论我国流域水污染防治监督管理体制和制度 张景馨* 刘东铖** 摘要：本文首先分析了我国流域水污染防治监督管理体制的现状和存在的问题，在此基础上提出了完善我国流域水污染防治监督管理体制的建议。然后针对我国流域水污染防治监督管理制度中存在的缺陷进行分析，并对相关制度的改进提出了建议。 关键词：流域水污染防治 监督管理体制 监督管理制度 一、流域水污染防治监督管理体制 （一）我国现行流域水污染防治监督管理体制 环境保护法的调整对象包括自然资源保护和环境污染防治两个主要的方面。调整流域水污染防治而产生的社会关系是环境保护法需要完成的任务之一。环境保护法是流域水污染防治立法的上位法。因此，研究我国现行流域水污染防治监督管理体制，应从我国的环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）着手，再分析各有关流域水污染防治单行立法中的具体规定。 1、《环境保护法》所确立的环境保护监督管理体制 我国环境保护监督管理体制主要规定在《环境保护法》第7条和第二章。有学者将这种监督管理体制归纳为“统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合”的监督管理体制。在这一监督管理体制下，国务院环境保护行政主管部门、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，分别对全国环境保护工作和本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，属于我国环境保护监督管理体制中的“统管部门”。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定分别对环境污染防治和资源的保护实施监督管理，属于我国环境保护监督管理体制中的“分管部门”。我国环境保护监督管理体制的特点之一是统管部门与分管部门行使监督管理的职权范围由法律规定，在法律规定的统管部门对分管部门进行监督管理的职权范围外，统管部门不能对法定应由分管部门负责的职权进行干涉，否则便构成越权。 2、《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）所确立的水污染防治监督管理体制 《水污染防治法》属于《环境保护法》的下位法，因此，《环境保护法》所确立的统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制对于水污染防治的监督管理仍应适用。《水污染防治法》及其《实施细则》是对《环境保护法》所确立的监督管理体制在水污染防治领域的具体化。国务院环境保护行政主管部门、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，是对水污染防治实施统一监督管理的机关，其职权范围主要包括：制定水环境质量标准、污染物排放标准，会同有关部门编制流域水污染防治规划，规定单位排污申报的内容等。对水污染防治进行监督管理的分管部门主要有：港务监督行政主管部门，对我国内河船舶污染防治实施监督管理；渔政渔港监督管理机构，对我国内河渔业船舶排污的污染防治实施监督管理；各级交通部门的航政机关，对陆地水体船舶的水污染防治实施监督管理；各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、主要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。 《水污染防治法》第三章对水污染防治监督管理体制在各个制度中的运行作了具体的规定，分别在水污染防治规划的编制与批准、工业布局规划、保护区划定、排污项目管理、单位排污申报、排污费的缴纳、排污总量控制的实施、重要流域水质标准的确定、水资源保护工作机构、城市污水处理、饮用水水源保护及应急措施、企业生产工艺减污规定、对化学企业新建限制、排污治理、排污检查等方面对水污染防治的监督管理体制作了具体的规定，其相应的机构设置及职权划分体现了我国在环境保护领域确立的统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。 3、《淮河流域水污染防治暂行条例》（以下简称《暂行条例》）所确立的流域水污染防治监督管理体制 《暂行条例》涉及到的流域水污染防治监督管理部门包括国务院环境保护行政主管部门、国务院计划部门、国务院水行政主管部门、国务院有关行业主管部门、淮河流域水资源保护领导小组、河南、安徽、江苏、山东四省人民政府、淮河流域县级以上地方人民政府。《暂行条例》中对各个机构的职权范围及相互之间的合作进行了规定，其符合《环境保护法》和《水污染防治法》中关于我国统分结合的环境保护监督管理体制的规定。但是，其中也有比较特殊的规定，主要体现在其设立了淮河流域水资源保护领导小组（以下简称淮河领导小组），负责协调、解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督、检查淮河流域水污染防治工作，并行使国务院授予的其他职权。之所以会在已有的环境保护行政管理机构之外再设立这样一个机构，是同流域水污染防治的特殊性相联系的。同其他类型的水污染防治不同，流域水污染防治涉及到整个流域的总体规划制定与具体实施，由于河流通常流经几个省份或地区，因此按现有的行政区划进行监督管理肯定是低效率的，在监督管理过程中出现的问题也需要由一个统一的机构进行处理和协调，而淮河领导小组的设立目的正在于解决这些问题。《暂行条例》第10条、第17条、第20条、第22条、第25条、第26条、第27条、第28条、第29条对淮河领导小组的职权范围进行了相应的规定，包括向国务院上报淮河流域水污染防治规划和排污总量控制计划，对相关部门拟订的限期治理的重点排污单位名单进行审核，要求审计部门提交对征收排污费的使用情况进行的审计结果，对有关部门拟订的禁止和严格限制的产业、产品名录进行审核，批准有关部门制定的重要水闸的防污调控方案，组织有关部门采取措施开展枯水期水污染联合防治工作，接受有关环境保护行政主管部门关于淮河流域水污染事故的报告，对淮河流域省际水污染纠纷进行调查、监测、提出解决方案并进行处理，组织有关部门对淮河流域水污染防治工作进行检查。 （二）我国现行流域水污染防治监督管理体制存在的问题 实行流域管理是解决流域水污染问题的有效途径，但相关流域水污染日益严重的现象，使我国流域水污染防治监督管理体制存在的问题突显出来，其存在的主要问题有： 1、我国流域水污染防治监督管理模式不符合流域管理的特点 《水污染防治法》中没有规定对于水污染防治要实行流域管理，而是沿用了《环境保护法》规定的监督管理体制，实行统一管理与分级、分行政区管理相结合的模式。这种模式没有考虑到流域水污染的特殊性，对于整个流域水污染防治所涉及的问题，不能有效地进行协调、指导和监督。在制定整个流域的水污染防治规划、协调处理流域各省或地区水污染事故纠纷、统一控制整个流域的排污总量、统一整个流域的排污费征收、统一整个流域限期治理的进度等方面，此种监督管理体制便显得无能为力。虽然在《暂行条例》中设置了淮河领导小组，并赋予其一定的管理职权，希望通过此小组来实现对淮河流域水污染防治的监督管理，但此种规定显然是不正确的。它违背了其上位法——《水污染防治法》中关于水污染防治监督管理体制的具体规定。《水污染防治法》中并没有规定要对各流域的水污染防治实行特殊的流域监督管理，这便导致《暂行条例》中设置的淮河领导小组没有上位法的授权和依据，使其设置本身构成违法。 与之不同的是，《中华人民共和国水法》中对水资源开发利用的监督管理采用的是统一管理与流域管理、行政区域管理相结合的监督管理体制，该体制有效的解决了流域水资源开发利用所带来的特殊问题，为流域水资源有效、合理的得以开发利用提供了体制上的保障。 流域所具有的特殊性对于水污染防治和水资源开发利用都存在，而且该特殊性对两个方面的监督管理都会产生性质相同的影响，然而我国却采用了两种不同的监督管理模式，这不能不让人费解。 2、流域水污染防治监督管理体制未能有效建立 首先，我国环境保护上位立法中并没有对水污染防治实行流域管理作出规定，而在《暂行条例》中设置了淮河领导小组，这是不合行政机构设置的基本原则的。此点已在前文中有所述及，不再赘述。 其次，从我国现有的涉及流域监督管理的法律规范——《暂行条例》的具体规定来看，其有关流域水污染防治的监督管理体制也是极其不完善的，这主要突出的体现在机构的设置和职权的划分两个方面。在机构的设置上，没有规定淮河领导小组的设立依据及性质。在职权的划分上，该领导小组的职权范围十分狭小，大量的涉及到流域水污染防治的监督管理职权仍由相应的统管部门和分管部门行使，从而使淮河领导小组在流域水污染防治监督管理方面起到的作用难与其设立的初衷相提并论。 （三）我国流域水污染防治监督管理体制的完善 完善我国流域水污染防治监督管理体制，应从以下几个方面着手： 1、明确建立流域水污染防治监督管理体制应当遵循的基本原则 建立流域水污染防治监督管理体制，应当遵循效率原则、协调原则。效率原则是评价我国水污染防治监督管理体制完善与否的重要标准之一，管理体制的有效性和管理机构的效率对于做好我国水污染防治工作具有举足轻重的意义。在设立各个管理机构时，我们既要考虑到充分调动它们的积极性，又要避免各部门之间的权利交叉和重叠现象。只有通过赋予流域管理机构充分的决策权、监督权、协调权和执行权，才能够保证流域水污染防治监督管理的高效性。协调原则是指各有关的水污染防治监督管理机构进行配合，避免采取互不相容的政策，在控制各管理机构的活动的同时，达到对水污染防治进行高效管理的目标。具体而言，流域管理机构在流域水污染防治监督管理体系中应当处于核心地位，其应当协调各统管部门和分管部门的工作。 2、完善《水污染防治法》的规定，使流域水污染防治监督管理体制的建立有法可依 如前所述，目前我国对重要流域的水污染防治监督管理没有规定要实行有效的流域管理，这导致了流域水污染防治监督管理的低效率性。因此要完善相关法律的规定，使流域管理制度得以有效建立。这便要求在《水污染防治法》中对流域水污染防治监督管理体制作出明确规定。改变目前仍实行的统一管理与分级、分行政区管理相结合的模式，而改为统一管理与流域管理、行政区管理相结合的监督管理体制。 3、按照法律规定的新的监督管理体制，对机构的设置及其职权的划分作出具体的规定 首先，要按照《环境保护法》所确立的统管与分管相结合的监督管理体制规定我国流域水污染防治监督管理体制中的统管部门与分管部门。统管部门包括国务院环境保护行政主管部门、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门。分管部门包括港务监督行政主管部门、渔政渔港监督管理机构、各级交通部门的航政机关、各级人民政府的水利主管部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门等。统管部门与分管部门各司其职，对流域水污染防治工作进行有效的监督管理。 其次，按照新的监督管理体制设立流域监督管理机构，并明确该机构的性质及职权。该机构的性质为行政机关，具有法律规定的行政机关的地位，包括享有相应的行政权力，负有法律规定的义务。可以考虑在每一重要的流域设立一流域监督管理机构。该流域监督管理机构隶属于国务院环境保护行政主管部门，对县级、省级地方人民政府环境行政主管部门及其他分管部门在涉及流域水污染防治监督管理时有协调、指导和监督的职权。各流域应制定具体的流域水污染防治监督管理条例，对该流域监督管理机构的职权范围作出明确的规定。笔者认为，该流域监督管理机构的职权主要为监督、协调、指导相关部门的流域水污染防治工作。其职权范围主要包括：编制跨省、跨县江河的流域水污染防治规划，对流域地区的工业布局规划进行监督管理，对流域地区的排污项目进行监督管理，对流域地区有关企事业单位向所在地环境保护部门进行的排污申报进行检查监督，对流域地区排污费的征收及使用进行监督管理，对流域地区重点污染物排放的总量控制制度的实施进行监督管理，确定跨省、跨县江河的流域水质标准，对流域地区的城市污水处理工作进行监督管理，对流域地区的生活饮用水地表水源保护区进行划定并对其保护工作实施监督管理，确定针对全流域应急措施的实施，对流域地区的企业生产工艺减污的实施工作进行监督管理，对流域地区有关化学企业新建的限制工作实施监督管理，对流域地区的限期治理工作实施监督管理，对流域地区的排污检查工作实施监督管理，对跨行政区域的水污染纠纷进行协调和处理。 二、流域水污染防治监督管理制度 流域水污染防治监督管理制度具体包括许可证制度、排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度、船舶污染源控制制度、陆源污染控制制度、开发利用项目污染控制制度。 流域水污染防治监督管理制度应贯彻预防为主的原则，在立法中力求推行源头削减和清洁生产，避免走末端控制的老路，吸取淮河流域治污的经验和教训，扩充达标排放要求，强化经济刺激措施。现就主要制度分述如下： （一）许可证制度 《水污染防治法》中规定了重点污染物排放的总量控制制度和排放量的核定制度，在《水污染防治法实施细则》中规定了向水体排放污染物许可证制度，《水污染排放许可证管理暂行办法》对许可证管理作了具体规定，《暂行条例》第9条规定：“国家对淮河流域实行水污染排放总量控制制度。” 现行法律法规对污染物排放主要实行总量控制，许可证的发放仍以区域为主，地方环保行政主管部门根据当地污染物排放总量控制的指标批准排污单位的排放量，保障流域内各区域的许可总量不超过流域的容许总量。我国对许可证管理逐步走向总量控制与浓度控制相结合，因为环境本身有自净能力，在自净能力允许的范围内排放污染物就需要法律上利用浓度许可加以限制。仅有浓度许可会使企业规避法律，排污时稀释污染物浓度，达到法定标准，但是排污总量却超标，因此需要排污总量许可加以限制。 在流域水污染防治中，排污许可证是以总量限制为基础，但仍要注重对排污行为程度即污染物排放浓度的限制。针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策，实行有偿且限额发放排污许可证。针对即使达标排放仍不能实现环境目标的，对流域内可采取排污证交易模式，启动市场调节机制，减低治理成本和费用。 （二）排污申报制度 我国1992年颁布了《排放污染物申报登记管理规定》，该项制度主要是使环保部门掌握本地区的环境污染状况和变化情况，为排污收费提供基本依据。申报登记的内容也不限于污染物排放标准所确定的内容，对其他没有被确定的项目也应加以规定。 目前我国存在的主要问题是排污申报内容是否具有真实性。法律法规对核查申报登记内容的真实性没有具体规定。我们要求“排污实报”，即要求其所报内容应当真实，必须是对已存在或发生的排放污染物的情况全面、客观的反映，与之相对的是瞒报或谎报。环境行政主管机关对申报工作的真实性不可能做实质性的核查，可以把大量的核实工作交给企业自己去办，由企业提出有关排污量的佐证。如果企业无法提供准确真实的证据，就假定企业是满负荷运转，比如每月连续生产三十天，从而计算其生产量，再依据生产量和排污系数核定排污量。这样的话，环保部门每月可以按其设计生产能力，下达排污量核定通知，迫使企业加强日常管理，落实企业内部的环境管理制度，提供准确真实的生产记录及有关资料，再加上日常监理和监测数据，就可以比较准确的掌握排污情况，从而为监督管理提供准确的基础数据。 （三）排污收费制度 1982年《征收排污费暂行办法》与2002年《排污费征收使用管理条例》明确如何征收排污费。《水污染防治法》第15条规定了向水体排放收费和超标收费的“双收费”制度。排污费的种类分超标排污收费和排污收费两种，目前，我国在环境噪声、固体废物污染防治方面实现超标收费制度，而在海洋污染、大气污染防治方面实行达标收费、超标处罚制度，在水污染防治领域则实行双重收费制，即达标排放征收排污费和超标排放征收超标排污费。 中国属于淡水缺少的国家，更应该加大对水资源保护力度。我国污染物向水体排放没有将超标排污作为违法的依据，对于超标排放污染物的行为仅仅是收费，不具有行政惩罚性，会造成企业只要缴纳一定费用就可以超标排放污染物，尤其在目前对污染物排放的收费比较低的情况下，很难实现排污总量的控制。在流域水污染防治中，对超标排污的企业应当给予行政处罚，提高处罚金额。 《征收排污费暂行办法》第5条第2款规定：“排污单位所排放的废水、废气、废渣中，同一排污口含有两种以上有害物质时，应当按收费最高的一种计算。”也就是说，同时排放两种以上污染物，不是累计计算收费金额，而是按照两种污染物收费较高的收费，这样也容易导致企业把几种污染物混合在一起排放，从而减少排污收费金额。 （四）限期治理制度 限期治理制度属于一种以时间限制为特征的行政强制。限期治理也并非一种纯粹的末端治理手段，企业固然可以通过改善排污设施、环保设施来完成限期治理的任务，更为关键的是，要从根本上解决企业的污染问题，同时又能获得良好的经济回报，超标排污企业就只有在政府的帮助下，通过重组、合并，进行技术改造，调整产品结构，加强内部管理，来实现其目的。因此，通过限期治理，也可以促使企业走上清洁生产之路。实践证明，对污染严重的老企业，单纯处以罚款于事无补，简单关停也不现实，最有效的办法就是责令它在一定期限内完成规定的治理任务，有力地缓解我国环境污染和破坏的严峻局面。因此，限期治理是一项行之有效的并大有用武之地的环境行政管理手段。现在尚存的问题是，限期治理的范围过狭，限期治理的决定迟缓，致使限期治理的实效未能充分发挥。对于限期治理的期限，目前法律没有统一的规定。 （五）重大水污染事故申报与应急措施 流域水污染事故频繁，事故一旦发生会威胁到下游。1989年发生在宜昌的黄磷污染事故造成三个自来水厂停水，五万多居民生活饮用水困难。在水污染事故中，以有毒有害化学品的泄露扩散和城市污水与厂矿废水泄入水体为多见。从总体上看，完全杜绝突发性污染事故也许是不可能的，而污染事故的应急不是环境保护部门一家的事，环境保护部门一家也承担不起，必须完善建立申报登记和应急措施制度。 （转244页） ———————————————— （接295页，张景罄 文） 1987年国家环保总局下发了《报告环境污染与破坏事故暂行办法》，该《办法》对污染事故类别、污染事故报告处理制度的程序作了相应的规定。对于重大水污染事故，可以考虑建立应急基金制度。1988年国务院颁布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，该《办法》规定国家设立污染源治理专项基金，历年超标排污费未用部分应当全部纳入基金。基金实行有偿使用，贷款对象为缴纳超标排污费的企业，由环境保护部门统一管理，用于重点污染源治理的项目等。 目前可考虑建立应急基金体系，并将其纳入到现行的《报告环境污染与破坏事故暂行办法》中。基金宗旨是确保流域水污染事故引起污染的受害者获得足额赔偿，促使造成污染的企业承担事故损害造成的部分损失，促进流域环境的保护和经济发展。基金主要来源于流域工矿企业，按一定比例缴纳摊款，具有一定规模的大中型企业，每年也要缴纳一定款项，基金可以由环保部门统一管理。流域水污染事故发生后，当损害赔偿超过企业支付能力时，才可以向赔偿基金提出索赔要求。基金的适用对象既可以是水污染事故的受害人，也可以是流域污染受损治理的项目人。 （六）船舶污染源控制制度、陆源污染的控制制度、开发利用项目污染的控制制度 在这一方面，流域立法应将原有的法律制度进一步完善和具体，制定操作的程序和与流域管理机关协调的程序。 三、结语 综上，要做好我国流域水污染防治监督管理工作，应从两个方面入手。首先应当找出我国流域水污染防治监督管理体制不足，通过修改相关法律法规、设立相应行政机构并明确其职权的方法来完善该监督管理体制。其次要完善我国流域水污染防治监督管理制度，使其真正成为有效治理流域水污染问题的有力武器。 On the supervisory and administrative systems and institutions of prevention of water pollution in valleys in China Zhang Jingxin, Liu Dongcheng (Law College, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China) Abstract: The essay first analyses the current situation and problems of the supervisory and administrative systems of prevention of water pollution in valleys in China, then makes some suggestions on how to perfect these systems. After that, the essay makes an analysis on the defects of the supervisory and administrative institutions of prevention of water pollution in valleys in China, and gives some advice on how to better these concerning institutions. Key words: prevention of water pollution in valleys; supervisory and administrative systems; supervisory and administrative institutions