支持,鉴于我国生产技术、设备、管理相对落后的国情,笔者认为,在我国发展循环经济,只能循序渐进。我国现有的总体技术水平是发展循环经济的一个“瓶颈”。制定循环经济法时一定要考虑这个瓶颈,否则制定出来的法律就会缺乏可操作性,法律就失去了其应有的底气,也就不可能对循环经济的发展产生有力的推动作用。因此,循环经济立法必须引入对技术因素的考量,引导和鼓励工艺技术、设备的改进,促进实用的收集、转化技术的研究和开发工作。 同时,必须综合考虑具体领域相关技术总体水平与发展进度,合理把握循环经济技术环节的发展步伐。同时,鉴于我国循环经济立法尚处于初级、摸索阶段,对于一些被先进国家验证的有效的制度,可以进行试点立法,先在某一地区制定法规、规章,在充分吸取经验教训的基础上,在考虑上升为全国性的法律。 参考文献: ①季昆森:《将循环经济的原理渗透到环保工作中》,载《中国环境报》,2005年月6日。 ②谭崇台主编:《发展经济学的新发展》,武汉大学出版社1999年版。 ③徐伟:《中国的循环经济之路如何走》,载《中国经济时报》,2005年6月29日。 ④王蓉:《循环经济立法的理论分析和实践思考》,载《法制日报》,2005年3月24日。 ⑤戴世明,吕锡武:《循环经济的机理分析》,载《南通职业大学学报》,第18卷第1期。 ⑥蔡守秋、蔡文灿:《循环经济立法研究》,载《中国人口、资源与环境》,2004年第6期。