关于修改《水污染防治法》的若干意见 蔡守秋* 李广兵** 摘要：通过对现行《水污染防治法》存在问题的分析，提出了一些修改的意见。主要包括立法指导思想要与时俱进，强化政府和各类社会主体的共同责任，加强流域管理体制和跨界环境管理，改善水污染防治规划的制定与实施，建立健全水环境信息的收集、公开与传播制度，鼓励公众参与，完善总量控制、排污许可证和排污收费制度，增加对面源污染控制的内容，加强和完善纠纷解决程序与民事责任的追究程序建设。 关键词：水污染防治法 流域管理 总量控制 面源 纠纷 民事责任 《水污染防治法》在1984年颁布实施后，1996年进行了修改，距今又有近10年时间了，情况发生了比较大的变化，需要修订，使之适应水环境保护的要求。本文主要针对现行《水污染防治法》存在的问题，提出一些具体的修改意见与建议。 一、在立法目的、指导思想、基本原则与制度等方面应体现与时俱进的精神 现在，源头控制、清洁生产、可持续发展、生态安全、循环经济等等环境保护的理念已经从口号变为实际的行动，需要在法律中具体的明确。一些新的法律原则与制度也经过多年的试行有必要全面地展开与落实。因此，我们建议在水污染防治法的总则或相关章节中增加如下内容: 1．在立法目的上，增加“维护生态安全，促进经济、社会和环境的可持续发展”的内容。 2．在基本方针上，增加“国家促进建设节水型社会”、“保护、合理利用和节约水资源是我国的基本国策”等内容。 3．在基本原则上，强调“综合生态系统管理”、“按流域和区域进行水污染防治”、“鼓励公众参与水污染防治”等内容。 4．在基本制度方面，明确提出“实行总量控制和排污许可证制度”、“排污权（指因超量减排而富余的排污指标）可以依法转让”等内容。 二、进一步明确政府的公共责任和社会主体的共同责任 行政机关不作为是目前我国许多领域普遍存在的一个问题，这与法律规范不够清晰，缺乏相应的处罚条款以及公众参与不够有着密切的关系。2004年刚修订的《固体废物污染环境防治法》在这方面做了一些改进，值得修改《水污染防治法》时借鉴。例如这部新修订的法律对政府的环境责任增加了如下内容：政府应当加强防治固体废物污染环境的宣传教育，倡导有利于环境保护的生产和生活方式；政府应将固体废物污染防治工作纳入国民经济和社会发展计划，在编制城乡规划、土地利用、区域开发、产业发展等规划时，也应统筹考虑固体废物污染的防治；政府应支持采取有利于环境保护的集中处置固体废物的措施，促进固体废物防治产业的发展；政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施，提高生活垃圾利用率和无害化处置率，促进生活垃圾收集、处置的产业化发展，建立和完善生活垃圾污染防治的社会化服务体系；大、中城市人民政府环保部门应当定期发布固体废物的种类、产生量、处置状况等信息，保障公众的环境知情权。全国人大环资委法案室主任孙佑海教授在点评该法时认为：“政府是社会的管理者，对社会的全面发展和人民福利负有公共责任。” 比如在《水污染防治法》中可以明确规定，流域机构不依法将监测结果及时报告给国务院环境保护部门、国务院水利管理部门和流域水资源保护领导机构，有关部门应该对承担责任的人员予以行政处分；当省界水体的环境质量超标时，应该由流域机构或下游人民政府向上一级人民政府报告，由上一级人民政府追究上游人民政府的责任；当有关人民政府及其主管部门不履行上述职责时，公民有权向人民法院提起行政诉讼，由人民法院责令其依法履行职责。 所谓共同责任，是指所有与环境保护有关的组织、单位和个人都有防治环境污染和生态破坏、保护环境的责任，即污染破坏者、管理者和非污染破坏者，以及生产者和非生产者（销售者、进口者、使用者），包括政府、生产经营单位和个人，都应依法承担污染防治责任。例如，新修订的《固体废物污染环境防治法》第5条明确规定：“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。”在《水污染防治法》中也应明确规定各类社会主体防治水污染的责任。 三、流域水环境管理体制 （一）流域水环境管理体制改革的思路 水利和环保是我国目前水环境管理体制中的两个主要部门。传统上，水利行政主管部门负责管理水量，环境保护行政主管部门负责管理水质。由于水资源管理与水环境管理机构的分立，水资源管理的量与质两个方面被人为分割开来，在实际工作中往往容易引起争执。各机构的职责不清是我国在机构改革和法制不健全的情况下出现的一个问题，不可能在短时间内得到圆满的解决，需要逐步解决。一方面，需要调整各机构的三定方案，对有矛盾的地方逐条加以修改；另一方面，需要对《水污染防治法》和《水法》的有关条款进行修改，明确各部门的职责。 在目前的情况下，尤其重要的是要解决流域层次的水环境管理问题。我国流域水环境管理体制的改革，必须依据我国的国情和流域具体的特点，既要健全流域统一管理的机制，又要解决好流域管理与行政区域管理的关系，中央统管部门、分管部门、协同管理部门和各级地方管理的关系，不断完善流域水环境的管理体制。 在中央一级，有必要在现有分部门管理的基础上成立具有协调功能的水资源委员会，负责全国水资源的协调管理，协调现有与水资源管理有关的部门的职能。或者成立中央环境资源委员会，协调现有与环境资源（包括水资源）管理有关的部门的职能。该委员会的主要职责是就一些跨部门、跨领域的政策、法律和管理问题进行协调。 在流域层次，宜重组流域水资源管理机构，成立包括各方利益代表参加的委员会形式的机构，行使中央水资源管理委员会或流域法规授予的管理职能。同时建立具有行政管理职能的流域水污染防治管理机构。根据水资源按流域一体化管理的要求，该机构应是流域水资源管理机构的执行机构（或职能部门），负责流域水污染防治工作的统一监督管理。它是处于中观层次的水污染防治机构，在中央国家机构与地方行政区域环境保护机构之间起桥梁作用，同时它又具有直接执法权。如果流域内某个行政区域的环境保护管理机构执行法律不力，流域机构可以直接在该区域执法。这样一种流域水污染防治机构，与中央国家机构的关系更多表现为一种横向分权的关系，与地方环境保护机构的关系更多表现为纵向的上下级关系。 由于流域水资源保护机构已经存在一个相当长的时间，积累了大量相关的设备、人员、技术、信息等，可为流域水环境和水资源管理发挥重要的作用。因此，在进行相关管理体制的调整时，要考虑到这些情况。比如，在建立新的流域水环境管理体系时，要充分考虑现存流域水资源保护机构的特点，使之在新体制下充分发挥作用。 在地方一级，主要由地方环境保护部门执行水污染防治的监督管理工作。但现有环境保护机构在开展工作时必须服从流域水污染防治的统一规划和计划，服从流域管理机构的统一协调管理。否则，由中央环境保护部门为该地方政府制定实施计划，责令地方执行或授权流域水污染防治管理机构代执行。 同时，为了协调好流域内各方利益主体的关系，在管理体制内应当给公众参与留有位置。建议在流域水资源管理委员会中吸收公众和有关团体参加，让他们有一个发表意见的讲坛，可以在决策时充分发表自己的意见。 （二）完善流域水环境管理体制的具体路径 要改进我国目前的流域管理体制，可以有以下几个可供选择的具体路径： 1．维持现行的水利、环保两套体制不变，制定《流域水污染管理条例（或办法）》，加强国家环保总局和省、自治区、直辖市环保行政主管部门在流域水污染管理方面的管理和监督。 2．通过修改《环境保护法》对原有的“统一管理与分级、分部门管理相结合”的环境管理体制进行修改。国家环保总局可以考虑在全国成立若干个环保分局，由环保分局承担跨行政区（或流域性）环境管理的职责，包括跨行政区水污染管理的职责。它是国家环境总局的派出机构，同时在分局内建立具有行政管理职能的流域水污染防治管理机构。 3．通过修改《环境保护法》、《水法》和《水污染防治法》，成立重要流域的流域水环境资源保护机构，或将现行流域水资源保护机构改变为国务院环境保护行政主管部门的派出机构，通过法律或国务院环境保护行政主管授予其保护流域水资源和防治流域水污染的双重职责。 4． 制定专门的《流域水环境资源管理法》、《黄河法》和《长江法》等专门性流域法律或法规，凡流域性的或跨行政区的水环境资源工作、水污染防治工作由专门法调整。 四、水污染防治规划的制定与实施 （一）问题 《水污染防治法》第10条规定防治水污染应当按照流域或者按区域进行统一规划，并明确了负责编制各种流域水污染防治规划的部门和审批机关。但是，该法没有规定流域水污染防治规划与流域水资源保护规划的关系及其协调方式。另外，还有一个规划的权威、法律效力和实施问题。现行《水污染防治法》对水污染防治规划不仅规定得不够具体，而且对规划实施的监督和保障措施也不够有力。从实际情况看，有些已经制定的规划脱离实际、要求过高，有些规划缺乏权威和法律保障；有的流域机构在《水污染防治法》和《水法》颁布后迟迟不制定本流域的水污染防治规划；任意违反规划和不执行规划的现象比较严重，对规划实施的监督和保障措施不力，没有规定规划未能实现和违反规划的法律责任。此外，在制定规划时缺乏公众的参与，没有流域内各单位和公众的意见，从而缺乏实现规划的群众基础。 （二）修改建议 1．关于两个规划的关系，建议如下：在《水污染防治法》和《水法》中对流域水污染防治规划与流域水资源保护规划等作出详细的界定，使二者的关系清晰化。流域水污染防治规划应与流域水资源保护规划保持一致，水污染防治规划只是水资源保护规划的一部分内容的具体化。同时，这两个规划都是专业规划，必须服从流域综合规划。水功能区划是根据水资源保护规划编制的，水环境功能区划是根据水污染防治规划编制的，既然两个规划是一致的，它们也应该协调一致。所以，应在《水污染防治法》中明确规定，流域水污染防治规划要依据流域综合规划编制，并与流域水资源保护规划协调一致，它们都是流域的专业规划，必须服从流域综合规划。 在修订《水污染防治法》和《水法》时可以采用“互相参照”的方法。《水污染防治法》应规定水污染防治规划必须与流域水资源规划相协调，不得与其相冲突。《水法》亦应有同样规定。在近期，通过修改《水污染防治法》及其细则，明确流域水污染防治规划的适用范围、内容、组织编制的部门、审批程序和规划实施等问题。明确流域水污染防治规划的主要内容是防治对水体的污染，该规划由环保部门会同有关部门编制。通过修改《水法》并制订实施细则，明确规定流域水资源保护规划的适用范围、内容、组织编制的部门、审批程序和规划实施等问题。明确流域水资源保护规划的主要内容是防止水土流失、保护和节约水资源、保护水生态系统和水生生物。该规划应由流域机构会同有关部门编制。 从长远来看，水资源和水环境是不可分的，应当通过修改两个法律，将两个规划合并，制定完整的流域水环境和水资源规划。 2．关于水污染防治规划的制订程序，建议如下：要在规划与功能区的编制阶段就实现部门之间的融合，避免将规划做成部门规划。建议对《水污染防治法》和《水法》中的“会同”程序做出明确的定义，环境保护部门与水利部门在制定规划时就必须吸收对方参加，而不是等规划独立编制完成后才象征性的征求一下对方的意见。为了实现这一点，建议在制定规划时发挥中央水资源管理委员会（如果设立这样的机构的话）的作用，由委员会组织有关部门起草或讨论。 3．强调规划制定的时限要求。明确流域水污染防治与水资源保护规划的制定时间。应具体规定在《水污染防治法》和《水法》颁布后多长时间内（比如说半年或一年），颁布流域水污染治理与水资源保护规划。 4．关于公众参与，建议增加如下内容：水利部门和环境保护行政主管部门在制订流域水资源规划和水污染防治规划时，应当通过适当的程序听取公众和相关利益集团及其代表关于规划的意见。 5．强调规划的效力。经批准的流域水污染防治与水资源保护规划，是流域水污染防治和水资源保护的基本依据，各地、各部门必须遵照执行。地方各级人民政府应按照流域规划，在一定时间内（比如三个月或半年）制定本地区的水污染防治与水资源保护规划实施计划，报国家环境保护行政主管部门批准后实施。在规定的时间内没有制定实施计划，或者制定的计划未获得批准的，国家环境保护行政主管部门可以直接为该地区制定实施计划，责令该地方人民政府遵照执行。 对违反流域水资源规划和水污染防治规划的单位和个人，由规划批准机构依法追究其法律责任。” 五、水环境信息的收集、公开与传播 1．水质监测。现行法律规定环保行政部门、水利行政部门和流域机构都可以对地面水体的水环境质量进行监测。这种三重监测体制不仅容易引起环保行政部门和水利部门的冲突，而且造成监测人力、物力、监测仪器设备和监测投资的浪费。比如，在进行水质评价的时候，环保部门是按断面来统计，有多少百分比断面的水是属于某类水；而水利部门是按河长来统计的，有多少百分比河长的水是属于某类水。他们之间统计的量不一样，其结果也自然不一样，给后续工作带来麻烦。 因此，建议重新对地面水环境质量监测工作进行规划，修改《水污染防治法》和《水法》，清晰划定不同部门在监测中的职责，逐步减少乃至消除监测中的重复现象。同时建议应在有关的国家法规及其实施细则、相应的国家标准中制订标准的监测和评价程序和方法，使环保和水利部门所进行的监测工作具有可比性。 2．水质信息的通报。流域机构负有对跨省界水体水质进行监测的职责，如果发现跨省界水体超过规定的标准，应该在7日内作出处理，要求上游人民政府采取措施保证跨界水体达到规定的水质标准；并将情况报告国务院环境保护行政主管部门和水利行政主管部门。 下游人民政府及其有关行政主管部门、单位和个人发现跨省界水体超过规定的标准，可以报告流域机构，流域机构应该在收到报告后7天内作出处理决定，要求上游人民政府在规定期限内使跨界水体达到规定的水质标准。 如果发现省界水体超过规定的水质标准，无论是否造成下游公私财产或人身损失，下游人民政府及其有关行政主管部门可以向上游人民政府及其有关行政主管部门提出行政交涉，上游人民政府及其有关行政主管部门有义务在收到行政交涉函后7天内作出行政答复。 有关跨界水体是否超过水质标准的争论，由国家环境保护总局环境监测总站进行技术仲裁。 3．信息公开。水量信息、水质信息等对于水的利用十分必要。目前对于这种信息的收集、整理、公开、查询、使用都缺乏正常的渠道。应该通过修改现行法律，包括《水污染防治法》和《水法》，建立水环境信息的公开和通报制度。一方面使得机构之间的信息能够共享，为决策服务；另一方面使公众能得到有关的信息，从而监督政府和企业的环境行为，保护自己的合法权益。 在水环境信息的公开方面，建议今后修改法律时增加如下内容： （1）政府和政府各类环境监测机构拥有的水环境信息应当对社会公开，公开应该是一般原则，而不公开是少数例外。对不予公开的情况应该作出专门规定或专门说明，对国家机密的范围应该由《保密法》规定，对保密范围应该严格界定。 （2）各级政府的水资源行政主管机关和环境保护行政主管机关应当根据《保密法》等法律的规定，为各种社会实体和公民获取政府的水环境信息和资料制订程序。对各种社会实体和公民获取信息的要求，有关政府主管机关必须作出正式反应，或提供有关信息，或正式说明不能提供所索取信息的理由。 （3）各级人民政府水污染防治行政主管部门应该建立健全收集、整理、汇集、贮存、公布、交流水污染防治的信息。除法律规定的保密信息外，各级人民政府及其有关行政主管部门，必须及时公布有关水污染防治的信息，为其他行政机关、单位和个人查阅有关水污染防治信息提供方便；企业、事业单位应该根据法律的规定，向政府行政主管部门报送有关水污染防治的信息，并允许公众查阅有关信息。公众有权获得、查阅有关水污染防治的信息。 4．建立新型的水质监测体制与信息传播制度。现在存在环保部门与水利部门的两套监测体系，发布的水质报告也不尽相同，既浪费资源，也不利于流域水污染防治的统一监督管理。因此，建议对目前的水质监测体系进行改革，建立新型的监测体制。有两种模式可供选择： 一种是维持现有水利部门与环境保护部门的监测机构，但需要在统一的规划与水功能区划的基础上，整合为一个相互协调配合的水质监测网络。环保系统的监测机构主要负责行政区域内部的水体断面的监测，水利系统的监测机构主要负责跨省界断面的水质监测。这种监测体制需要有配套的信息传播制度相配合，否则，各自的监测数据相互封锁，将使流域一体化管理面临瘫痪状态。所以，要建立监测方法与数据共享制度，监测报告定期报告汇总制度和水环境质量状况定期公报制度。 另一种监测体制是将监测机构社会化，脱离现在的行政隶属关系，允许不隶属任何行政部门的、中立性的社会监测机构从事监测工作，对监测实行行业协会式的管理体制。监测机构作为技术咨询机构，受行政执法部门的委托开展监测工作，实行有偿服务，并对监测结果的客观性、公正性负责。这种监测体制下，信息的传播责任主要由行政管理机构承担。环境保护部门和水利部门应承担定期发布监测信息的义务。 无论哪一种监测体制，为了保证信息的公开与传播，法律应明确规定公众的环境知情权，掌握信息的政府机构应免费向公众提供相关信息。 六、关于水污染物排放总量控制与排污许可证制度 （一）现状 《水污染防治法》第16条规定：“对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度，并对有排污量削减任务的企业实施该重点污染物排放量的核定制度。具体办法由国务院规定。”《水污染防治法实施细则》第6～11条对总量控制作了进一步规定，其中第6条规定：“国家确定的重要江河流域的总量控制计划，由国务院环境保护部门会同国务院有关部门商有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。其他水体的总量控制计划，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护部门会同同级有关部门商有关地方人民政府编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，跨省、自治区、直辖市的水体的总量控制计划，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商确定。”上述规定为水污染物排放总量控制、加强流域水污染管理提供了法律依据，促进了我国水污染物排放总量控制制度的建立和实施。 （二）问题 关于流域水污染物排放总量控制，目前存在着许多问题。 第一，《水污染防治法》第16条规定重点污染物的总量控制制度和重点污染物排放量的核定制度的具体办法由国务院制定，《水污染防治法实施细则》第9条规定重点污染物的总量控制指标分配办法由国务院环境保护部门商国务院有关部门制定，第10条规定总量控制实施方案由国务院环境保护部门制定。但这些办法迄今未能制定，这使得总量控制的实施缺乏具体的法规依据。 第二，确定水污染物排放总量控制的重要依据是江河湖泊的水功能区划，在没有科学划定水功能区划和确定水体纳污能力前，流域总量控制的总量的依据存在问题，与总量科学性相关的是分配总量控制指标和排污单位削减指标的合理性问题。根据《水污染防治法》，环境保护部门负责确定排污总量、组织水环境功能区划；根据《水法》，水利部门或者流域机构负责核定水体的纳污能力、提出水域的限制排污总量意见、组织水功能区划；这样很容易产生水环境功能区划和水功能区划、水体纳污总量和向水体排污总量、水域的限制排污总量和向水域的实际排污总量之间的脱钩和不协调现象。 第三，根据《水污染防治法》，组织实施水污染物排放总量控制主要由环境保护行政部门负责。根据《水法》，江河流域的水功能区主要由水利管理部门和流域机构进行维护。由于实施流域水污染物排放总量控制与水域水功能区的维护存在着十分密切的联系，水利行政主管部门、环境保护部门、流域机构以及地方人民政府之间在排污总量的确定、排污许可证的发放及管理等问题上就会不可避免地发生摩擦和相互牵制的问题。例如，《水法》第32条规定，“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。”法律一方面规定环境保护部门负责实施水污染物排放总量控制，另一方面又规定水行政主管部门和流域管理机构对水功能区的水质状况进行监测并向有关人民政府报告、向环境保行政部门通报，这就很容易在主管、组织实施、监测检查、向人民政府报告、向环境保护行政部门通报等行政管理活动或行政职责之间产生冲突和矛盾。 （三）建议 为了使实施流域水污染物排放总量控制有法可依，国务院应该按照《水污染防治法》的要求，尽快颁布重点污染物的总量控制制度和重点污染物排放量的核定制度的具体办法；国务院环境保护部门应该按照《水污染防治法实施细则》的规定，尽快颁布总量控制指标分配办法和总量控制实施方案。法律最好明确规定颁布具体办法和实施方案的时限要求。 为了提高总量控制的科学性和有效性，《水污染防治法》或其实施细则，应该明确规定实施水污染物排放总量控制的如下程序：（1）将水利部门或者流域机构负责组织的水功能区划和环保部门确定的水环境功能区划进行整合；（2）水利部门或者流域机构负责核定水体的纳污能力、提出水域的限制排污总量意见；（3）环境保护部门负责确定向水体的排污总量，并将排污总量分解分配到各个排污单位；（4）由环保部门所辖的监测机构对水体水环境质量状况进行监测，发现超标和违法单位应该及时处理；（5）由流域机构对省界水体的水环境质量状况进行监测，发现水体超标时，由流域机构向有关人民政府通报情况，由流域机构或下游人民政府报告上一级人民政府，上一级人民政府应该追究上游人民政府的责任；发现在省界水体的违法、超标单位时，应该及时向有管辖权的人民政府环保部门报告，由有管辖权的人民政府环保部门对超标和违法单位追究行政责任。 应该在《水污染防治法》中明确规定：如果流域机构不依法将监测结果及时报告给国务院环境保护部门、国务院水利管理部门和流域水资源保护领导机构，有关部门应该对承担责任的人员予以行政处分；当省界水体的环境质量超标时，应该由流域机构或下游人民政府向上一级人民政府报告，由上一级人民政府追究上游人民政府的责任；当有关人民政府及其主管部门不履行上述职责时，公民有权向人民法院提起行政诉讼，由人民法院责令其依法履行职责。 根据现行的《水污染防治法》，总量控制与排污许可证制度只适用于实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体 ，这是不充分的。建议全面实行排放污染物总量控制与排污许可证制度，禁止无证排污。建议实行以流域为单元的流域水污染物总量控制制度，由流域管理机构确立全流域及不同河道的纳污总量，由环保部门根据纳污总量确立相应的排污总量，并报有管辖权的人民政府批准后实施。应明确规定办理排污许可证的条件和许可证的内容，对某些不能达到要求的排污者，可以拒绝颁发排污许可证。 排放水污染物的单位和个人必须向环境保护部门申请排放许可证，并按照许可证规定的条件排放污染物。发放水污染物排放许可证的部门不得超过当地的水污染物排放总量控制要求发放排污许可证。 此外，在有条件的地方，可以实行排污交易制度。建议国家尽快制定可交易的排污许可证的管理办法。 七、排污收费 现在的《水污染防治法》实行的是排污费与超标排污费并存的制度，只有超标排污的单位，才有治理义务。 由于征收标准太低，排污者宁愿缴纳排污费，也不治理污染，排污费的经济刺激作用大大减弱。 建议修改现行的排污收费制度，建立按排放水污染物的数量征收排污费的制度。对超过许可证规定排放污染物的，给予处罚，并责令限期治理。 八、面源污染控制 面源污染已经逐步发展成为重要的污染来源之一，但我国的《水污染防治法》仍主要侧重于工业污染的防治。应在《水污染防治法》中增加有关面源控制的条款，特别是在若干环境制度，如总量控制制度等中对控制面源污染提出要求。 国务院经济综合主管部门，应当制定规划，在面源污染严重的地区于本法生效后的五年内停止生产和使用含磷和其他含有营养物质的洗涤剂。 国务院农业行政主管部门和其他有关部门应当采取措施鼓励缓效化肥的生产和使用，限制单位面积化肥使用量，并支持研究和发展减少化肥营养物质流失的技术和措施。 国务院农业行政主管部门应当采取措施鼓励生物防治技术和措施的发展，减少化学农药的使用，在本法生效后的五年内逐步淘汰高毒、高残留农药的生产和使用。 供农业灌溉的污水，在灌溉最近的取水口，必须符合农业污水灌溉标准。 九、跨行政区的水环境管理 现行《水污染防治法》第17条和18条对国家确定的重要江河流域的省界水体的水环境质量标准和水环境质量监测作了规定，但是没有明确当省界水体的环境质量超标时，是否和如何追究上游行政区政府的责任？其次，法律也没有规定水利部门、流域机构与环境保护部门中的哪一个对违法行为拥有监督管理权和行政执法权，这样在实际管理中就会出现争议和冲突。因此，建议建立完整的跨行政区水环境管理制度。 1．跨行政区边界断面水环境质量标准的确定。 根据《水污染防治法》第17条，重要流域的省界水环境质量标准由国家环境保护总局会同水利部和有关省人民政府制定，并报国务院批准后实施。 制定省界水质标准确定的程序应该包括：（1）提出制定的项目建议书；（2）经国务院水行政主管部门立项；（3）针对具体流域的省界进行研究、研究的初稿必须广泛地征求有关部门和专家的意见、进行认真地修改、通过鉴定；（4）报请标准主管部门审批、实施。 2．跨行政区边界污染物排放总量控制标准的确定。 由国家环境保护总局会同水利部和有关省人民政府确定主要水污染物省界排放总量控制标准，并报国务院批准后实施。 3．省界水质的监测。 如果是建立上文提到的第一种水质监测体制，则按现行《水污染防治法》的规定，由流域水资源保护机构负责监测省界水质。 如果是实行上文提到的第二种水质监测体制，则由国家环境保护总局委托相应的监测机构进行省界水质监测。 4．跨行政区边界水环境管理。 对于超过主要水污染物省界排放总量控制标准的，由国家环境保护总局对上游省份实施处罚或者是征收超标排污费，并削减其允许的排污总量。 对省界控制断面的水环境质量超标的，国家环境保护总局可以重新核定上游省份的排污总量，并限期修改水污染防治计划。 5．建立跨行政区补偿机制。 跨行政区水污染问题在一定程度上也是上下游的发展权问题。如果单纯要求上游应减少污染排放，以保护下游对水质的要求，则对于上游也不一定公平。更何况在我国的许多流域，上游往往都较下游经济更为落后，因此，也应当采取一些措施使上游得以发展。 为解决上下游的发展权问题，建议通过立法，建立上下游之间因防治水污染所产生的利益差别的补偿机制：上游污染下游，上游向下游补偿；上游因保护环境生态而限制必要的生产发展和城乡建设活动，下游向上游补偿；补偿可以采取实施补助政策、向受损行政区提供财政援助、建立转移支付机制、建立流域基金、上游向下游转让排污权、签订联合（用水、治水）协议等方式。因上游来水不达标给下游造成危害或增加下游治理污染的负担的，下游省份有权向上游要求经济补偿。 6．环境影响通报。 上游行政区发生水污染事故或者建设对下游水质有重大影响的项目时，应及时通报下游行政区的环境保护行政主管部门。 十、纠纷处理 《水污染防治法》第26条规定“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。”并在第55条中规定“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”但却没有规定调解协议和行政处理的法律效力以及具体的处理纠纷的程序，有关主管部门甚至将双方自愿达成的调解协议和行政主管部门作出的行政处理决定解释为“没有任何法律效力”，从而变成了效率低下的环境污染纠纷处理机制。一旦出现了水污染纠纷，特别是跨行政区的水污染纠纷，不是找不到处理纠纷的机构，就是费时、费力、费钱而且得不到实效，甚至使纠纷久拖不决、矛盾激化或冲突升级。 建议在修改时增加如下内容： 1．个人与单位、单位与单位之间的发生的水环境污染纠纷，可以通过自行协商解决；协商不成的，可以通过所在地的人民调解委员会调解解决，调解书具有法律效力；调解不成的，可以请求环境保护行政主管部门或者其他有关部门处理（包括行政调解或行政裁决），达成和解协议或者由处理机关做出行政裁决；和解协议或行政裁决具有法律效力。调解不成、对已经达成的调解协议反悔或者对行政裁决不服的，当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以不经调解或行政处理而直接向人民法院提起诉讼。 2．参照《水法》的规定，修改《水污染防治法》的第26条，对于不同行政区域之间发生的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行，并规定不服从裁决的处罚措施。 3．对省界水体的水污染纠纷，由流域机构组织协商，当协商不成时由流域机构报请国务院裁决。 4． 因环境污染损害提起的诉讼，被告应当对水污染损害事实的不存在或者可以依法免责负责举证，原告应当对损害的程度和数量负责举证。排污者不能证明污染损害是由于其排污以外的原因造成的，可以推定污染是由排污者造成的。 5．跨行政区水环境污染损害发生以后，由于技术原因以及行政管辖区的原因，各地对损失大小的估计往往差别很大，使得双方的协商解决达不成共识。应在有关法律中建立污染损害的认定和评估制度，由权威和中立的评估机构按照规范的评估方法进行评估，以便对问题的解决提供真实准确的信息。 众所周知，我国的许多法律法规中都规定了大致相近的污染纠纷的处理办法，但纠纷当事人如何申请处理、处理通过哪些步骤和手续、决定如何做出、不服处理的申诉或上诉期限等，都没有规定。所以，一旦出现纠纷，无论是当事人还是管理部门，都存在着无所适从的情况。所以，最好的办法是制定专门的《环境纠纷处理办法》，包括大气污染、水污染、噪声污染、固体废物污染等内容，这样可以节约立法和执法成本。 十一、民事责任 相对于行政责任和刑事责任来说，环境污染的民事责任一直是污染防治法的一个薄弱环节，《水污染防治法》也不例外。我国《水污染防治法》只在第五十五条原则性地规定：“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位和个人赔偿损失。”但现行追究民事责任的程序在处理环境污染案件时还是有许多障碍，结果是大部分相关案件都是经由行政处理。污染损害的民事责任大打折扣。2004年发生的沱江污染事故和淮河污染事故，经济损失都以亿计，但在行政处罚和刑事制裁之外，民事责任的追究似乎很难让人满意。 可喜的是，我国的有关立法已经开始注意这方面的问题。 在全国人大常委会提出的《民法典（草案）》第八编侵权责任法中，已明确将“环境污染责任”作为单独一章，对环境侵权的几个重大问题作出了明确规定。《民法典》（草案）第八编第五章第31条规定：“因污染环境侵害他人人身、财产的，有关单位或者个人应当承担侵权责任，但法律规定有免责情形的，依照其规定。” 环境污染损害应该包括财产损害、人身损害和环境损害三个方面。2004年3月10日，欧洲议会和欧洲委员会在布鲁塞尔通过了《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》 ，该指令中的环境损害（environmental damage）是指对保护物种、自然栖息地（damage to protected species and natural habitats）、水和土地的损害，自然资源也是指保护物种、自然栖息地、水和土地（'natural resource' means protected species and natural habitats, water and land）。也就是说，在欧盟，污染者不但要对因环境污染和破坏造成的有关人身和财产损害进行赔偿，还得为遭受污染和破坏的自然环境和自然资源损害进行赔偿。 我国法律对此也有突破，如《民法典（草案）》已经作出“导致污染的单位或者个人不能证明污染行为与损害后果之间没有因果关系的，视为因果关系存在”的规定。上述规定意味着，我国对污染行为和污染损害后果之间的因果关系也适用事实推定和间接反证等因果关系推定法。第八编第五章第32条规定：“排污符合规定的标准，但给他人造成明显损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。” 新起草的《民法典》（草案）第八编第34条规定：“因污染环境对他人造成损害，不能确定具体的加害人的，由与损害后果具有联系的排污单位或者个人根据其排放量的比例承担相应的侵权责任。”依此规定，环境共同侵权的认定标准为与损害后果“有联系”，侵权责任由连带责任具体化为按份责任，并将排污者在侵害中的作用量化，以其排放污染物的比例作为责任分担的依据。这在一定程度上降低了一般连带责任对排污者过于严苛的不足，同时也使得共同侵权的认定及责任比例的分配更为简单、明确。同时该编第67条规定：“二人以上同时实施同一种类的危险行为，其中一人或数人的行为造成他人损害，行为人能够证明具体侵权人的，由该侵权人承担侵权责任；行为人不能证明具体侵权人的，行为人承担连带责任。”第68条规定：“二人以上因分别行为造成同一损害，能够确定责任大小，应当各自承担相应的侵权责任；不能确定责任大小的，应当平均承担侵权责任。”依此规定，对共同侵权责任承担要区分不同的情形：在行为人为“同一种类的共同危险行为”时，采用一种特别的过错推定原则，即行为人不仅要证明自己对损害无责任，还须证明具体的侵权人，否则仍要承担连带责任。 承担民事责任的方式应该包括：损害赔偿，停止侵害、排除妨碍、消除危险，恢复原状。我国《固体废物污染环境防治法》第85条已经明确规定：“造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。” 在举证责任方面，1992年最高人民法院《关于适用< 中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第74条规定的6种举证责任倒置的特殊侵权中，明确将“因环境污染引起的损害赔偿诉讼”作为其中一种。2002年4月1日起施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第3项规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”《固体废物污染环境防治法》第86条也明确规定：“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。” 在修改《水污染防治法》时，应该吸收上述国内外有关的经验，充实有关民事责任的内容。