从水污染事故处罚制度看企业环境法律成本的合理化 于文轩* 摘要：我国水污染事故处罚制度在处罚依据、罚款数额、对环境损害的重视程度等方面存在问题，并导致企业法律成本失衡。这也是目前影响我国环境法有效实施的一个重要因素。为了解决这一问题，就要对企业的环境违法和守法行为进行全面的损益分析，以寻求企业违法和守法倾向的经济动因。在分析过程中，环境法律实施刚性系数应当得到特别重视。同时，一国经济社会发展政策也在很大程度上决定着企业法律成本的制度安排。因此，我国相关环境立法应当真正贯彻可持续发展战略，提高环境违法成本，降低环境守法成本，并加大环境执法力度，从而为企业环境法律成本合理化创造条件。在修订《水污染防治法》过程中，这些问题应引起重视。 关键词：水污染防治法 企业法律成本 损益分析 合理化 法律对违法行为的处罚直接决定行为人的违法成本，进而影响行为人的违法或者守法倾向。违法处罚制度是否适应一国的法治政策、立法目的和制度需求，将在很大程度上影响行为人违法成本或者守法成本的合理性，并对法律的实施产生重要的推动或者阻碍作用。综观我国环境法，法律成本——尤其是企业环境法律成本——不合理已经成为阻碍我国环境法有效实施的一大障碍。本文将以我国水污染事故处罚制度为切入点，对我国企业环境法律成本的构成要素及其合理化进行分析。 一、我国水污染事故处罚制度的主要内容及其存在的问题 在我国《水污染防治法》（1996）及其《实施细则》（2000）中，涉及水污染事故处罚制度的内容主要包括如下三方面： 其一，处罚主体。造成水污染事故的排污单位，由事故发生地的县级以上地方人民政府环境保护部门根据所造成的危害和损失处以罚款；造成渔业污染事故或者船舶造成水污染事故的，分别由事故发生地的渔政监督管理机构或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款；造成水污染事故，情节较重的，对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。 其二，处罚数额。对于造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的20%算罚款，但是最高不得超过20万元；对于造成重大经济损失的企事业单位，按照直接损失的30%算罚款，但是最高不得超过100万元； 其三，刑事责任。造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对有关责任人员可以追究刑事责任。 上述三方面是我国水污染事故处罚制度的核心内容。从这些规定中不难发现，我国水污染事故处罚制度至少存在如下三方面问题： 其一，内容冲突。根据《水污染防治法》的规定，水污染事故罚款的依据是违法行为“所造成的危害和损失”，而《实施细则》则规定罚款依据是“直接损失”。一般认为，“危害”包括侵害、妨碍、危险等形式； “损失”是“侵害”的内容之一，包括直接损失和间接损失。由此观之，《水污染防治法》及其《实施细则》关于罚款依据的规定存在两方面的冲突。一方面，是《水污染防治法》规定的内在冲突。《水污染防治法》将“危害”与“损失”并列，这从逻辑上讲是把一个种概念与一个属概念相提并论，因而是不恰当的。即使其目的是强调“损失”作为罚款依据的重要性，法律文本也应当采用更为适当的表述方式。另一方面，是《水污染防治法》与其《实施细则》之间的冲突。《水污染防治法》的罚款依据范围是包括侵害、妨碍、危险在内的“危害”；但《实施细则》却将该范围大大缩小，仅限定为“直接损失”。这样就导致了一个奇怪的现象：下位阶法《实施细则》在实质上改变了上位阶法《水污染防治法》关于罚款依据范围的规定。 其二，罚款数额双重限定的合理性。由上述规定可见，我国水污染事故罚款数额受到双重限制：一方面是不超过直接损失的一定比例，另一方面是不超过一定的绝对值。限定罚款绝对值的意图很明显，即防止过高的罚款数额威胁到企业的存续。但是，此种限定的依据是什么？确定罚款数额为什么不明确地将环境损害考虑在内？作此限定之后，水污染事故惩罚制度能否起到应有的威慑作用？对于这些问题，目前的水污染事故处罚制度无法给出较为合理的解释。 其三，忽视环境损害。《水污染防治法》及其《实施细则》对财产损失的重视程度远高于对其他“危害”形式的重视程度。体现在立法文本上，就是将“危害”与“损失”并列，以强调“损失”的重要性。而在“损失”中，对直接损失的重视程度又远高于对包括环境损害在内的间接损失的重视程度，甚至对间接损失采取漠视的态度。一个典型例证是，尽管《水污染防治法》规定造成重大水污染事故应对有关责任人员可以追究刑事责任，但此处的责任追究依据依然限于财产损失或者人身伤亡，而未环境损害考虑在内。 我国水污染事故处罚制度存在的上述问题均与企业法律成本密切有关。所谓“企业法律成本”，是指企业因其违法行为或者守法行为所付出的代价，包括违法成本和守法成本。目前，企业环境法律成本失衡——即环境违法成本过低、守法成本过高——已经成为我国环境法体系——不仅仅是水污染防治法——所面临的一个重要课题。以水污染防治处罚制度为例，将罚款依据确定为直接损失，在事实上将环境损害排除在外，同时又对罚款作出双重数额限制，这无疑降低了企业的环境违法成本。这也是导致我国水污染问题愈演愈烈、法律实施难以取得预期效果的重要原因之一。事实上，此类问题在我国其他环境法律法规中也并不少见。因此，要解决这一问题，就有必要从更高的层次，对影响企业法律成本的主要因素进行系统分析，并基于此对企业法律成本合理化。 二、企业法律成本的经济学分析 违法成本和守法成本的高低直接影响着企业的违法和守法倾向。但是，决定企业违法和守法倾向的并不是违法成本和守法成本的绝对值，而是其与违法收益和守法收益之差异。无论是违法的成本和收益，还是守法的成本和收益，都主要地是由制度设计决定的。除了制度设计因素之外，制度实施状况在实践中也极大地影响着企业的违法和守法倾向。以下通过一组简化的经济学模型，对这些因素之间的关系进行考察。 （一）环境法律实施刚性系数分析 法律制度在实践中的执行力度直接影响着该制度的实施效果，因此，在环境违法成本-违法收益分析和守法成本-守法收益分析中，我们首先引入一个变量r，即“环境法律实施刚性系数”，用以体现环境执法机关对环境法律制度的实施力度或者严格程度。以下从内涵、特点和作用等方面，对环境法律实施刚性系数进行说明。 其一，该系数的内涵。从本质上说，环境法律实施刚性系数r体现环境执法机关在法律实施过程中执行相关法律制度的宽严程度，亦即法律制度在环境执法中的实现状况。该系数在不同的情境下具有不同的内涵。在违法成本-违法收益分析中，该系数是指环境法律制度——特别是环境法律责任制度——在环境执法中的实施强度。系数越大，说明法律制度的实施越严格，违法者承担相应环境法律责任的几率就越大，所受的处罚可能越重；相反，该系数越小，则违法者承担责任的几率越小，处罚越轻。而在守法成本-守法收益分析中，该系数则指环境法律激励制度在执法中的实施力度。该系数越大，守法者在环境执法中所获得的激励越大，相反则所获得的激励越小。 其二，该系数的特点。由环境法律实施刚性系数r的内涵可见，该系数至少具有三方面的特点。1、制度上的可预期性。由于该系数发生作用的基础是相应的法律制度，而任何法律制度之所以能够产生和存在，即在于其必然要付诸实施，所以，无论是环境违法者还是环境守法者，只要实施了违法或者守法行为，该系数即在法律适用中发生作用。2、实施上的不确定性。执法主体或者司法主体在法律实施过程中，对法律制度的理解可能会存在差异；或者可能基于不正当原因，使得对法律制度的理解人为地具有倾向性。这样，该系数在法律实施过程中有时会被人为地增大或者缩小。3、政策上的可变动性。尽管鼓励守法、惩处违法是任何法律制度所遵循的共同原则，但在不同的历史条件和现实条件下，这一原则经由法律政策体现出来的刚性——也即实施力度和强度——很可能是不同的。例如，在以经济发展为优先考虑的条件下，对环境执法的重视程度可能会降低，相应地，环境法律实施刚性系数的绝对值一般会减少；而在注重环境保护的情况下，该系数的绝对值一般会相应地增大。 其三，该系数的作用。由上可见，环境法律实施刚性系数r是一个具有加权功能的“增效因子”，它与法律制度预设目标矢量的作用方向相同，并推动该目标的实现。也正因如此，企业在进行违法损益分析时，不仅会考虑到违法的成本和收益，而且还会考虑到该系数对于违法成本的放大作用；而在进行守法损益分析时，企业则同时也会考虑到该系数对于守法收益的放大作用。因此，环境法律实施刚性系数是环境法律制度实施效果的“扩音器”，它有助于遏制环境违法行为，鼓励环境守法行为。 （二）环境违法和守法的损益分析 环境法律实施刚性系数发生作用的基础，是相应的法律制度的存在。法律制度对环境违法和守法损益的规定和倾向性，会直接影响到企业的决策。企业作为市场活动的主体，其本质是理性人（或称“经济人”）， 具备理性、自利性和规范性等三个主要特征，是一种理性的追求最大利益的拟制人。因此，企业在作出经营决策之前，都会进行经济上的成本-收益分析。此处的成本包括违法成本和守法成本，收益则既包括因违法而获得的收益（简称“违法收益”），也包括因遵守法律而获得的收益（简称“守法收益”）。这样，企业在进行此种成本-收益分析时，通常会自觉或者不自觉地考虑如下四个方面的因素： 其一，违法成本-违法收益分析。企业之所以进行违法成本-违法收益分析，其原因主要有两个方面。一方面，任何违法行为均要付出代价。对于个人而言，此种代价可能是金钱和财产的丧失、人身自由或者政治自由所受到的限制，甚至是生命权被剥夺；对于企业而言，此种代价则主要是指金钱上的付出，也包括经营活动受到的限制，以及法律主体资格的丧失。另一方面，在制度设计不合理的情况下，违法行为也可能带来收益，其中既包括金钱、财产上的收益，也包括名誉、荣誉、商誉上的收益。因此，企业就会基于现实的制度及其实施情况，对此种成本和收益进行权衡和比较并据以作出决策，以实现自身利益最大化。 企业在进行违法成本-违法收益分析时，并不是仅就违法成本和违法收益的绝对值进行比较，而是还要将法律制度实施的刚性考虑在内。如果用CV代表违法成本，用IV代表违法收益，用r代表环境法律实施刚性系数，则企业在进行违法成本-违法收益分析时的对比对象是CV×（1+r）与IV，而不是简单的IV和CV。显然，在IV＜CV×（1+r）时，企业通常会倾向于选择守法；在IV＞CV×（1+r）时，企业会倾向于选择违法；在IV＝CV×（1+r）时，企业会参考其他因素再作决策。 其二，守法成本-守法收益分析。由于环境法律实施刚性系数r＞0，所以企业在决策前通常首先考虑的不是违法，而是守法。如果用CO代表守法成本，用IO代表守法收益，即遵守法律所获的利益，用r代表法律实施刚性系数，则企业在进行守法成本-守法收益分析时，比较的对象是CO和IO。当CO＞IO×（1+r）时，企业通常会倾向于选择违法；当CO＜IO×（1+r）时，企业通常会选择守法；当CO＝IO×（1+r）时，企业会综合考虑其他因素再作决策。 其三，违法收益-守法收益分析。在进行违法收益-守法收益分析时，企业主要是对IV和IO的绝对值进行比较。在其它条件不变的情况下，只有违法收益远大于守法收益，即IV>>IO时，企业才会倾向于选择违法。 其四，违法成本-守法成本分析。在违法成本-守法成本分析中，如果其他条件不变，只有在违法成本远小于守法成本，即CV<>IO时，企业有可能选择违法；而当IV＝CV×（1+r）或者CO＝IO×（1+r）时，如果IV>>IO且CV<>CO，则企业会倾向于选择守法。 （三）企业法律成本的政策背景分析 前述探讨均属于体制内分析，即在不考虑环境违法和守法损益分析体系之外的因素的情况下进行研究。但事实上，任何制度设计和法律实施都无法逃脱其身处其中的政策背景；对于环境法而言，此种政策背景的影响则更大。这主要体现为两个方面： 一方面，宏观环境政策决定着相应的法律制度对环境违法成本CV和环境守法收益IO的安排。如果一国将经济发展需求置于环境保护需求之上，则环境违法成本一般会被安排得较低，以防止环境法律责任对经济发展构成实质性阻碍。相反，如果一国在政策层面特别注重环境保护，或者至少实行环境保护与经济发展并行不悖的可持续发展战略，则环境违法成本一般会被规定得较高，并尽量通过提高环境守法收益鼓励环境守法行为。 另一方面，宏观环境政策决定着环境法律实施刚性系数r的大小。上已述及，如果一国重视环境法律制度的实施，法律实施刚性系数r增大的潜力和空间就大，这就意味着潜在的环境违法者所面临的总体环境违法成本会更高，或者总体环境守法收益会更高，从而起到了遏制违法、鼓励守法的作用。相反，如果忽视环境法律制度的实施，刚性系数r就可能相应地降低，从而间接地纵容环境违法行为。 可见，从微观角度对环境违法和守法损益进行体制内分析固然重要，但如果不从宏观角度把握宏观环境政策对于体制内分析所涉及的各个要素的影响，就无法全面解决目前环境法所面临的企业环境法律成本困境。 三、企业环境法律成本合理化的途径 基于上述对企业环境法律成本构成要素及其内在关系的分析，为了解决目前企业“违法成本低”、“守法成本高”的问题，就应当从如下四个方面入手，以推动企业环境法律成本的合理化： （一）真正贯彻可持续发展战略 在我国，政策对于法律制度的构建和实施具有相当大的影响。由上述企业法律成本的政策背景分析可见，一国环境法律制度体系内的企业法律成本在很大程度上受制于社会发展战略对于环境保护的政策安排。我国目前实施的是可持续发展战略。根据世界环境与发展委员会于1987年在研究报告《我们共同的未来》中提出的定义，可持续发展指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。它包括两个重要的概念：“需要”的概念，尤其是世界贫困人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑；“限制”的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来的需要的能力施加的限制。由此可见，实施可持续发展战略的核心在于协调“需要”与“限制”之间的关系。就一国经济社会的整体发展而言，“需要”主要体现为经济的发展，而“限制”的重要内容之一，就是环境保护对经济发展模式的制约。 形成上述“企业法律成本困境”的重要原因之一，就是未能从政策取向上充分摆正可持续发展战略下“需求”与“限制”的关系。关于这方面的论述已有很多，在此主要强调两个方面。其一是从政策上处理好环境违法成本CV和环境守法收益IO的关系。在可持续发展战略背景下，鼓励解决发展不能成为企业从环境违法中获得收益和因环境守法而遭受损失的理由。只有在政策层面明确这一点，才能顺利地进行进一步的法律制度安排。其二是解决地方政府对环境执法的干预问题。我国《环境保护法》第16条规定，地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责，并应采取措施改善环境质量；与此同时，我国目前的地方政绩考核体系仍然以经济指标为主。于是，作为环境质量负责者的地方政府，为了追求政绩指标，经常在决策中将环境保护作为次要因素考虑。尤其是对于一些在本辖区内作出重要经济贡献的企业，地方政府往往会对其给予特殊的保护，从而直接影响到环境执法效果。可喜的是，这一问题目前已经得到了重视。今年3月份，北京市、天津市、河北省、辽宁省、浙江省、安徽省、广东省、海南省、重庆市和四川省启动了以环境核算和污染经济损失调查为内容的绿色GDP试点工作，在领导干部的政绩考核中加入了环境保护因素。 如果这一举措能够真正落实并基于此在全国范围内推广，将有利于提高r的绝对值，并对改变目前的窘境起到积极作用。 （二）提高环境违法成本 要走出“企业法律成本困境”，提高环境违法成本是最直接的措施之一。在此最重要的问题是：将环境违法成本提高到什么程度为当？从理论上讲，“惩罚之值在任何情况下，皆须不小于足以超过罪过收益之值”。 根据前述分析，从成本角度看，企业倾向于选择违法的情况通常是：IV＞CV×（1+r），或者CV<