试论资源性土地的物权制度 郭永长 （东北林业大学 人文社会科学学院，哈尔滨 150040） 摘要：资源性土地应成为民法物权的一种独立客体，我国对资源性土地的物权制度规定不成体系，大多散见于与土地有关的资源法中，据此，笔者认为应该建立并完善资源性土地的物权法律制度。本文从资源性土地的概念界定入手，明确把资源性土地的物权类型规制为资源性土地所有权与资源性土地使用权，然后从资源性土地所有权人、使用权人和其他任何人对资源性土地所负义务的角度探讨了资源性土地的物权效力，籍此以更好地维护土地资源和生态、生活与生存环境。 关键词：资源性土地 物权 权利 义务 广袤的自然资源遭受不断的破坏，以致出现资源枯竭、生态失衡的困境，其中资源性土地所受侵害甚为严重，其所受损害难以用金钱来衡量。资源性土地物权制度的缺位，导致侵害资源性土地这类生态破坏型环境侵权行为频繁发生，不仅侵害了资源性土地所有权人与使用权人的合法权益，而且会导致土地生态环境质量下降或恶化，进而引起其他人身、财产或环境权益的损害或损害之虞。资源性土地关系整个生态系统的平衡，在环境因素中居于重要地位，基于此各国都非常重视资源性土地方面的立法，目前，我国对资源性土地的物权制度规定不成体系，大多散见于与土地有关的资源法中，如《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《水法》等。据此，笔者认为应该建立并完善资源性土地的物权法律制度，通过明确资源性土地的物权类型与效力来更好地维护土地资源和生态、生活与生存环境。 一、资源性土地的概念界定 资源性土地具有使用价值，能够为人们所利用和独立存在，因此资源性土地可以成为民法中的物，且是不动产。土地是人类社会赖以生存的基础，是人类社会重要的自然资源。随着工业社会的不断发展，矿产资源、森林资源、草原资源、水资源等价值凸现，各类具有特殊用途、特殊价值的资源从土地中剥离出来，成为独立的物权客体，法律对于土地的规范也逐渐超越抽象的不动产或财产概念，而具体地关注土地的用途和使用价值，针对土地的不同用途进行特殊的规范。这种按土地的特殊用途进行规范的结果，就是把矿藏地、林地、草地、水面等看作特殊类型的土地，这类土地的共性便是其地表或地下含有某种特殊的资源，而这些资源对于整个国家，乃至全球均有不可估量的生存与生态价值，附有这些资源的土地（即资源性土地）不仅具有可以估量的经济价值，而且具有难以计量的生态价值。《土地管理法》第4条规定国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，而且将林地、草地归入农用地范围，将工矿用地归入建设用地的范围。显然，这种土地分类法没有考虑土地的特殊用途和价值，资源性土地附有特殊用途和价值的资源，土地是这类资源的载体，利用这些资源的行为也必然利用资源性土地，侵害资源性土地的行为也必然破坏这些特殊的资源。因此，资源性土地需要法律的特殊保护，从这点来看，将矿藏地、林地、草地等资源性土地归入建设用地与农用地便显得不妥，有必要将资源性土地单列出来，这样势必有利于防止侵害资源性土地行为的发生和对受害者提供民事救济。 经过分析，可以将资源性土地的概念定义为：“系指土地地表或地层中含有某种或某些自然资源并能为人们开发利用的特殊性土地。” 资源性土地属于不动产，但这种土地的价值不在于土地本身（农用地和建设用地基本上是对土地地表和地上空间的利用），而在于土地附有的资源或其特殊用途，如矿藏地的价值在于地层中的矿藏、林地与草地的价值在于森林与草原的各种功能。 明确了资源性土地的概念之后，它的范围也就不难确定，包括：（1）矿藏地，即埋藏有或可能埋藏有矿产资源的土地；（2）林地，即长有林木或适宜种植林木的山川沟坡土地；（3）草地（我国《草原法》第2条规定我国境内的一切草原包括草山与草地，为了区分资源性土地所包括的草地与草资源，在此称草地，实质上含草山），即生长草本植物的平坦或丘陵地带，可供放牧之用的土地，多为自然形成，亦可人工改良、种植；（4）水面，即土地上江河、湖泊的某个区域。 二、资源性土地的物权类型 为了实现对资源性土地的可持续利用和对其侵害行为所造成的损害实现更有效的民事救济，立法上必须明晰我国资源性土地的物权制度。“土地、森林、山岭、荒地、草原、滩涂、水面、野生生物等自然资源作为环境的因素，其权属的确认和保护，直接关系到公民、法人及非法人组织在环境保护法律关系中的责、权、利，因而，对其财产所有权及与财产所有权有关的其他财产权从法律上加以明文规定至为重要。” 我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《水法》等对资源性土地的物权制度均有规定，结合正在起草的物权法，我国有必要对不动产之资源性土地权利物权化。中国台湾学者史尚宽先生认为物权是直接支配一定之物，而享受利益之排他的权利。物权是对世权、绝对权，具有排他效力，物权人对物享有直接支配的法律上之力，任何人均负有不得干涉的不作为义务，因此，对于侵害资源性土地行为而言，资源性土地权利物权化不仅为寻求民事救济明确了主体范围，而且通过物权模式能更加有效地防止此类侵害行为的发生。显然，设立“绿色物权”是保护生活和生态环境的积极民法方法。下面，笔者就我国资源性土地的物权类型作一浅显探讨。 （一）资源性土地所有权 资源性土地的地表或地层中附有特殊用途和价值的自然资源，因而此类土地不仅具有私益性，而且具有极强的公益性，在我国此类土地实行公有制，不允许私有。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》均规定资源性土地实行国家或集体所有。其中国务院代表国家行使所有权，国务院可以授予地方各级政府和土地等资源行政主管部门行使所有权的管理权。对集体资源性土地所有权的行使主体，《土地管理法》第10条规定为：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”由于集体不能实际行使其所有权，而只能由其机关或集体成员代为行使，这样容易出现主体虚位现象，为此，我们必须明确集体所有权的行使与管理者。梁慧星先生负责的物权法草案建议由集体选定的机关依法行使，但这无法克服该机关与第三人串通侵害集体所有权的弊端；王利明先生对此提出赋予集体成员以监督权和建议权等；我觉得从保护与救济受害者权益的角度出发，我国有必要赋予集体成员代表提起诉讼的权利或资格。尽管美、英、法、日本、瑞典等许多国家允许土地私有，但依然主张为了公共利益，可以对土地私人产权加以限制，因为“人们发现，在私有制度下，森林被砍伐之后没有重新培植，而从地里开采出来的煤、石油和其他矿物的数量过大，以致有危及国防之虞。” 资源性土地不仅是财产，具有较高的经济价值，而且其附有特殊用途的资源（如矿藏、森林、草原、水面等），具有巨大的生态价值，为了保护自然资源和生态环境，必须保有资源性土地的国家所有和集体所有。我国《宪法》第9条规定矿藏和水流只能由国家所有，而森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源可以由国家或集体所有。《矿产资源法》第3条第1款规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”《森林法》第3条规定森林资源属于国家或集体所有，《草原法》第4条规定草原属于国家或集体所有。由此可见，我国的资源性土地所有权的支配范围仅及于土地本身，而不及于地表或地下的资源，这一点与其他国家或地区的立法不同。法国民法典第522条赋予土地所有权以无限的空间范围，其规定：“土地所有权包括该地上及地下的所有权。所有人得在地面上进行其认为适当的种植及建筑，……”德国民法典采用的与动产相适应的概念是土地，建筑物以及尚未与土地分离的出产物都是土地的组成部分（参见《德国民法典》第94条）。瑞士民法典第667条规定：“土地所有权惟就其行使有利益之限度，及于土地之上下。”台湾地区民法典第773条：“土地所有权除法令有限制外，于其行使有利益之范围内，及于土地之上下。如他人之干涉无碍其所有权之行使者，不得排除之。”这些立法试图在不考虑其他因素的情况下，确定一种“立体物”所有权，即确定“所有人的权利及于土地表面之上与之下的整个‘立体’”这一基本原则。只不过，这种“立体”的权利要受公共利益的制约，在一定情况下有可能被限制或者被取消。 由于资源性土地有特殊用途，我国人均资源相对短缺，物权呈现社会化和价值化趋势，规制物权应兼顾社会公共利益，坚持可持续发展原则，所以我国对资源性土地所有权的规定未采“立体物”所有权是合情合理的。资源性土地所有权的明确规定更有利于保护资源性土地和防止侵害行为的发生。 （二）资源性土地使用权 资源和资源性土地具有社会性、公共性，实行国家或集体所有，但国家与集体均不能具体利用资源性土地，我国《民法通则》第81条规定，国家所有的资源性土地依法可由全民所有制单位和集体所有制单位使用，而集体所有或国家所有由集体使用的资源性土地则通过设立承包经营权达到分散利用的目的。承包经营权在我国过去的民法学界多认为具有债权性质，其效力弱于物权，而债权原则上不得对抗物权，债权是对人权，债权人无权对抗第三人。资源性土地的承包经营权不具有排他效力，不能对抗来自发包人（所有权人）和相关的行政主管部门及集体组织的各种干涉、侵害。又由于目前的承包经营权有一定期限限制，不能继承，这就容易导致经营权人的短期行为，对资源性土地不愿作长期投入，甚至进行掠夺性经营，影响资源性土地的原有用途和生产力，损害资源性土地，甚至破坏生态环境。正是因为资源性土地利用行为的外部不经济性，大多数国家与地区对资源性土地的利用关系采用益物权化。资源性土地与建设用地、农用地不同之处在于利用土地上附有的资源，而不是对土地本身加以利用、收益，资源性土地具有经济与生态价值，具有特殊的用途，因此对资源性土地的使用关系应该物权化，这样才能增强使用权人的对抗排他效力，为受害者对资源性土地遭受侵害主张民事救济确立原权依据。给予资源性土地使用权人排他性的物权，因物权实行法定主义和不动产物权登记成立主义，一旦设定，其内容便不得随意更改，使该种使用关系具有相对的恒定性，便于使用权人作长期打算，竭力维持资源性土地的固有用途，更有利于保护资源性土地和其附有的资源。 对资源性土地的使用关系规制为用益物权，在此称作资源性土地使用权，它是指自然人、法人等依法占有、使用国家或集体所有的资源性土地，获取该土地地表或地下附有的资源收益的排他性权利。资源性土地使用权具有独立性、排他性、对世性，它不仅赋予使用权人对土地的占有、使用与收益的权利，而且可以排除任何非法干涉与侵害，维护其权益。设定资源性土地使用权，其目的是使所有附有特殊资源或具有生产能力的土地资源均有明确具体的权利人，由此可赋予土地使用权人以利用该土地所附资源的权利，防止该种土地资源的滥用。 资源性土地使用权根据土地附有的资源不同可以分为以下几类：（1）矿地使用权。在我国，矿业权并不必然包括矿地使用权，矿地使用权是指矿业权人（含探矿权人与采矿权人）基于矿业权的取得而依法取得在一定期限内对矿区土地的占有、使用的权利。（2）林地使用权。它是指依法取得的对国家或集体所有的林地占有、使用与收益的权利，表现为在林地上种植竹木并为使用与收益。（3）草地使用权。它是指依法取得的对一定区域的草地（含草山）享有占有、使用与收益的权利，表现为在草地上种植草本植物并为利用与收益。（4）水面使用权。它是指依法取得的对一定水域为航行、占有、使用与收益的权利。 在资源性土地使用权的物权创制中，应从以下几方面加以完善：（1）设立使用权采用合同或时效取得的方式，取消分配制，确立有偿取得资源性土地使用权制度，并将该资金作为专门用于维护资源性土地的基金。（2）确定较长的使用权期限，以便使用权人作长期打算，减少侵害土地的行为，在使用权的有效期限内该使用权依法可以继承，期限届满，使用权人可以续期和在同等条件下有取得资源性土地使用权的优先权。（3）建立统一的资源性土地使用权的登记制度，实行严格的用途管制制度，这样可以明确权利人，防止侵害性变更行为。（4）赋予资源性土地使用权优先效力。“矿地使用权在效力上优先于国有土地使用权、土地承包经营权、‘四荒’土地使用权、宅基地使用权等，必须是有条件的，受到严格限定的。” 矿业权先成立并在有效期间，地上权、农地使用权不得在矿区或工作区上产生，侵害矿地使用权和矿业权，其他资源性土地使用权与其他物权冲突时与此相同，贯彻不相容物权之间成立在先者效力优先原则，但是在资源性土地使用权成立在后者怎样解决该物权冲突呢？资源性土地具有不同于一般土地的特殊用途与价值，在其与地上权、农地使用权发生冲突时，因资源性土地关系国计民生、国家战略利益和生态利益，所以物权立法应确立资源性土地使用权具有优先于其他用益物权的效力，只有基于社会公共利益和其他法定原因（此法律必须为全国人大及其常委会制定），才能由其他用益物权取代资源性土地使用权。赋予资源性土地使用权优先效力，其最终目的就是保护资源性土地免受侵害。（5）资源性土地使用权权能的设定。资源性土地使用权是用益物权的一种，使用权人当然享有用益物权的占有、使用和收益权能，同时立法应当赋予资源性土地使用权人一定的受限制的处分权能。“法律可以规定其进行各种处分的限制性条件和程序规则，以调整资源使用权流转需要，更好地发挥资源性土地使用权财产价值，使其具有融通资金的功能，成为实现其投资和劳动价值的手段。资源性土地应当可以转让、抵押、出租，并且可以继承。” 三、资源性土地的物权效力 （一）资源性土地所有权人的义务 1804年法国民法典确立了所有权绝对原则，这是个人本位的思想，至19世纪末，所有权社会化逐渐取代个人本位的所有权思想而成为民法之主流。“所谓所有权社会化思想，特别强调所有权行使的目的，不仅应为个人的利益，同时亦应为社会公共利益，进而主张所有权本身包含义务。” 后来各国民法对所有权均规定有义务，于其行使应不损害他人之合法权益和社会公共利益。资源性土地具有特殊用途与价值，其所有权人应负有一定的义务，这种义务多表现为对社会的义务，具体为：（1）不得随意变更资源性土地的用途，我国实行土地用途管制制度，将资源性土地改作基地、耕地或其他商业用地极易破坏该土地。（2）不得随意撤销资源性土地使用权，资源性土地使用权是用益物权，具有对抗第三人与所有权人的效力，在其有效期内，所有权人非因社会公共利益需要和其他法定原因，不得撤销该使用权，否则易导致使用权人在撤销之际实施侵害行为。（3）负有一定的容忍义务，对于任何人正当合法地使用资源性土地以开发利用其附有的资源，以及在该土地上修建必要的附属设施，所有权人负有容忍义务，不得妨碍或干涉。 （二）资源性土地使用权人的义务 资源性土地使用权人享有物权，但这种物权并非无限制的绝对权，古罗马有法谚“使用你的财产时不要损害他人财产”，我国的立法给使用权人设定了作为或不作为的义务。《宪法》第10条第5款：“一切使用土地的组织和个人，必须合理地利用土地。”《土地管理法》第4条第4款：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”根据民法权利滥用之禁止原则，资源性土地所有权人和使用权人均不得滥用权利侵害资源性土地，否则要承担法律上的不利益。从保护生态环境来讲，资源性土地具有巨大的社会公益性，为此须赋予使用权人更多的义务与限制，这些义务包括：（1）交付使用费的义务，该义务能促进使用权人合理利用资源性土地以获取预期利益，同时又能使所有权人得到一定的补偿。（2）依约定方法和用途使用资源性土地，不得擅自变更土地用途，如不得采取破坏性采矿的方法开采，不得毁林毁草开荒，不得采用会污染或破坏土地的方法开发利用等。（3）维持资源性土地之生产力，《森林法》、《草原法》均规定使用权人不得过度使用资源性土地，要合理利用，否则便会对资源性土地造成损害。（4）土地复垦的义务，《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》均规定对资源性土地利用后，使用权人有复垦义务，恢复其原来的用途。（5）恢复植被的义务，对资源性土地造成其地表上覆植被破坏的，应当负责恢复。 （三）任何人均负有的义务 资源性土地作为不动产，任何人对其均负有不作为的义务，这种义务能最大限度地保障资源性土地物权人的权益，同时使每一个潜在的责任人尽量避免作出侵害资源性土地的行为。这些义务可以总结为：（1）任何组织或个人不得用任何手段非法侵占、买卖或破坏资源性土地，资源性土地实行国家或集体所有，自不允许他人买卖、破坏，非依法享有占有权者不得侵占。（2）任何人在行使其不动产所有权或地役权时，负有对资源性土地的相邻防损义务和选择对资源性土地损害最小的方式行使其权利的义务，任何人均不得污染资源性土地。（3）不得烧山开荒、毁林毁草开荒、采石、采砂、采土、采挖防风固沙植物。（4）任何人均应遵守水土保持、土地复垦和环境保护的有关法律法规。（5）对于从事可能损害资源性土地营业的法人实体负有环境影响信息披露并采取防损措施的义务，在美国建立了非常完善发达的公司环境会计制度，我国也应当引进。 环境危机日益严重，已引起人类的警醒，唤起法律的变革。各类侵害资源性土地的行为频频发生，给我们造成巨大的经济损失和引人发指的生态损害，矿藏地、林地、草地等资源性土地遭受人为的破坏而日渐减少，为此，我们要建立资源性土地的物权制度，以达到维护资源性土地的立法旨趣。1987年挪威首相布伦特兰夫人在其专题报告《我们共同的未来》中指出：“可持续发展是指既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”可持续发展的思想已被接受成为90年代环境主义（Environmentalism）的指导原则，人类中心主义的伦理思想正经受严峻的挑战，法律制度也需要做出必要的回应，建立并完善资源性土地的物权制度势在必行，只有这样，才能实现对资源性土地的可持续利用，才能充分发挥资源性土地的经济价值和不可估量的生态效益，并最终实现人与自然的和谐共存。 Discuss The System of Real Right on Land with Resources GUO Yongchang ( Northeast Forestry University, Harbin 150040 ) Abstract: Land with resources should become a kind of independent object of real right of the civil law. The stipulations in the system of real right of land with resources haven’t been a perfect system in China, and most stipulations are embodied in the resources laws which has relation to land. So, the author thinks China should construct and perfect the system of real right of land with resources. This thesis begins with the conception of land with resources and definitely prescribes the type of real right of land with resources as ownership of land with resources and use right of land with resources. Then, this thesis inquires into the validity of real right of land with resources from the duties on land with resources that the ownership holder of land with resources, the holder of use right of land with resources and the others should bear. By way of the system of real right of land with resources, we may maintain the resources of land and the ecological, life and existence environment more effectively. Key words: land with resources; real right; right; duty 作者简介： 郭永长，江西省赣州市宁都人，东北林业大学人文社会科学学院2004级环境法学硕士研究生。电子信箱guoyclaw@nefu.edu.cn。