《联合国防治荒漠化公约》与《中华人民共和国防沙治沙法》比较研究The comparison of UNCCD and Law of the PRC on Desert Prevention and Transformation 摘要:本文选取了《联合国防治荒漠化公约》和《中华人民共和国防沙治沙法》作为比较对象，从立法背景、性质、基本结构、基本内容等角度对二者进行了比较，并指出了二者的特有之处。 从而分析国内法律和国际法律的不同，并提供了我国防治沙漠化中如何借鉴好的做法，并结合自身的实际情况加以吸收的途径。 Abstract: This paper makes a comparison of the United Nation’s Convention To Combat Desertification (UNCCD) and Law of the People’s Republic of China on Desert Prevention and Transformation, addressing the difference in legislation background, essential, basic structure, as well as main content. Respective character is analyzed to discuss the distinction between domestic legislation and international one. Basically, the paper is aiming at find useful way to combat desertification in China, according to our own problems. 关键词：联合国防治荒漠化公约; 中华人民共和国防沙治沙法; 比较; 国家行动方案 Keyword: UNCCD; Law of the People’s Republic of China on Desert Prevention and Transformation; comparison; national initiative plan 一、前言 作为全球环境问题之一的荒漠化问题日益严重，逐渐引起相关国家甚至国际社会的关注。一些国际法律文件陆续出台，国内立法也相继跟进，在这些法律文件中，《联合国关于在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》（以下简称《防治荒漠化公约》）是最先关注这一问题的专门性的国际公约，而且已获通过。《中华人民共和国防沙治沙法》（以下简称《防沙治沙法》）是第一部世界上关于防沙治沙的国内法律，而且也是我国防沙治沙的首要法律依据。选取这两部法律文件作为比较对象具有重要的意义。 首先，我国已经于《防治荒漠化公约》，成为了生效的法律文件。而作为国内法律的《防沙治沙法》同样是有效的法律文件。所以就存在国内法律和国际法律的协调问题，找出二者的共通之处，并对差异予以分析。就差异问题区分何为根本性的冲突，何为表面的不同，以期达到二者的协调，共同为我国的沙漠化防治提供法律依据。 同时也能为我们提供处理国内法律和国际法律文件的良好范式。 其次，二者分别于1997年和2002年生效。相距的时间相对较短，所以具有较强的可比性。立法的背景没有发生大的变化，而且立法技术并没有实质性差异。在此基础上的比较才更具有现实性。 另外，两部法律文件具有相通性，其地位予以了一定程度的反映。同样，二者具有一定的差异性。这也构成了本文的根基。 以下将从背景、总体结构、具体条文、原则思想等角度予以分析。 二、正文 （一）立法背景比较 两部法律文件同样是以荒漠化问题加剧并被给予了更多重视为大背景的。由于不合理的人类活动和气候变化，直接受到荒漠化影响的人口超过2.5亿；全球荒漠化土地达3600万平方公里。另有100多个国家的10多亿人口正面临荒漠化的威胁。而中国，是世界上土地沙化 危害最严重的国家之一，中国现有沙化土地174万平方公里，占国土面积的18.1％，因土地沙化每年造成的直接经济损失高达500多亿元，影响近4亿人口的生产和生活。 这些数据不仅仅使人警醒，更重要的是人们意识到了制度的欠缺，所以新的法律框架的建立提上了日程。尽管有1977年的《防治沙漠化行动计划》，但问题并未得到解决。在1992年的世界环境与发展大会上，荒漠化问题被列为了主要议题。后经过五次会议，《联合国防治沙漠化公约》于1994年6月17日通过，并于1996年生效。目前该公约的缔约国已有191个。同样，尽管中国存在关于土地沙化的相关法律文件，并采取了旨在控制这一问题的计划、行动，如三北防护林工程等。但是直到2002年1月1日生效的《中华人民共和国防沙治沙法》的颁布生效才使得中国的防沙治沙工作真正的步入了法制的轨道。 由此可见，《防治沙漠化公约》和《防沙治沙法》具有相似的立法背景和相似的立法进程。 然而，二者依然存在立法背景的诸多差异。从时间上看，《防沙治沙法》制定于2001年，而中国已于1997年签署了《防治沙漠化公约》，为了积极认可这一有约束力的国际法律文件，国内法律进行调整势在必行，所以，一定程度上讲，后者是前者的立法背景之一。进而，一些借鉴、转化在所难免。 另外，《防止荒漠化公约》面对的是全球范围内的荒漠化问题，而《防沙治沙法》针对的是中国自身的沙化问题，这关注视野的不同导致了一些进一步的差异，如后者更以中国的具体情况为基础，更具有可执行性，而前者更重视各方的协调、整合。 （二）性质比较 从法律文件的性质上来看，二者区别比较突出。《防治荒漠化公约》是国际公约，《防沙治沙法》是国内法律。这根本性质的不同决定了二者在基本结构、内容、效力等诸多方面的差异。所以，这一点的区别不容忽视。 （三）基本结构比较 由于一部为国际公约，一部为国内立法，所以基本结构差异明显。《防治荒漠化公约》具有国际法律文件典型的“公约＋附件”的结构，公约条文主要为框架性的规定，而四个附件分别针对各个区域的具体特点加以规定。这种结构易为更多的国家接受。所以有望在此基础上发展出一系列的议定书，形成一些有效的机制，使公约更加具有可执行性。 而《防沙治沙法》也遵循了国内立法经常采用的“总则＋主体内容（权利义务以及责任）＋附则”的结构。并对防沙治沙工作从事先的规划到预防到治理直至责任加以规定，遵照了权利义务的形成行使过程。 （四）共有/相似内容比较 1、荒漠化与土地沙化 两部法律文件有一点重大的区别，即《防治荒漠化公约》解决的是荒漠化问题，而《防沙治沙法》解决的是土地沙化问题，而且二者采用的概念也有明显差异。基于这一点，就有人认为二者缺乏可比较性。 《防治荒漠化公约》第1条 （a）“‘荒漠化’是指包括气候变异和人类活动在内的种种因素造成的干旱、半干旱和亚湿润干旱地区的土地退化”；防沙治沙法第2条第3款规定：“土地沙化，是指主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露的过程。 ” 比较而言，首先前者意指干旱、半干旱和亚湿润干旱地区的土地退化，而后者指沙漠扩张和流沙和沙土裸露的过程。荒漠化的范围大于土地沙化的过程。一般而言，荒漠化包含沙漠、泥漠、岩漠、砾漠、盐漠，以及特殊条件下形成的寒漠。而沙漠是指荒凉无边无际的沙质地带，是荒漠中的一个类型，只限定在一定区域的土地退化。 所以，《防沙治沙法》针对的是中国土地沙化严重的现状的构建。其调整的范围窄于《防治荒漠化公约》。另外，防沙治沙法在界定沙化问题中，尤其强调了人类活动造成的问题，公约则强调了气候变异和人类活动的共同作用。这也一定程度上反映了这个问题。 2、“自上而下”的方法和“参与” 可以说，两部法律文件都非常强调群众力量的参与，这在荒漠化防治抑或防沙治沙中都至关重要。具体而言，《防治荒漠化公约》在第3条指导原则中就规定：“缔约方应当确保群众和地方社区参与关于防治荒漠化和／或缓解干旱影响的方案的设计和实施决策”，《防沙治沙法》也在第3条原则中强调：“国家支持与地方自力更生相结合，政府组织与社会各界参与相结合，鼓励单位、个人承包防治；”。可以说，社区参与贯穿于公约的始终。 然而，公约对公众参与问题规定的更彻底和全面，而防沙治沙法却不尽然。公约第10条第2款(f)项：“设法在地方、国家和区域各级让非政府组织和当地男女群众，特别是资源的使用者，包括农民和牧民及他们的代表组织，有效参与国家行动方案的政策规划、决策、实施和审查；”由此可见，公约中的公众参与囊括了参与决策、实施和审查。其中，决策的参与是作为公众参与的核心，然而，防沙治沙法却仅仅涉及到了沙化治理过程中的参与，见第31条：“沙化土地所在地区的地方各级人民政府，可以组织当地农村集体经济组织及其成员在自愿的前提下，对已经沙化的土地进行集中治理。”这也是二者在这一问题上的区别所在。 3、“综合方法”和“综合治理” 在原则中，两部法律文件都提及了综合治理/方法。公约中，这种综合的方法主要体现在国家行动方案的内容上。第8条第2款国家行动方案主要内容包括了改善经济环境以便根除贫困的措施；养护自然资源的措施；改善机构组织的措施；增加荒漠化知识的措施；监测和评估干旱影响的措施。并且在其后的各附件中确定了各个区域的独特内容。涵盖了包含经济社会文化技术等诸多内容。防沙治沙则从第14条到21条规定了预防措施，就包括了检测统计和分析、植树造林、草原的管理和建设、耕地的开垦和退耕还林、流域和区域水资源的同意调配和管理、建设项目的环境影响评价等等措施。 虽然防沙治沙法也在条文中提出了将防沙治沙工作和帮助农牧民脱贫致富相结合，并把防沙治沙法工作纳入国民经济和社会发展计划，以保障和支持防沙治沙法工作的开展。但是其综合治理方略更注重各种治理方法的综合，而对于经济社会问题重视不够，至少在条文中，其综合治理方法与公约中指的综合方法不同。后者包含的内容更广，更加具有综合性。 4、荒漠化/沙化与贫困问题和农村的发展 实际上，这个问题应当是前述问题的内容之一。但是，两法都将这个问题予以单独规定。因为无论是荒漠化还是土地沙化，影响到的主要都是农村地区，它们带来了经济的落后，和人们生活环境的恶化。所以农村和农民问题是防治工作的关键，否则防治工作将会是治标不治本。公约第4条第2款（c）项提出把消灭贫困战略纳入防治荒漠化和缓解干旱影响的工作。在非洲的执行附件第4条也规定将防治荒漠化和/或缓解干旱影响作为根除贫困努力的中心战略。防沙治沙法也把改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合。『第3条（五）』这是两部法律的突出点。 5、合作的比较 二者都强调合作，包括各个层次的合作，但是两者的合作的内涵又有所不同。 在公约中，第3条原则的（b）项要求各缔约方应当本着国际团结和伙伴关系的精神，改善分区域、区域以及国际的合作和协调。在（c）项中规定缔约方应当本着伙伴关系的精神在政府所有各级、社区、非政府组织和土地所有者之间的合作。第4条第2款进而指出加强受影响缔约国之间的合作，分区域、区域和国际合作，以及政府组织间的合作。防沙治沙法中，同样规定了政府组织与社会各界的参与的结合，林业、农业、水利、土地、环境保护等主管部门和气象主管机构的合作，以及防沙治沙的国际合作。 可以看出，二者都包括了三个层次：即国家间合作、政府和其他组织间的合作、政府内部的合作。但同时却包含了差异。就国家层次合作而言，公约不仅仅包括国家间的合作，还包括分区域、区域的合作，而且非常强调发达国家和发展中国家间的合作，主要表现为前者对后者的援助。另外，公约中国家内部合作的层次不仅仅包括政府组织间的合作，还包括政府各级间的合作，横向纵向兼顾，而防沙治沙法对纵向的规定较为欠缺。这是有其深层次的原因的，具体将在下文中分析。 6、支持措施和保障措施支持措施和保障措施 二者都规定了实现荒漠化/沙化防治的保障措施，公约中主要为能力建设、教育和公众意识的培养以及对资金来源和资金机制的建立。防沙治沙法中主要是资金安排和各种优惠政策，以实现对防沙治沙工作的经济刺激。 7、其他 二者都强调预防和治理相结合，都注重科技在防治工作中的作用等等。 （五）特有内容 1、国家行动方案 国家行动方案是公约一个特别之处，公约要求“酌情制订、公布和实施国家行动方案，并制订、公布和实施分区域和区域行动方案，将它们作为防治荒漠化、缓解干旱影响战略的中心内容”。国家行动方案主要是查明造成荒漠化的原因，并提出防治荒漠化、缓解干旱影响所必须的实际措施，主要是上述的综合治理方法，并注重各方的共同参与。结合各自的实际情况制定适合自己的执行方案。在国家行动方案的基础上，受影响国家缔约方应按照有关的区域执行附件酌情进行协商和合作，拟订分区域和/或区域行动方案，以协调、补充和提高国家方案的效率。这种合作可包括关于对跨边界自然资源实行可持续管理、开展科学技术合作和加强有关机构的议定联合方案。由此可见，公约确定了国家-分区域-区域行动方案，这种独特的机制符合荒漠化防治的特点，因为荒漠化问题较为普遍，而且是非制度性的问题，这就为这种行动方案的建立提供了可能，而且其跨区域性为这种方案的建立提出了必要性。 国家-分区域-区域行动方案的构建是以国家为基本构成要素的，所以这是作为国内法的防沙治沙法所没有的。 2、防沙治沙规划 防沙治沙法以一章的篇幅规定了防沙治沙的规划问题。规定必须要编制规划，并在防治工作中必须遵循规划。本法第12条规定：“编制防沙治沙规划，应当根据沙化土地的所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，对沙化土地实行分类保护、综合治理和合理利用。” 规划制度是我国自然资源保护中的重要制度之一。针对自然资源的利用保护予以统筹、计划。防沙治沙规划实际上是计划，是对防治工作的事先安排，更加具体和有针对性，所以是防沙治沙法的重要补充，由于经过了行政权的确认，并经法律的规定，所以，同样是具有强制执行力的法律文件。作为一种执行性的文件，具有重要的作用。这也是相对于公约的特有之处。 三、总结 《防治荒漠化公约》和《防沙治沙法》存在上述诸多的共通之处，其中有一些是由于后者对前者的借鉴和变通，这是正确处理国内法律和国际法律的正确做法。但是更主要的原因是，尽管二者在解决的问题上就存在不同，但是却是包含关系，所以在处理问题上，有很多重叠的方面。 然而，二者存在显著的区别。这是有深层次原因的，公约作为国际法律文件，要想获得通过，关注的就必须是一些共同的问题，虽然面面俱到，但多用抽象化的词语，特别是一些涉及到制度的问题，公约的规定就缺乏力度。所以造成了公约在一些地方似乎浅尝辄止，然而这对于国际法律文件而言却是恰当的做法。整个公约强制力不强，这是探索中应当通过其他途径予以解决的问题。防沙治沙法作为国内法律文件，更符合中国的现实情况，在现有的法律框架内，体现了一些既有的制度并采纳了成功的经验、做法。与其他的法律文件比较协调，而且更加硬性。 我国应当遵循防沙治沙法规定，切忌盲目不加比较的追求与国际接轨。同时要开放眼界，学习公约中的有用之处，但是要注意认真分析，有选择的加以吸收。 参考文献： 1、《联合国关于在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》中文正式文本 2、《中华人民共和国防沙治沙法》２００１年８月３１日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 3、李建树《焉能改沙漠化为荒漠化》，科技术语研究【J】，第2卷，第4期，2000年 4、国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定，国发【2005】29号 5、《China National Report To Implement The United Nation’s Convention To Combat Desertification(UNCCD)》,http://www.unccd.int/ 王欢欢 200521060184 武汉大学环境法研究所