水管理体制的法律思考 ——以水务局为中心的考查 陈海嵩* 摘要：现行的以水务局为中心的水管理体制，存在着水务局成立之法律阻碍、水务局法律依据的缺失、现有的水法规滞后于水务管理实践、水务局同流域管理机构的法律关系不明确等法律问题。对此，一方面要通过全面清理现有法律法规、建立沟通协调机制、明确流域管理机构与水务局的职责分工、保障公众参与等法律方法对水管理体制予以完善，另一方面，要对现有的水务局模式进行反思，明晰法律方法在水管理体制优化过程中的功能和局限。 关键词：水管理体制 水务局 法律方法 近年来，随着经济社会的快速发展、城市化进程加快和人民生活质量的提高，水资源供需矛盾日益突出，缺水已成为我国经济社会发展的严重制约因素。在水资源日益短缺的背景下，水管理体制的改革逐渐成为全社会关注的焦点。水管理体制改革在实践中的体现和标志，则是各地纷纷成立的“水务局”。水务局的成立，一方面是水管理体制的变革，另一方面，它也涉及到我国水管理法律的缺陷与完善。目前，相应的研究还比较缺乏。因此，需要对以水务局为中心的水管理体制加以认真的探讨。 一、水管理体制的改革与水务局的成立 我国原先的水管理体制是计划经济下的产物，被形象的称为“多龙管水”，具体而言， 水利部门是水的行政管理机构，主要负责江河湖库等水源地和农村水利、防汛抗旱。用水规划则由规划局或城市规划委员会负责，城市供水、排水和城市地下水由城市建设部门负责，城市以外地下水由地矿局主管，环保部门负责污水控制管理，统筹污染治理；部分城市还有公用事业局管理排水系统，城区节水办负责城区水资源管理及城市节水。所谓“多龙”，是指有权管理水资源的部门众多，而全国的情况也不完全相同：北京、天津等一些城市是“五龙管水”，有些地方则是“九龙管水”甚至是“十龙管水”。 这种“多龙管水”的水管理体制打破了水资源利用的自然循环，造成“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用”的现象，“水利部门不上岸，环保部门不下河”是对此简单而形象的描述。这种人为分割的管理体制不仅不利于水资源的综合利用和保护，更无法应对越来越严重的缺水和水污染问题，改革“多龙管水”的水管理体制已是大势所趋。我国最早的水务管理体制改革从深圳开始。在城市发展的实践和连续发生的旱涝灾害中，深圳市政府首先认识到水资源分割管理的弊端，并借鉴香港地区水务管理的经验，于1993年7月组建了全国第一个水务局。尽管当时采用了“水务”这一称谓，它的工作重点仍在于建立和健全城市供水和城市防洪（潮）两大保障体系，这只是在传统的水利局业务上略做了延伸。在1998年的国务院机构改革中，将地下水的行政管理职能从原地质矿产部划入水利部，将原由建设部承担的指导城市防洪职能、城市规划区地下水资源的管理保护职能，交给水利部承担，明确了水利部统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）的地位。 水管理体制的全面改革是从2000年开始的。在党的十五届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，明确要求要“改革水的管理体制”。2000年，我国第一个省级的水务局——上海水务局挂牌成立。此后，以区域涉水行政事务统一管理为标志的水管理体制改革在开始在全国各地展开，其目标是变“多龙管水”为“一龙管水，多龙治水”，打破城乡之间、地区之间、部门之间的水管理界限，建立起城市和农村、水源和供水、供水和排水、用水与节水、治污和回用一体化管理的城市水务统一管理体制。 所谓“水务统一管理体制”，根据水利部门的解释，是指统一管理地表水、地下水、自来水、自备水等供给方；统一管理生活用水、生产用水、生态用水等需求方。通过具体工作中的“十个统一”，即统一法规、统一政策、统一规划、统一调度、统一监测、统一治理、统一标准、统一制定水价、统一发放和吊销取水许可证、统一征收水资源费，按饮水保障，防洪安全，粮食供给，经济发展和生态系统建设的次序优化配置水资源，达到以水资源的可持续利用保障可持续发展。 这种“水务统一管理体制”反映在机构设置上，是水务管理机构的设立，具体分为两种情况：一是撤消水利局，组建水务局。二是将水利局更名为水务局或在水利局基础上加挂水务局牌子，即由水利系统实施水务统一管理。水务局在内部结构上，主要由原水利局和划入的供水、节水、排水和污水处理等管理机构及所属企事业单位组成。水务管理机构的职能，各地并不完全相同，绝大部分是水利部门的原有职能加上供水、节水和排水的行业管理职能，部分地区还包括了污水处理的管理职能。 据统计，截至2004年10月底，全国成立水务局和由水利局承担水务统一管理职责的县级以上行政区有1251个，占全国县级以上行政区总数的53%。在全国31个省级行政区中，除西藏外的30个省、自治区、直辖市都开展了水务管理体制改革。全国已成立各级水务局950个，占全国县级以上行政区总数的40 %；由水利局承担水务统一管理职责的单位共计301个，占全国县级以上行政区总数的13 %。 其中，北京市、上海市、黑龙江省、海南省已实现了省级辖区内的水务统一管理。 二、水务局与水管理体制 （一）水务局的定位 水务局的成立，是水管理体制的根本变革。因此，水管理体制的明晰就必须以水务局的定位为条件。水务局的定位，一方面涉及到其作为一个政府机构在整个国家行政部门体系中的位置，另一方面，则涉及到其与水利部门的关系。 1．水务局作为行政主体，从横向关系上看，一般认为其是同级地方人民政府的水行政主管部门，“人、财、物”都掌握在同级政府手里；从纵向关系上看，其上下级关系比较模糊。根据国务院现有的职能分工，城市供水和排水属建设部门管理的领域。因此，水务局在将城市供水和排水纳入管理范围后，这一部分职能的上级主管部门就是建设部门，这就意味着水务局有两个“上级部门”——水利部门和建设部门。 以武汉市水务局为例。武汉市水务局的上级部门，一方面是湖北省水利厅，另一方面，由于其承担了排供水与污水处理设施的建设、管理职责，又同湖北省建设厅存在上下级关系。由于财政权、人事权由武汉市政府掌握，武汉市水务局同湖北省水利厅和建设厅的上下级关系是一种业务上的指导关系。 2．由于水务局的职能超过了现行国务院职能分工中水利部门的职能范围，因此，水务局同上级水利部门之间存在义务上的指导关系，但不能简单的将水务局视为上级水利部门的下级部门。同理，在由水利局承担水务统一管理职责的地方，尽管没有挂水务局的牌子，其仍属于水务机构的范畴，也不能简单地把该地的水利局视为上级水利部门的下级部门。水务局（水务机构）同水利部门的关系，理解为业务上的指导关系较为合适。 （二）目前的水管理体制 从水务局包括的职能上看，尽管各地水务局并不完全相同，但一般都包括了传统水利意义上内容（水资源管理，河湖整治、农田水利、水土保持、防汛抗旱）和供水、节水和排水的行业管理职能（城市供水、排水设施）。一些地方水务局的职能则更多，如北京市水务局，其职能除了上述两方面外，还包括了环境保护（水环境容量控制、污水处理设施和再生水利用）和涉水行业的部分市场管理和监督职能（特许经营和水务资金）。 因此，目前的水管理体制，在中央政府层面上，是由目前的国务院机构分工决定的，即由水利部、建设部、环保总局在各自职责范围内进行管理；在地方政府层面上，由于流域管理机构只是水利部的派出机构，不具有完全独立的水资源管理权，其管理在某种意义上就是水行政主管机关的管 理， 因此在进行了水务管理体制改革的地方，其水管理体制涉及水务部门（水务局）和环境保护部 门。环境保护部门对水污染防治进行监督管理，而水务部门负责水管理的其他诸方面，一般包括水资源规划、开发、利用、保护、防汛、排涝及有关费用征收的统一管理，供水、节水、排水和水资源的城乡统一管理。 三、水管理体制的法律问题 （一）水务局成立的法律阻碍——“水资源统一管理”还是“水的统一管理”？ 如前所述，水务局的目标是实现水务统一管理，具体而言，就是在水资源统一管理的前提下，对涉水行政事务统一管理。要对城乡水资源进行统一管理，对辖区范围内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持乃至农村水电等涉水行政事务的统一管理。而水务管理体制的核心是在行政区域水资源统一管理的前提下实现涉水行政事务统一管理，推动一体化的水服务体系建设。 显然，水务局的目标是实现“水的统一管理”而不仅仅是“水资源统一管理”，这就同其政府水行政主管部门的定位产生了冲突。根据《水法》第12条的规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理与监督工作。由此可见，法律规定的水行政主管部门职责是“水资源的统一管理”，水务局欲实现“水的统一管理”，是不符合《水法》规定的。 （二）水务局法律依据的缺失——水利部与建设部的博弈 按照行政法治的要求，每一个政府机构的设立，都应有充分的组织法上的依据，使政府机构的设置、职责与权限的划分做到科学合理。但我国行政组织法的滞后，使得政府机构改革方案实际上起到了组织法的作用，“三定”规定则成为具体划分职能的标准，水务局的成立同样如此。从行政法的角度看，“三定”规定虽然对各行政机关的职能配置和权力规范发挥了一定的作用，但由于其由行政机关自行设计而成，缺乏民众参与和科学论证，也就无法从根本上解决各行政机关的职能重复、交叉问题。同时，“三定”方案既不是行政法规，也不是规章，其法律性质接近于行政机关的内部规定，所以更改起来容易，对行政机关缺乏刚性约束。 用“三定”方案来取代行政组织法律规范，严格说来是用政策取代了法律，是行政组织法功能的混淆。 行政组织法功能的混淆，使得在实践中，各政府部门在职能划分上经常出现冲突。水务局的设立，本身就是水利部门与其他政府部门之间关于权限划分的博弈。这其中最为激烈的是水利部门与建设部门的职能纷争。由于国务院职能划分的限制，水务管理体制改革是自下而上推进的，而当水务局将城市供水和排水的管理职能划入自己的管理范围时，不可避免的引起了建设部门的反对。建设部门坚持认为，城市水业是重要的城市基础设施内容，是城市规划建设的重要组成部分，与城市的建设管理系统密切相关，是一个有机的整体，不能单纯为了解决水的问题，忽视其在城市范围内与城市规划建设的有机联系而造成新的部门分割。同时，水资源的管理与城市供水、排水、污水处理、污水再生利用等城市水业使用领域的管理完全不同，不能将水资源的管理无限制地延伸到所有的水管理。建设部门的异议，在一定程度上影响了水务局在全国各地的设立。 为此，从2003年年中开始，水利部针对国务院职能分工，两次正式向有关部门行文，要求调整国务院有关部门的管理职能，由水利部承担城乡供水、排水及污水回用管理职能。 由水务局的设立所引发的职能纷争，直接造成了实践中存在的各种形式的“水务体制”：有只改其名、未有实质性变动的水务局，也有水务局、水利局并存的情况，有的水务局并没有实行统一的水资源管理，或仅受政府委托进行水行政管理，但没有给予执法主体地位等。这种混乱的局面，使得水务局本就不牢靠的法律依据更加飘忽不定。 （三）现有的水法规滞后于水务管理实践 现有的许多水行政法规制定时间较早，已同水管理实践不相适应。这方面最典型的是城市供水管理规定与水务管理实践的不协调。根据国务院1994年颁布的《城市供水条例》，建设部门是城市供水的行政主管部门。在各地方性法规中，也都将城市建设部门作为供水行政主管部门。如1996年颁布的《武汉市城市供水用水条例》就规定：“市公用事业管理局是本市供水行政总管部门”。在将供水的行政管理权划给水务局后，显然上述规定已同实际情况大相径庭，这不仅对相关的行政执法造成了困难，也使得目前供排水投资存在体制性障碍。 在节水、城市排水方面，许多地方也存在着类似的问题。 （四）水务局同流域管理机构的法律关系不明确 水务局作为同级地方人民政府的水行政主管部门，其同流域管理机构的关系，应从两个层面进行分析。首先是省级水务管理机构同流域管理机构的关系。目前，上海、北京、海南等省级行政区已在辖区内实现水务统一管理并组建省级水务管理机构。按照《水法》的规定，流域管理机构和地方政府水行政主管部门是流域水资源保护工作的实际施行者，但对于流域管理机构同省级水行政主管部门的关系，新《水法》并未加以规定，因此也就无法确定省级水务管理机构同流域管理机构的关系。这就很容易出现地方政府水行政主管部门在执法时更倾向于维护本地方的利益而疏于甚至损害流域整体利益的情况，而步原来“统一管理与分级、分部门管理”结合体制的后尘。 其次，是市、县级水务管理机构同流域管理机构的关系。尽管新《水法》在第17条、32条规定了流域管理机构和地方水行政主管部门在制定流域或区域综合规划、拟定水功能区划中的分工，但在排污口的审批、水工程管理和保护范围的划定、取水许可证的发放等方面都缺乏明确的职责分工，这就使得水务局和流域管理机构在许多事项上缺乏明确的分工，在实践中容易因地方利益与流域整体利益的冲突而出现争权夺利和相互推诿的现象。 四、完善水管理体制的法律途径 （一）全面清理现有法律法规 现有水法律法规与水务管理实践的不一致，是当前急待解决的问题。因此，应全面清理现有水法律法规，以适应水务统一管理的新要求。具体而言，要在两个层面上展开：在地方层面，进行了水务统一管理改革、组建了水务局的地方，要对本行政区域内已颁布的地方性法规、地方政府规章和相关规范性文件进行清理，按照水务管理实践的要求加以修改；在中央层面，也要对现有的法律、行政法规和部门规章进行清理，在协调各政府部门关系的基础上，对水法律法规予以修改。 （二）建立水务部门与其他政府部门的沟通协调机制 水务管理作为一种全新的管理体制，是涉水事务职能的重组，其目标是变“多龙管水”为“一龙管水，多龙治水”，必然涉及到同城市建设、环境保护等政府部门的沟通与协调。具体而言，城市供水管网施工改造离不开建设主管部门的支持，而污水处理厂的布局和建设、水功能区管理、水力资源开发与水污染防治、生态环境保护工作密切相关，也要协调好与环境保护部门的关系。因此，沟通协调机制的建立是完善水管理体制的关键所在。 沟通协调机制的建构，应从以下三个层面上展开：在单一行政区域内，要在水务部门与其他政府主管部门之间，建立起有效的沟通协调机制，通过共同协商和主动沟通等方式，形成“团结治水”的格局；在跨行政区域的层面上，应在《水法》里明确流域管理机构的协调职责，并在相关的实施细则中具体规定协调的方式和程序，通过与地方水务部门在流域的防洪调度、水资源分配、重要水工程建设、重大投资项目等事项上的磋商和谈判，强化流域管理机构的权威性；在中央政府层面，国务院也应成立高级别的水务委员会，作为全国性的水资源协调管理机构。 （三）明确流域管理机构与水务局的职责分工 流域管理机构与水务局的职责分工，应在保障流域整体利益的前提下，做到流域整体利益与地方利益相协调。流域管理机构的职责应侧重宏观的全流域影响的问题，具体而言有以下几项: 一是对各地方政府水行政主管部门的与流域水资源保护有关的行为进行监督检查。二是负责国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市江河湖泊的主干流和湖泊水域的取水许可、采砂许可以及沿江、沿湖岸设置排污口许可。三是对跨行政区域和全流域影响的水工程等事项的直接监督管理。四是在地方政府水行政主管部门执法不当或执法不及时时进行直接执法。属于地方行政区域内的其他职责，则应由水务局负责。 （四）进一步推行政务、水务公开，保障公众环境知情权的实现 公众参与是现代公共管理的要求，也是水管理做到科学、合理的保证。因此，应尝试建立强制性的信息披露制度，加强水文、水资源信息系统建设，定期在媒体报刊上公布实际用水量、排污量、水灾、水质监测、水土流失等方面的信息；建立和完善与公众利益有密切相关的水重大事项社会听证制度，扩大公民有序的政治参与，增强决策的公众参与度，实现全方位的公众参与。 五、对现行水务局模式的反思 前述有关水管理体制优化的建议，是在现行水务局模式的框架内展开的。这种内部视角是必要的，但也是不充分的，我们还需要从外部的视角来审视现行水务局模式的合理性。从发生学角度看，“水务管理体制改革”是在水资源短缺与水危机日益加重的社会背景下得以不断掌握话语权的，而近年来各地水务局的纷纷成立，也正是因为城市政府普遍感觉城市水问题中水资源制约日益成为城市发展的主要障碍，期望通过成立水务局向超出城市区域的水资源领域延伸，达到解决水危机的目的。 但是，将某行政区域内水资源管理、河湖整治、农田水利、水土保持、防汛抗旱、供水、节水、排水和污水处理等管理职能进行“横向一体化”而产生的水务局，没有也不可能从根本上解决水短缺等水问题。这是由水的自然属性决定的。水资源是以流域为单元进行循环转化的，因此，实际上的水资源配送的决定权并不在某一单个行政区域手中，它是由整个流域水资源调配情况决定的。城市水问题的产生，根本原因在于以流域为基础的水资源统一调配与以城市为基础的水的有效使用之间的矛盾，而水务局的成立并不能根本改变资源配给的现状和矛盾。理解了这一点，再来看现实中轰轰烈烈的“水务体制改革”，就不难看出水务局设立背后的利益考量：有些地方成立水务局是作为争取国家水利资金的筹码，有些地方则是出于某种压力不得已而为之。而在大多数的情况下，成立水务局的动机，更多的是出于部门利益扩张的冲动。 可见，并不能简单而乐观的认为，只要成立了水务局就可以解决越来越严重的水问题。水问题的解决，还需要其他措施。这其中最为重要的是水资源规划的科学编制和认真执行。依据生态规则，通过水资源的统一规划来确定水资源的分配，这一点是解决水问题的关键所在。尽管2002年的新《水法》已经明确了水资源规划的法律地位，但水资源规划在实施中，往往与城市发展规划不相协调而无法实现水资源的统一调配和生态平衡。这才应该是当前水利部门最应该加以解决的问题。如果对此视而不见而只热衷于扩张部门利益，这不仅是舍本逐末，更是南辕北辙。遗憾的是，在“水务管理体制改革”的话语背后，我们看到最多的，是部门利益的扩张冲动而不是对社会公共利益的追求。更危险的是，如果人们不加反思的接收“水务管理体制改革”的话语而忽视其背后的权力谱系，就会形成一种“话语的专制”却习焉不察。到那时，我们也许可以很好的对水问题的各个方面进行解释，却没有可能对水问题加以解决了。 因此，水管理体制的优化，不仅仅是一个组织机构设置和职责划分的问题，也是行政管理实现部门利益导向到公共利益导向转变的问题；不仅仅是一个法律问题，更是一个涉及到经济、政治和社会诸多层面的综合性问题，其解决也就要求各种方法形成合力。在这中间，法律更多的是起到规范和保障作用。这是法律的局限性，但同时也是法律的真正价值所在。