自然保护区生态补偿立法问题探究

王小萍 （山西财经大学法学院， 太原 030006）

摘要：自然保护区生态补偿是自然保护区建设中的一个重要问题，但目前还没有专门的立法，只能以相关法律为依据。制定《自然保护区域法》并在其中对生态补偿作出专门规定，在此基础上构建相关法律制度是当务之急。

关键词：自然保护区 生态补偿 补偿主体 补偿标准 补偿监督

一、自然保护区生态补偿概念界定

（一）自然保护区与生态补偿的概念

世界保护联盟将自然保护区定义为：“主要致力于生物多样性和有关自然和文化资源的管护，并通过法律和其它有效手段进行管理的陆地或海域”。[1]它根据设立目的将保护区划分为六类,囊括了几乎所有类型的自然保护区，代表了国际上对自然保护区概念的一般观点, 属于广义上的自然保护区。根据我国《自然保护区条例》第2条的规定，自然保护区是指“对有代表性、具有科学、经济、文化、娱乐等价值的自然景观地域、重要生态系统、珍稀濒危动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域”。由此可以看出,我国的自然保护区属于狭义上的自然保护区。

生态补偿概念最早是一个自然科学概念，后引入到社会科学研究领域。环境法学者对生态补偿的含义有不同见解。吕忠梅教授将生态补偿定义为：“从狭义的角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称；广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”[2]。毛显强博士认为：生态补偿是“通过对损害或保护资源环境的行为进行收费或补偿，提高该行为的成本或收益，从而激励损害或保护行为的主体减少或增加因其行为带来的外部性不经济性或外部经济性，达到保护资源的目的”[3]。一般而言，“生态补偿”应该包含对生态环境的直接补偿、对在生态环境的直接补偿的活动中做出贡献者和利益损失者所进行的经济补偿两层涵义。

（二）自然保护区生态补偿的涵义

人与自然的关系本质上是不同地域和不同群体的人们之间的权利和利益的关系。因此，自然保护区生态补偿法律制度实质上是一种权利与利益协调机制，是要协调公民环境权与保护区内居民的生存权、发展权的关系[4]。建立自然保护区生态补偿制度的主要目的是通过公平机制调节自然保护区相关者的利益关系，以有效利用资源与保护环境；协调公民环境权与保护区内居民的生存权、发展权的关系，使人类的生存权、发展权与环境权都得到有效的保护。这种制度要求以保护和可持续利用自然保护区生态系统服务为目的，由自然资源使用人或生态服务受益人在合法利用自然保护区自然资源或生态服务的同时，向自然资源所有者或生态服务提供者支付相应费用，从而协调公民环境权与自然保护区居民发展权之间的矛盾。基于以上理论分析，可以将自然保护区生态补偿定义为：为了维持、增进自然保护区生态环境容量，抑制、延缓保护区内资源的消耗和破坏，保持生态系统平衡，对自然保护区生态环境进行补偿、恢复、综合治理以及对在自然保护区生态建设中做出贡献者和在环境保护活动中利益受损者给予资金、技术、实物上的补偿和政策上的优惠。

二、我国自然保护区生态补偿立法的发展

我国自然保护区生态补偿的立法发展基本经历了以下三个阶段：

（一）上世纪70年代—1997年为立法准备阶段

上世纪70年代四川省青城山的保护，由于经费不足，使我国这一著名的道教圣地管理松懈、乱砍滥伐现象十分严重。成都市政府决定将青城山门票收入的30％用于护林，从而使青城山的森林状况很快好转[5]。国家林业主管部门于1989年在四川乐山召开了一个有关森林自然保护区生态效益补偿的研讨会，探索建立生态效益补偿机制的历史进程由此展开。

1992年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发外交部、国家环保局《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》提出：“按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费”。林业部发布《林业部关于加强国有林地权属管理几个问题的通知》规定：“占有国有林地……必须向国营林业单位支付林地、林木补偿经费和植被恢复费”。1992年国务院在国发第12号文件中明确提出了建立森林生态效益补偿机制的意见。同年国务院在批转国家体改委《关于1992年经济体制改革要点的通知》中明确提出，“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度”。这是森林生态效益补偿制度一词首次在国家层面的官方文件中出现，己有的研究一般也将这一文件视为中国政府将建立生态补偿制度正式纳入政策框架的开始。1994年的《中国21世纪人口环境与发展》白皮书，要求建立森林生态效益有偿使用制度，实行森林资源开发补偿费。1996年1月中共中央国务院在《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》中再次明确：“逐步建立森林生态效益补偿制度”。

（二）1998年—2003年为立法启动和发展阶段

1998年4月29日，九届全国人大常委会第二次会议通过的《森林法》修正案明确规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源林木的营造、抚育、保护和管理”。至此，森林生态效益补偿制度被写进法律，为建立此项制度提供了法律依据。2000年，国家又发布《森林法实施条例》，规定防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。该年9月颁发了《退耕还林还草暂行办法》，对退耕还林还草中的补偿作出了具体规定。财政部颁布的《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》对补助资金的补助范围、标准、申报程序、拨付方式、管理和监督等做了具体规定。从2001年起，《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《渔业法》等相关法律逐步对生态补偿制度作了相应规定。之后财政部和国家林业局选择了11个省、自治区的658个县（单位）和24个国家级自然保护区作为试点，拉开了生态补偿政策的帷幕。

（三）2004年至今为立法实施推进阶段

这个阶段的特点是自然保护区生态补偿试点已经在全国范围内大规模正式展开。从2004年12月开始，经过3年试点后正式建立了中央森林生态效益补偿基金，将补偿范围扩大到全国，并出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》。2007年8月24日国家环保总局发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中明确了生态补偿试点工作的指导思想、原则和目标，要求探索建立重点领域的生态补偿机制。自然保护区的生态补偿机制被列为重点领域的首位。要求理顺和拓宽自然保护区投入渠道，提高自然保护区规范化建设水平，引导保护区及周边社区居民转变生产生活方式，降低周边社区对自然保护区的压力；全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失，研究建立自然保护区生态补偿标准体系。

三、自然保护区生态补偿立法现状及立法缺陷

（一）我国自然保护区生态补偿制度的现状

目前，关于自然保护区生态补偿，我国还没有法律层面的专门立法，在《自然保护区条例》这一行政法规中有一些原则规定；在资源保护单行法中有涉及自然保护区生态补偿的相关规定。

1.《自然保护区条例》中关于自然保护区生态补偿的原则性规定

《中华人民共和国自然保护区条例》，是我国第一部对各种类型自然保护区进行统一规范的行政法规，也是现阶段自然保护区建设和管理的主要依据。但对于自然保护区生态补偿缺乏具体的规定，只有一些原则性规定。该法第4条规定“国家采取有利于发展自然保护区的经济、技术政策和措施，将自然保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划”。第17条规定“……自然保护区管理机构或者该自然保护区行政主管部门应当组织编制自然保护区的建设规划，按照规定的程序纳入国家的、地方的或者部门的投资计划，并组织实施”。第23条规定“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助”。

2.与自然保护区生态补偿相关的法律规定

在其它法律法规中涉及生态补偿的规定也可以成为自然保护区生态补偿机制建设的法律依据。主要有：

《中华人民共和国森林法》第8条第6款规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、树木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用”。

《中华人民共和国草原法》第31条规定“对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原，地方各级人民政府应当按照草原保护、建设、利用规划，划定治理区，组织专项治理。”“大规模的草原综合治理，列入国家国土整治计划。”第35条规定“在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助”。第42条规定“建立基本草原保护制度”。第48条规定“国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧。具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定。对在国务院批准规划范围内实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。”。

《中华人民共和国水污染防治法》第7条规定“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。

《土地管理法》第39条规定“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。”“对根据土地利用总体规划，对破坏生态环境的开垦、围垦土地有计划的有步骤的退耕还林、还牧、还湖”。

《中华人民共和国水土保持法》第23条规定，“国家鼓励水土流失地区的农业集体经济组织和农民对水土流失进行治理，并在资金、能源、粮食、税收等方面实行扶持政策”。第26条规定，“荒山、荒沟、荒丘、荒滩可以由农业集体经济组织、农民个人或者联户承包治理。国家保护承包治理合同当事人的合法权益……继承人可以依照承包治理合同的约定继续承包”。

《中华人民共和国野生动物保护法》第14条规定，“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府规定”。

2003年1月20日开始实施的《退耕还林条例》共七章65条，其中整整两个章节共22条明确规定了相关资金、物质补偿和政策支持的具体方式，除了对退耕户提供粮食、资金补偿，对地方政府减收部分提供财政转移支付补偿外，还提供优惠政策，如退耕还林的林地免征农业特产税、延长承包期限等。

此外，我国正在进行中的自然保护区的国家立法工作正在推进中，全国人大环资委于2006年组织起草的《中华人民共和国自然保护区域法（草案征求意见稿）》，其中就较好地体现了自然保护区生态补偿思想。该草案第15条，对自然保护区生态补偿作了以下几方面规定：首先，自然保护区域内的土地、海域、森林、草原等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。其次，申请设立自然保护区域的人民政府或者有关行政主管部门应当在报请审批前，与自然保护区域内的土地、海域、森林、草原等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商；确需限制其利用自然保护区域内土地、海域、森林、草原等自然资源的，自然保护区域管理机构应当与自然资源的所有权人或者使用权人签订协议，规定限制利用的方式、规模和补偿办法。再次，对按照自然保护区域规划的要求，必须将自然保护区域内的居民迁出的，批准设立该自然保护区域的人民政府或者行政主管部门应当依照国家有关规定予以妥善安置，并给予合理补偿。最后，依法占用自然保护区域内的土地、海域的，应当对该自然保护区域给予补偿[6]。

（二）我国自然保护区生态补偿立法存在的问题

我国自然保护区生态补偿制度面临的最大问题是缺乏生态补偿基本法以及与之相关的配套法律制度。虽然在一些自然资源法中，对生态补偿做出了规定，但是补偿的办法与程序却是不明确的，甚至是空缺的。例如我国第一起“生态补偿”纠纷案件，即发生在浙江省临安市，由于天目山自然保护区的生态建设需要，致使243名村民失去林地生活来源。243村民状告当地政府，要求给与生态补偿案。在该案中，因缺乏具体补偿规定，一审判决驳回了诉讼请求。

目前与我国自然保护区生态补偿相关的法律制度，主要存在以下几个方面的问题。

（1）受偿主体范围过窄

如在天然林保护工程和公益林基金规定中，受偿主体仅包括直接从事建设和保护的人群，没有涵盖曾以保护区资源为生存和发展来源的当地人群。当地群众世世代代以保护区资源作为主要生活来源，自然保护区建成后其原先能够享受的诸多资源使用权都受到了限制，从而导致生活更加贫困。这种损失没有得到补偿，显然是不合理的。

（2）补偿标准偏低

自然保护区生态补偿的标准确定，在理论上应包含建设和保护的成本和由此造成的相关利益主体在发展方面的损失。但实际操作中补偿标准过低。以经济发展水平较高的浙江省为例，国家级公益林每年补助105元/hm²（其中国家补助75元/hm²，浙江省配套30元/hm²），省级公益林由省财政每年补助30元/hm²，县（市）级公益林由各级政府自行解决，补偿费更低[7]。沿海发达省份的补偿标准尚且很低，其他西部地区的补偿标准更低。在目前我国经济实力大幅增强以及支付主体支付能力大幅增强的情况下，补偿标准低端化导致的受偿主体贫困问题更是显失公平。

（3）补偿方法不当

目前我国生态补偿的资金筹措渠道基本上是依靠行政手段，因而导致资金来源单一且严重不足。此外，以往的自然保护区生态补偿方法中，严重缺乏公众参与，致使保护区生态补偿制度目标难以实现。

（4）缺少监督程序

资金的专款专用制度在我国很多环境资源法律中都作了规定。但是，迄今为止没有一个完整的法律文件明确规定出源于这种基金的权利义务，更没有一个法律文件规定出保障这种权利义务的程序性规定。实践中对资金如何真正用于自然保护区生态补偿的考虑很少，缺少监督程序以及公开透明程序，很难保证制度执行的公正性。

四、构建我国自然保护区生态补偿法律制度

在市场经济条件下，自然保护区生态保护必须有经济上的补偿才能持续，但目前的相关法律规定仅散见于资源保护单行法的个别法条。因此，有必要通过制定自然保护区专项法将生态补偿思想融进系统的自然保护区环境法律制度中，为自然保护区生态补偿实践提供可靠的法律依据。为此，生态补偿的立法已成为当务之急，需要在国家正在准备出台的《自然保护区域法》中将生态补偿的条款纳入其中。关于自然保护区生态补偿具体制度的构建，应考虑的方面以下主要有：

（一）自然保护区生态补偿主体制度

自然保护区生态补偿的主体是参与自然保护区生态活动的各关系人，其中包括自然人和法人。有学者将生态补偿的主体分为“生态补偿的实施主体”和“生态补偿的受益主体”；也有学者称之为“给付主体”和“接受主体”[8]。生态补偿主体的划分标准取决于不同视角的观察，比如根据受损与受益的对应关系，可以将自然保护区生态补偿主体分为生态受益主体和生态受损主体。而根据补偿与受偿关系，可以将自然保护区生态补偿主体分为生态补偿主体和生态受偿主体。

1.补偿主体

自然保护区生态补偿主体往往是生态受益主体。理论上讲，依据“谁受益谁补偿”原则，自然保护区生态受益主体应该就是自然保护区生态补偿主体。补偿主体可以包括国家、地区、企业和个人。自然保护区生态环境的公共产品特性使得所有人都成为保护行为的受益者，因此，全国公众的代表——国家，是重要补偿主体，通过中央政府实施补偿。而且从各国的立法实践来看，国家是自然保护区生态补偿的重要主体。比如美国的参议院、下议院、联邦政府都是代表国家实施补偿。各级地方政府也可以因地制宜地对当地的生态环境保护项目实施补偿，或与中央政府按比例配套补偿，比如美国的州政府也是生态补偿主体。企业和个人也因由于获得利益而成为补偿主体。

2.受偿主体

自然保护区生态受偿主体可以包括个人、企业和地区。自然保护区生态受偿主体一般是自然保护区生态环境价值实现中的利益受损者。这里的利益限于物质利益。受损包括为实现生态环境价值而额外支出的经济成本和为保护生态环境价值发展受限而丧失的机会成本。就是说受偿主体所承担的自然保护区生态环境保护义务与其获得的权益不对等。另一方面，他们在基本的生态环境保护义务之外还要进行自然保护区的生态保护。例如在自然保护区退耕植树种草，低于国家控制的标准减少污水或污染气体排放，放弃使用法律不禁止使用的化肥或杀虫剂等。

（二）自然保护区生态补偿途径：政府、市场相结合的补偿制度

自然保护区提供的生态服务就是一种公共产品，公共产品在其供给和消费过程中会产生外部性，而生态补偿就是要解决这种外部性问题，并将其内部化。因此，构建自然保护区生态补偿制度要有政府与市场两种基本途径。

1.政府补偿制度

政府补偿是指政府通过非市场途径实施生态补偿，例如直接给予财政补贴、财政援助、减免收费、对综合利用和优化环境予以奖励等[9]。政府补偿一直是我国自然保护区生态补偿的主要途径，今后仍将占有很重要的地位。在政府补偿方面，应逐步建立相应的法律制度，不断加大资金投入为自然保护区生态补偿提供重要的资金来源与基础，具体应建立起中央和省级财政纵向转移支付、地方政府间的横向转移支付的法律制度。国家需要加大对自然保护区的财政转移支付力度；通过地方政府间的相互协作，实现生态成本在区域间的有效交换与分担，建立区际生态转移支付制度。在制度建设上，要建立起转移支付的立法体系，力求建立透明、合理、规范的转移支付体系，以实现科学合理的财政转移支付，实现对自然保护区的生态补偿。此外，可以考虑借鉴国外的经验，征收自然保护区生态税，以税收方式来筹集生态补偿资金，以这一方式筹集的资金来源稳定、管理规范、成本低。从生态税收中获得生态补偿资金在目前的法律框架下也是合理的。

2.市场补偿制度

所谓市场补偿途径是指市场交易主体在政府制定的各类生态环境标准、法律法规的范围内，利用经济手段，通过市场行为改善生态环境的活动的总称[10]。在市场补偿方面我国在实践中已有尝试，最主要的：一是实行自然保护区社会性收费制度。社会性收费是指在自然保护区管护运行中对相关受益者收取一定费用，敦促受益者因开发利用资源而担负补偿责任的一种市场机制。这一制度的建设，最主要的是进行立法完善，针对一定范围内的资源开发利用者或环境受益主体（如旅游开发者、水电站、观光考察者等），区别不同情形进行收费，实现对生态补偿资金的筹集、管理和使用法制化。二是实行政府生态采购制度。自然保护区资源与环境的公共产品特性、稀缺性、不可再生性、整体性以及与人类可持续发展的关系，决定了自然保护区资源与环境应当主要由社会代表——国家政府来承担。政府除了有义务为公共产品供给需求提供制度供给之外，也是公共产品的提供者和经营者，还有义务为公共产品买单。

（三）自然保护区生态补偿标准制度

补偿标准的确定是自然保护区生态补偿制度设计中的最大难点。建议以法律规定的形式把自然保护区生态补偿的标准确定下来，并赋予各地方人大在法律规定的基础上，根据当地实际情况，制定符合本地的需要的地方性标准，但要规定地方性标准不能低于全国标准。具体来讲，自然保护区生态补偿标准的确定应当包含以下几个方面：（1）基于保护成本确定补偿标准。这是对自然保护区管理者进行生态补偿的一种现实方法，即按照实施保护区管理所需要的人力、物力进行成本核算，并以此确定补偿标准。（2）基于保护损失确定补偿标准。这是目前对保护区内及其周边居民进行生态补偿时较多采用的一种方法。这里的保护损失，既包括直接的经济损失，也包括因发展机会丧失所造成的间接损失。（3）基于支付意愿和受偿意愿确定补偿标准。通过直接询问利益相关者的支付意愿和受偿意愿，确定生态补偿标准。

（四）自然保护区生态补偿监督

为了增强自然保护区生态补偿资金使用与管理中的透明度，应大力加强生态补偿监督机制：1.提高监督效率，缩短资金链。减少补助资金流动过程和环节，推行由财政到信用社到经营者的补偿金发放办法，降低资金管理成本；废止相关管理部门从补偿资金中提取管理费的办法。比如林业部门不再从森林生态效益补偿资金中提取管理费，全部补偿给经营者，林业部门所需的工作经费由财政专项安排。2.完善公示、档案、审计监督制度。首先，对生态补偿资金的使用实行公示制度，确保公开、公平、公正，接受社会监督。第二，应完善补偿资金档案管理，明确资金去向，并将其纳入自然保护区资源档案一同管理，让资金管理同资源管护挂勾，建立自然保护区生态环境服务经营者和领取补偿金的信息档案，供随时随机抽查访问，提高监督检查的可操作性。第三，生态补偿金的使用必须接受严格的财政和审计等行政部门的监督、审核。因违反补偿基金使用的法律规定，将补偿费非法挪用的，应依法追究责任。

[1] 世界保护联盟1994年公布的《保护区管理类型指南》。

[2] 吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社，2003年版第354页。

[3] 毛显强等：生态补偿的理论探讨，《中国人口、资源与环境》，2002年第4期第38页。

[4] 任诗君：我国自然保护区生态补偿的理论与实践探索，《2009年全国环境资源法学研讨会论文集》，2009年8月第558页。

[5] 李明阳，郑阿宝：我国公益林生态效益补偿政策与法规问题探讨，《南京林业大学学报》，2003年第2期第59页。

[6] 全国人大环资委：《关于〈中华人民共和国自然保护区域法〉（草案征求意见稿）的说明》，2006年。

[7] 徐秀英，石道金：森林可持续经营的制度创新研究，《绿色经济》，2004年第8期第81页。

[8] 杜群：生态补偿的法律关系及其发展现状和问题，《现代法学》，2005年第3期第187页。

[9] 刘峰江，李希昆：生态市场补偿制度研究，《云南财经大学学报》，2005年第1期第38页。

[10] 刘峰江，李希昆：生态市场补偿制度研究，《云南财经大学学报》，2005年第1期第38页。