德日循环经济法律体系对我国立法的启示 李宇晗* 摘要：人类社会经历了工业的飞速发展时期，但是与之伴随的是环境的严重破坏、资源的耗竭。面对这样的发展困境，人类不得不思考如何可持续发展。而循环经济正是顺应这一发展潮流而产生的，它作为一种科学的发展观，全新的经济发展模式，得到世界各国的认可。目前，许多发达国家都在进行有关循环经济的立法，并已经取得了显著的效果。德日两国是目前发展循环经济的国家中，十分具有代表性的国家。本文，对这两国循环经济法律体系进行分析，以期对我国建立循环经济法律体系有所启示。 关键词：循环经济 循环利用 法律体系 “循环经济”一词，最早在20世纪60年代由美国著名经济学家波尔丁在提出。这一新的发展理念主要是针对传统的以消耗资源为代价，换取经济的一时增长而提出的。这一理念要求人们在资源投入、产品生产、消费以及废弃的全过程中，更加注重资源的有效利用，依靠生态型资源循环利用来发展经济。这是人类在发展经济过程中对人与自然关系的重新思索，正是由于人类不顾生态承载能力、违背生态规律，过度开发甚至浪费资源，才使得人类自身的发展陷入了危机。如何实现人类的可持续发展，是摆在人类面前最重要的课题。1992年联合国环境发展大会后，发展循环经济被认为是实施可持续发展战略最重要和最现实的选择。只有发展循环经济，最大限度地利用资源，特别是对废弃物的循环使用，才是解决经济发展与环境恶化这一矛盾的根本途径。发达国家更早的认识到这一问题，已经通过了一系列立法确立了循环经济在社会经济生活中的地位，实现了绿色GDP增长。因而研究发达国家有关循环经济的立法，对我国的建构循环经济立法具有重要的现实意义。 一、 德日有关循环经济的立法 （一）德国循环经济立法 德国是世界上最早开展循环经济立法的国家，对欧盟甚至整个世界的循环经济立法的发展都产生了重要的影响，因而对德国循环经济立法的研究具有十分重要的意义。德国于1972年制定了《废物处理法》，1978年推出“蓝色天使”计划后，对资源循环利用的认识不断加深，并于1986年将现有的《废物处理法》修改为《废物限制及废物处理法》。1991年，德国确立了资源—产品—资源的循环经济理念。此后，德国进入了循环经济立法空前繁荣的阶段。1992年通过了《限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。1996年德国推出了新的《循环经济与废物法案》，提出将系统的资源闭路循环的循环经济思想理念从包装推广到所有的生产部门，把废弃物处理提高到发展循环经济的思想高度并建立了系统配套的法律体系。1994年德国制定了对世界各国发展循环经济有重要意义的《循环经济和废物处置法》（1998年修改）。并且根据这项法律，1998年又制定了《包装法令》；此后，1999年制定了《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》，2000年制定了《2001年森林经济年合法伐木限制命令》，2001年制定了《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》，2002年制定了包括推进循环经济在内的《持续推动生态税改革法》和《森林繁殖材料法》，2003年修订了《再生能源法》。 可见，德国是先在个别领域逐渐建立相关立法再制定循环经济法，而后又制定其他法律推进循环经济法的实施。目前，德国已经形成了一套既有基础性、综合性的法律，又根据特殊行业、特殊产品的性质制定专项法律法规的完备的法律体系。 （二）日本循环经济立法 日本的循环经济立法是世界上最完备的，这也是使日本能够成为世界上资源循环利用率最高的国家的一个重要原因。日本是一个资源匮乏的国家，因而更加注重资源的节约和循环利用。加之深受德国等欧洲发达国家的循环经济理念的影响，结合本国国情，逐步开始发展本国的循环经济立法，经过几十年的努力，目前，日本已经形成了体系完备、层次清晰的循环经济立法模式，成为世界上较早建立循环经济法律体系的发达国家之一。 日本国际贸易工业部工业结构委员会在1999年7月的《循环经济规划》的报告中指出：为了同时取得环境保护与经济的可持续发展，必须建立起“一种循环型经济体系”，以便将环境保护与节约资源融合到经济活动的各个层面。2000年被命名为日本“资源循环型社会元年”，这一年，日本国会通过了六项法案：《建立循环型社会基本法》、《废弃物处理法》（修订）、《资源有效利用促进法》（修订）、《建筑材料循环法》、《可循环食品资源循环法》、《绿色采购法》。2002年还通过了《车辆再生法》等多项环保法规。这些法规均已相继付诸实施，将零排放作为企业的新型经营观念，确立了以清洁生产和资源节约为目标的新型产业结构。上述法规对不同行业的废弃物处理和资源再生利用等作了具体规定，如《废弃物处理法》第3条第2款中规定，“生产者应当努力对伴随其事业活动而产生的废弃物加以再生利用，以减少废物的排放量，同时，在产品的制造、加工、销售过程中，应当考虑所制造、加工、销售的产品、容器在变为废弃物时，不会使它们的恰当处理变得困难。”《推进形成循环型社会基本法》作为一项基本法，从法律制度上明确了日本21世纪经济和社会发展的方向，提出了建立循环型经济社会的根本原则即：“根据有关方面公开发挥作用的原则，促进物质的循环，减轻环境负荷，从而谋求实现经济的健全发展，构筑可持续发展的社会。” 日本与德国同是世界上循环经济立法比较完备的国家，但是由于德国起步较早，没有经验可以去借鉴，所以经历了较长的时间，才得以建立较完善的法律体系。因而，德国是先在有关具体领域实践，而后确立循环经济思想，开始建立并完善循环经济立法体系。而日本则是在世界上已经注重发展循环经济时期开始进行立法的，因而它的循环经济立法模式与德国不同，在立法体系上更有规划性，采用了以基本法指导综合法和专项法的模式。 二、 我国循环经济相关立法概况 我国有关循环经济的立法起步较晚，理论研究也不够深入，仍处于初级发展阶段。虽然在1973年第一次全国环境保护会议上，国家计划委员会拟定的《关于保护和改善环境的若干规定》中就提出了努力改革生产工艺，不产生或少产生废气、废水、废渣；提出了“预防为主、防治结合”的防治工业污染的方针；八十年代初，又提出了技术改造是消除“三废”的根本途径，通过技术改造把“三废”的产生量降到最低；1983年国务院又颁布了《关于结合技术改造防治工业污染的决定》，要求把“三废”治理、综合利用和技术改造有机结合起来，发展能源替代产业，使其对环境的污染减少到最低限度，从而达到环境保护的要求。加之，近些年又颁布了一系列法律法规，如《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》以及许多政策，其中包含有一些关于促进资源循环利用的规定。但是，从这些法律规定中可以看出我国最初的环境保护起源于政策，而非法律，并且仍处于减少、控制污染的这种初级的经济发展和环保阶段，没有建立一种对资源循环利用的发展理念。随着世界环保事业的纵深发展，我国逐步认识到发展循环经济的重要性，于2002年九届全国人大常委会第二十八次会议通过了《清洁生产促进法》，并已经于2003年1月1日起施行。这是我国第一步以清洁生产为目的的法律，是我国发展循环经济立法的良好开端，标志着我国开始由“末端治理”模式向“清洁生产”的发展模式转变，必然会对我国今后的环境保护立法起到指引作用。 三、 对我国建构循环经济立法体系的启示 德日虽然发展循环经济的过程有所不同，但是都建立了比较完善的循环经济立法体系，并且取得了显著的效果，值得我们国家借鉴，而目前我国也亟需一套完备的循环经济法律体系。 （一）循环经济立法的必要性 从国际发展趋势看，世界各国都认识到发展循环经济是可持续发展的重要组成部分，也是实现可持续发展的必然要求。发展循环经济已经成为实现经济与环境保护协调发展的有效途径。这一新的发展理念，在新的历史时期发挥了巨大的作用，并已被发达国家的立法实践所证实，因而也是我国实现可持续发展所必须坚持的发展理念。并且，我国作为发展中国家，在发展经济的过程中对环境的破坏十分严重，产生许多亟待解决的环境问题。原油进口量逐年激增，水资源不断恶化，矿产资源超负荷开采，全国已经出现了数十个资源枯竭型城市。而这些环境问题又使GDP的增长受到前所未有的挑战。我国因环境污染造成的损失约占当年GDP的2.1-7.7%，生态破坏经济损失约占当年GDP的5-13%，两者之和大约为GDP的7-20%，也就是说，每实现1万元GDP，大约需要造成700-2000元的环境损失。[5]由此可见，我国经济的高速增长是以环境的巨大损失为代价的，这会不断增加经济投入的成本，最终必将陷于环境资源枯竭、经济衰退的境地。因而我国作为一个发展中国家，发展循环经济对于经济的发展、环境资源的保护、社会的稳定都具有十分重要的现实意义。而目前，我国仍没有一套完备的法律体系去保障循环经济的发展，这就使得许多环境资源问题无法真正的得以解决，许多由此而产生的权利义务无法明确，从法律上阻碍了循环经济的进一步发展。因此，我国要真正的实现可持续发展，就必须将建立一套完备的循环经济法律体系作为环境与经济立法工作的重点。 （二）建构中国的循环经济法律体系 笔者认为：德日的循环经济法律体系十分完备，值得我国借鉴。结合我国的实际情况，在循环经济立法体系上也可以分为三个层次，：我国应以宪法为依据，建立《循环经济基本法》使其成为该法律体系的基础层；修改目前的环境法使之与《清洁生产促进法》并为综合性法律；对现有的专项法律进行修改，并且对目前存在法律空白的环境资源问题及时立法，使之成为第三层次的法律。 第一，基于我国的法律结构，宪法是我国的根本法，因此从宪法上明确循环经济的法律地位是十分必要的。应将宪法第9条第2款的规定，将“国家保障自然资源的合理利用”改为“国家保障自然资源的节约和合理利用，鼓励对废弃物的循环利用”，使循环经济与环境保护并重、同步发展。 第二，应建立《循环经济基本法》，将其作为整个循环经济法律体系的基础。可以包括以下内容：1、该法律的目标、调整对象、适用范围、基本方针、原则以及对相关概念的科学界定；2、监督与管理。明确政府、企业和公民的权利义务，特别是对管理机构的职责进行明确的规定；3、明确政府有关发展循环经济的决策、计划的制定、修改及程序等方面的法律问题；4、鼓励促进循环经济发展的科研、投资的项目，并应制定具体的法律保障措施；5、法律责任。在公平、公正的前提下，建立健全政府、企业和个人的法律责任，规范各自的行为，做到各尽其职、各负其责。 第三，对现行的《环境保护法》予以修改。现行的环境保护法中较少有关于促进循环经济的规定。仅在第25条中规定：应采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。这显然是十分有限的，应当在总则的目标中明确规定发展循环经济的重要意义，并且在分则中应当从以防治污染为主，转为防治与废弃物循环利用并重，增加鼓励、发展循环利用的法律规定。使之与《清洁生产促进法》并立成为第二层次的综合性调整的法律。 第四，第三层次的立法应当包括如现有的《节约能源法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等；另外亟需对目前一些环境资源法律真空地带进行立法，如有关电子垃圾循环利用法、循环经济与绿色企业法、建筑材料循环法等。对于这些新生环境资源问题的立法，我国可以参考德日等发达国家的立法，制定符合我国实际情况的专项法律。另外对现有的具体专项法律进行修改也是十分必要的。现有的专项法律中从总则的立法目标中即可看出其缺乏对资源循环利用的发展理念。因而，在专项法律规定中，除了明确循环经济的发展理念外，更应当侧重以具体的法律手段来保障资源循环利用。 第五，理顺各层次法律之间的关系。凡是违反上位法的低层次法律应当宣布无效；并且同位法和上下位法之间应当避免重复；第三层次法律中，相关政府部门之间的职责应当划分明确，减少权力滥用、推诿、扯皮等现象。 总之，发展循环经济是世界各国经历了“黑色文明”之后所达成的共识，我国必须顺应这一发展潮流，抓住机遇，借鉴德日等发达国家成熟的立法经验，努力建立健全我国的循环经济法律体系，这对于我国的经济进步、生态改善、社会文明都具有重要的现实意义和深远的历史意义。 参考文献： ①齐援军. 循环经济的立法综述. 国宏研究报告,2004年18期 ②窦玉珍, 李亚红. 循环经济立法构想. ③赵明芳. 循环经济与构建资源节约型社会 ④常纪文. 欧盟循环经济立法的经验及其对我国的启示 ⑤浅谈日本循环经济立法对我国环境立法的启示 ———————————————— （接575页，李挚平 文） 公众参与在各国环境综合立法中的份量也大大增加，如法国1998年颁布的《环境法典》和加拿大1999年颁布的《环境保护法》都有专章具体规定公众参与的内容。 公众参与程序在许多国家已经普遍融入各项环境管理和决策程序中，公众参与机制的建立和有效运作成了衡量环境管理制度的完善程度的重要指标。作为公众参与重要组织形式的环保团体更是发展迅速，而且在很多国家取得了特殊的参与权和起诉权，发挥着极为重要的作用。 综上所述，政府、企业与公民社会的互动，管制手段与市场机制、公众参与机制的融合是当今环境保护的主旋律。也是循环经济时代环境管制的新理念。