饮用水水源保护的法律探析 袁记平* 欧阳晓安** 摘要：饮用水的安全与人类的生活质量紧密相关，当前饮用水质量得不到保证主要是因为饮用水源地的环境质量得不到保证。本文试图通过对饮用水水源保护措施的探讨，为我国将来饮用水水源保护立法的完善提供相应的思路。 关键词：饮用水 饮用水水源 水源保护区 一、饮用水水源的现状 饮用水与人类日常生活紧密相关，对人类具有重要作用。但世界各国饮用水现状不容乐观。全世界有超过12亿人缺乏安全饮用水。在全世界最为缺水的40多个国家中，居民每天只能饮上两加仑水的不在少数。根据联合国2003年3月初发布的全世界水资源评估项目，今后20年人均水资源供应量将减少1/3。2025年前缺水人口将达到27亿。在阿富汗，75%的人口没有清洁水，由于得不到清洁的饮用水，每4个孩子中就有一个在5岁前夭折。 我国饮用水状况同样不容乐观。总体来说，我国是一个水资源贫乏的国家，水资源总量约2.8万亿立方米，人均占有的水资源量为2200立方米，只有世界人均占有量的1/4。随着国民经济持续快速发展、城市化进程加快，水资源短缺、旱涝灾害、水环境恶化等问题日益突出。目前，全国668座城市中，有400多座城市缺水，年缺水量达60多亿立方米。全国近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染。 二、国外对饮用水水源保护的相应措施 国外对饮用水源保护区相当重视。如《美国公共健康服务法》第14编（安全饮用水法）的1428节对地下饮用水水源保护作了专门规定，要求建立水源保护区（wellhead protection areas）计划，“水源保护区”是指作为公共水系统水源的水井或井区周围的地面的和地下的，污染物可能通过其到达水井或井区的区域。该法明确规定：对于每一水源，根据所有实际可能的关于地下水流动、灌注和抽取的水文资料和其他州认为的确认水源保护区所需信息来划定水源保护区；鉴定水源保护区内所有潜在的可能不利于人体健康的污染物来源；描述包括合适的技术援助，财政援助，控制措施的实施，教育和培训示范工程等在内的计划以保护水供应，包括在水井或水源被污染的情况下关于提供替代用水供应及地点的应急计划；包括考虑到新水井的水源区内污染物所有潜在来源的要求。 在德国，饮用水被确定为生活中的第一物质材料，饮用水水源保护在德国占有很重要的地位。德国人经过100多年的长期实践，迄今为止已建立近20000个饮用水水源保护区。在德国，饮用水水源保护区的建立与保护要符合法律程序，饮用水水源保护区的建立程序是一道司法程序，主要有以下程序，第一步，提交建立水源保护区申请报告，一般由水厂提交，有时也可由国家机构提交，由国家专业负责机构受理；第二步，划定水源保护区和制定保护措施；第三步，公布水源保护区初步方案；第四步对水厂与受害者之间的矛盾进行调解。水源保护区方案公布，由地方政府公布，是法律文本；第五步，对水源保护区由国家专业负责机构负责监督执行。在情况发生变更的情况下，对水源保护区进行更新修改。德国饮用水水源保护区划分的原则是争取将取水口所在流域全区划定为水源保护区，水源保护区至少要包括流域区内取水口上游区，水源保护区内部分级划出2到3个分区，分区保护，分区一般呈环带或半环带状，以取水口为中心向外展开。水源保护区的面积一方面要足够多，至少满足保护水质的基本要求，另一方面要尽量少，以便减少水源保护区对当地生产与经济发展带来的消极影响。作为德国饮用水重要来源的地下水，德国加强与完善了《地下水水源保护区条例》，其1994年第四版可以说是最全面的地下水水源保护区条例。另外对饮用水专用露天水库，湖水水源保护区进行水源保护区规划。对水源保护区内经济活动的规划原则进行了规定，污染可能性最大的生产经济活动安排在三级区，污染可能性小的生产经济活动安排在二级区，一级区保证无污染，绝对安全。 国外的这些做法，为我国饮用水源保护制度的完善提供了相应的借鉴。 三、我国饮用水水源保护的相应对策 饮用水水源包括地表水水源和地下水水源。地表水水源包括江河湖泊以及水库。地下水源主要指能提供符合饮用水的地下水水源。 饮用水水源在实现向人们提供清洁的、足量的饮用水的过程中有着十分重要的意义，饮用水水源保护的好坏直接决定着饮用水的供用质量。饮用水水源被污染引起的水质性缺水是当今饮用水危机的一个重要方面。饮用水水源的污染主要来自工业污染、生活污染和由于农业生产使用化肥、农药等对饮用水水源造成的污染，以及由于自然原因造成的水体污染。饮用水水源污染，制约居民取水量的同时也造成了大量与水有关的传染病的流行。特别在以河水为饮用水水源的人群中，患病的可能性要高于以井水为饮用水水源的人群。这其中主要是由于前者易受到污染。 鉴于饮用水水源在饮用水保护中的重要地位，完善我国饮用水水源保护区制度具有十分重要的意义。现行法律中有关饮用水水源保护区的规定以及国外的相关经验，为我们建立切实有效的饮用水水源保护区制度提供了相关的借鉴作用。 （一） 饮用水水源区的划分及保护措施 将来应当制度专门的《饮用水法》并应在《饮用水法》中对饮用水水源区的 划分和保护作出相应的规定。饮用水水源区划分应以能保护饮用水安全为原则。准保护区要能使二级保护区的水质能达到相应要求，二级保护区的划分要能满足使一级保护区的水质达到相应的要求，在条件允许的情况下应尽可能的扩大饮用水水源保护区。地方在制定相应地方性法规时其饮用水水源区的划分和保护应从当地实际出发，对饮用水水源区的划分和保护应高于《饮用水法》的要求。 ⑴ 饮用水水源区的划分 饮用水水源保护区划分为地表水源保护区、地下水源保护区。根据防护要求，分别划分为一级保护区、二级保护区和准保护区。 地表水水源保护区又可分为江河饮用水水源保护区和湖泊饮用水水源保护区。 不同级别饮用水水源保护区内，其水质应达到相应的要求。具体来说，地表水一级保护区的水质不得低于国家规定的地表水二类环境质量标准；二级保护区的水质不得低于国家规定的地表水三类环境质量标准；准保护区的水质按国家规定的地表水环境质量标准中的三类标准控制。饮用水地下水水源保护区的水质标准应符合国家规定的生活饮用水卫生标准要求，在可能的情况下要提高饮用水的相应标准。饮用水水源保护区的划分要足以使其区域内的水达到相应的标准。 地表水水源保护区划分应以取水口为中心，包括相应的水域和陆域。地下水源保护区应以相应的取水点为中心，将周围的一定区域划为保护区。饮用水水源区的划分，在可能的情况下应当尽量扩大其范围。地方对饮用水水源区的划分不能低于国家法律规定的标准，划定相应区域后要设置明显的标志，并报相应的部门备案。 ⑵ 饮用水水源区的保护措施 饮用水水源区的保护措施，是指在饮用水水源区内禁止相应的破坏饮用水水源保护的行为。在不同级别的水源保护区内，其要求应有所不同。 ① 禁止在地表水饮用水水源一级、二级保护区和准保护区内从事相应活动，包括破坏水源涵养林、护岸林或者与水源保护相关的植被；倾倒工业废渣、生活垃圾、粪便及其他废弃物；装载有毒有害物质、油类、粪便而无防渗、防溢、防漏设施的船舶和车辆通过保护区；使用剧毒和高残留农药；使用炸药、毒药捕杀水生动物。 ② 禁止地表水饮用水一级保护区内从事相应活动，包括向水域排放污水；新建、改建、扩建对水源有污染危害的建设项目；放养禽畜和从事网箱养殖；从事旅游和其他可能污染水源的活动；集中堆放工业废渣、生活垃圾、粪便和其他废弃物；建立墓地和掩埋动物尸体；新建港口、码头。此外应对已有的排污口责令限期拆除或整改。 ③ 地表水饮用水水源二级保护区内，应当遵守相应的规定。包括不得新建扩建严重污染水域的建设项目，改建和技术改造项目必须削减污染物排放量；已有的排污口必须削减污染物排放总量，保证保护区内水质符合地面水三类环境质量标准；根据水质水量，严格控制网箱养殖规模。 ④ 地表水饮用水水源准保护区内，必须遵守相应规定。包括不得新建小型制浆造纸、印染、化工、制革、电镀、土焦及其他严重污染水源的项目；向水域排放污水，严格实行浓度和总量双控制。 ⑤ 禁止地下水饮用水水源一、二级保护区和准保护区内从事下列活动。包括破坏水源涵养林和水源保护相关的植被；利用渗坑、渗井、裂隙、溶洞等排放污水和其他废弃物；利用透水层孔隙、裂隙、溶洞和废弃矿坑储存油类、放射性物质、有毒有害化工物品、农药等；设置垃圾、粪便和易溶、有害废弃物集中堆放场或转运站。另外在 从事地质钻探过程中，须采取防护措施，防止污染地下水源。 ⑥ 地下水饮用水水源一级保护区内，还应禁止从事下列活动：包括建设与取水设施无关的建筑物或者构筑物；建设输送污水的渠道。 ⑦ 地下水饮用水水源二级保护区内不得从事相应活动。包括新建化工、电镀、皮革、制浆造纸、冶炼、放射性、印染、炼焦、炼油及其他严重污染的建设项目；擅自凿井取水；堆放化工原料、矿物油类及有毒有害物品；建立墓地和掩埋动物尸体。此外，在地下水饮用水水源一、二级保护区内，对已建成的污染严重的建设项目，应当责令限期治理或者转产、搬迁。人工回灌水的水质不得低于国家规定的地面水三类环境质量标准；农田灌溉水质应当符合国家农田灌溉水质标准；科学施用农药、化肥。 （二）建立饮用水水源区管理机构 建立专门的饮用水水源保护区管理机构，对饮用水水源保护区的各项工作进行管理。明确规定该机构和国家其他机关的关系，协调机构间的关系，以利于权力的行使，使饮用水水源保护的各项工作落到实处。从国外情况来看，国外也有国家建立类似机构，如美国《安全饮用水法》（1974）规定联邦各部门的管辖权让位于水源保护区当局的管辖权。 在我国饮用水水源保护区内，为了饮用水水源保护的目的，国家其他部门的管辖权应让位于饮用水水源保护区管理机构的管辖权。这种机构的设置有利于提高决策的效率，减少不同部门决策之间造成的磨擦，更有效地管理水资源。 （三）建立饮用水水源全程监测制度 饮用水水源的保护是一个复杂的动态过程，必须实行全程监测，监包括水质的变化和水量的多少，以及周围水环境的变化，随时注意信息反馈，以便及时发现问题并采取得力措施来保护饮用水水源。 （四）建立水源地补偿制度 水源地补偿制度中的水源地，是指由于水源保护区的划定，生产生活受到影响的地区。对饮用水水源地的保护，必然给饮用水水源地的生产生活带来一些限制，在实践中，由于对水源保护的需要，经常会在以下几个方面对饮用水水源地的生产生活做出限制。首先是排污的限制。在不同等级的水源保护区，会对排污有不同的限制。其次是饮用水水源地相应产业发展的限制，主要是对那些对饮用水可能造成影响的农业、工业和第三产业的发展做出相应的限制，甚至是禁止。第三是为了保护饮用水水源地的生态环境，对有关矿产资源的开发的限制。这些限制会给水源的发展带来不利的影响。这实际上是环境权与发展权的一种冲突的反映。 为了保护水源地的相应利益，有必要对水源地进行适当的补偿。对水源地的有关补偿费用的来源有两个方面。一是从水资源费中转移支付。另一方面是国家从财政上给予相应的支持。对水源地补偿以能使受偿对象能维持当地的中等生活为标准，受偿对象凭民政部门的有关证明和户口薄到水源地的管理机关领取相应的补偿。 随着我国城镇化的发展，国家要在逐步在农村实现集中供水，其饮用水水源保护区的划分也应遵循上述规定。在没条件实现饮用水集中供应的农村，国家应当建立相应机制，对相应饮用水水源水质进行监督管理。 对饮用水水源的法律保护是一个十分复杂的系统工程，需要各方面的配合。这同时也需要在实际中探索出更加切合我国实际的保护手段。