美国国家公园管理制度与我国自然保护区法的比较

余 俊 解小冬 （桂林电子科技大学法学院， 桂林541004）

摘要：美国国家公园是世界上最早的自然保护区，其对自然文化遗产的保护与发展经过长时间的探索，取得了很多的经验;中国的自然资源保护事业起步较晚，与美国国家公园相比有很大差距。对美国国家公园与我国自然保护区制度进行比较，可以发现我国自然保护区立法的不足，寻求改善的良策。

关键词：自然保护区 美国国家公园 立法体系

随着人类社会的发展和科学技术的进步，环境危机日益突出，生态系统退化、生物多样性丧失己成为当今全球性主要生态环境问题之一，并被公认为是对人类可持续发展的重要威胁。为了保护和合理开发国家乃至人类的自然文化遗产资源，使其世代传承、永续利用，许多国家建立了国家公园和自然保护区法律体系。美国的国家公园法律制度是自然保护区立法的典型代表，学习与借鉴其先进经验，对我国自然保护区立法改善具有重要意义。这里，笔者以立法目的和立法体系为视角对两者进行比较，提出一些改善我国自然保护区立法的想法和建议。

一、美国国家公园与我国自然保护区的立法现状

（一）关于美国国家公园的立法现状

国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。它既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区。“国家公园”的概念是源自美国，英文为“Nationl Park”，据说最早是由美国艺术家乔治•卡特林(Geoge Catlin)首先提出的。1832年，他在旅行的路上，对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深感忧虑。他写到“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园，一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”。^[1] 从此之后，这个概念被全世界许多国家所使用，尽管含义不尽相同，但基本意思都是指自然保护区的一种形式。

美国国家公园立法体系可以分为以下几个层次：国家公园基本法(The National Park Service Organic Act)、授权法(Delegated Legislation)、单行法(Single Law) 和部门规章(Regulations by NPS)。1916年美国国会颁布了《国家公园基本法》，其主要规定了美国国家公园管理局的基本职责，它是国家公园体系中最基本最重要的法律规定。^[2] 授权法是指立法机关把自己某项立法权授权或委托行政部门或者其他组织在授权范围内立法的决定或决议。在美国，授权性立法文件是美国国家公园体系中数量最大的法律文件，每一个国家公园都会有自己的授权立法文件，这些文件可能会是国会的成文法或者是美国总统令，这些立法文件明确规定该国家公园单位的边界、重要性以及其他适用于该国家公园单位的内容。美国第一部授权法是《黄石公园法》，它是1872年由美国国会授权、格兰特总统签署颁布的。^[3] 在美国国家公园单行法中体系中，主要有《原野法》，《原生自然与风景河流法》，《国家风景与历史游路法》。这些单行法有利的补充了美国国家公园法律体系的立法空白，在某些领域占有非常重要的地位。^[4] 美国国家公园体系中的部门规章立法权限来源于1916年《国家公园基本法》，基本法里规定：“内政部长应该制定和公布他认为对国家公园管理局管辖下的公园、纪念地和保留地的利用和管理，有必要和适当的规则和规章。”^[5]

（二）关于我国自然保护区的立法现状

在世界许多国家和地区出现的国家公园法律制度，在我国则是以自然保护区法来命名的。自然保护区是指主要致力于生物多样性和有关自然和文化资源的管护，并通过法律和其它有效手段进行管理的陆地或海域。《中华人民共和国自然保护区条例》第二条规定：“自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”纵观我国自然保护区的发展历程，我国的自然保护区事业虽然起步较晚，但是发展很快，根据2006年中央政府公布的我国自然保护区现状报告，自1956年广东鼎湖山建立了第一个自然保护区以来，截至2006年已建立各种类型的自然保护区2349个，总面积占陆地国土面积的15%；国家级自然保护区265个，面积占保护区总面积的60%以上，占陆地国土面积的9%左右。此外，我国还建立了许多风景名胜区、地质公园等其他类型的保护区域，为保护自然生态和生物多样性发挥了重要作用。^[6]

伴随自然保护区事业的建设，围绕着自然保护区的开发利用、建设管理等方面的立法也不断发展，我国已初步形成了自然保护区法律制度体系，为我国的环境和自然资源保护事业发展起到了一定的作用，但总的来说，目前我国自然保护区法律体系还是以行政法规和部门规章为主。目前为止，我国唯一的专门针对自然保护区制定的法是1994年10月国务院颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)，是我国自然保护区立法史上的一个重要里程碑，它是属于行政法规的范畴，是我国第一个关于自然保护区的正式的综合性的法规。我国还有一些关于自然保护区的部门规章，分别是1985年7月林业部下发的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》；1995年5月国家科委和农业部联合下发的《海洋自然保护区管理办法》；1997年10月农业部下发的《水生动植物自然保护区管理办法》。另一部部门规章是1995年7月由国家土地管理局和国家环境保护局联合发布的《自然保护区土地管理办法》。^[7] 目前，这总共五个部门规章构成了我国国家层次上的自然保护区专门立法，其中的《管理办法》分别对不同类型的自然保护区的保护作了详细规定，特别是《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，在《条例》颁布之前更是发挥着巨大作用，在之前的很长一段时间内，自然保护区划执法工作都是参照该《管理办法》。

二、立法目的与立法体制的比较

（一）立法目的的比较

美国国会的立法、决议、决定以及相关管理政策的制定都始终伴随着美国国家公园发展的全过程，美国国家公园局的设立及其各项政策也都以联邦法律为依据。美国联邦政府、内政部、国家公园管理局关于国家公园的决策，不管是发展目标及规划的确定，还是建设项目的审批和经营行为的规范，都是按照法律规定的程序来进行的。国家公园管理机构只有依法保护国家公园资源的责任和义务，没有不受法律限制的开发权力。随着美国国家公园体系的不断扩大，美国国会在1970年修改了国家公园基本法。修正案指出：“从1872年设立黄石国家公园后，国家公园体系不断扩大，包括了美国每一个主要区域的杰出的自然、历史和休闲地区……这些地区虽然特征各异，但是由于目标和资源的内在关系被统一到一个国家公园体系之中，即它们任何一处都是作为一个完整的国家遗产的累积性表达……本修正案的目标，是将上述地区扩展到体系之中，而且明确适用于（国家公园）体系的权限。”1978年美国国会再次修改了基本法，其指出授权的行为应该得到解释，应该根据最高公众价值和国家公园体系的完整性实施保护、管理和行政，不应损害建立这些国家公园单位时的价值和目标，除非这种行为得到过或应该得到国会直接和特别的许可。国会为了加强内政部长保护公园资源的权利，同时也为了保护国家公园体系的完整性而采取立法行动。^[8]

美国国家公园制度的法律理念体现为全社会、为后代开放且严格保护其原真性的共同意志。美国《国家公园基本法》明确规定:“在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源，并能够在保证子孙后代不受影响地欣赏上述资源的前提下，提供当代人欣赏上述资源的机会。”这段表述足以说明美国国家公园在面对开发和保护矛盾时采取保护优先态度。同时，美国国家公园法律制定目的中明确的提出了“保证子孙后代不受影响”和“提供当代人欣赏上述资源的机会”，由此可见，美国国家公园的设立目的不仅只是为了保护自然资源，而且更体现了一种可持续发展的理念。其中，保护自然的同时体现当代和后代利益的思想对美国国家公园的整个管理理念有着重大的影响，这也是值得我们学习和借鉴的。一位前国家公园系统顾问委员会的报告《为21世纪对国家公园的反思》里写到:“国家公园的创立是对未来信念的一个表达，是各代美国人之间的约定，一个从过去向未来转移的承诺。”^[9] 总而言之，美国国家公园立法理念主要表达的是一种和谐——人与自然的生态和谐。

然而，在我国现有自然保护区管理的相关立法中，基本上还是采纳了“严格管理”的立法思路。“保护与利用相结合”这种先进的管理思路和理念并没有很好的体现出来。我国自然保护区抢救性保护的思想，不能实现全面保护的客观需要。我国《自然保护区条例》第1条规定“为了加强自然保护区的建设与管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例”。该条从立法所追求的目标来看，明显的突出了“保护自然环境与自然资源”，而对“合理利用自然资源”并没有提到，可见，我国自然保护区立法追求的目标过于单一。它没有从目的上体现自然保护区保护的多元目标和最终价值追求——保持生物多样性，维护生态平衡，保障国家生态安全，促进经济社会可持续发展。^[10] 一味的强调保护割裂了人的利益需求，简单的说就是没有体现包含人类本身利益的可持续发展理念。这种单一的目标也并没能上升到全民的意识当中，自然而然的将自然保护区的保护责任单一的规定为政府，这对我国自然保护区制度的建设在无形中带来了一定的困难。

（二）立法体制的比较

美国的自然保护是建立在较为完善的法律体系之上的，从联邦法到授权法、单行法和部门法，有条有序，保证了美国国家公园法律体系的纵向连贯性。1970年的修正案同时规定,每一个国家公园单位，不仅要执行各自的授权法和国家公园基本法的要求，同时要执行其他针对国家公园体系的立法。这在一定范围内保证了各个国家公园立法的协调性，一定程度上防止了立法纵向冲突。即使是立法层次上相同的法律，也很少有法律冲突。在遇到个别法律冲突时，则采用判例法系的相关原则，法院可根据立法本意、国家公园管理局对法律的解释、其他法院所判决的案例、法学著作和法学文章的评论与解释做出判决。所以在美国国家公园法律体系中，解决法律法规冲突的方法灵活而富有实用性和效率性，值得我国学习。

从我国自然保护区法律保护的现行立法来看，我国《自然保护区条例》作为专门的综合性自然保护区立法，在自然保护区的全局保护和管理方面发挥了重要的作用，但在效力位阶上，其属于行政法规。在自然保护区法律体系中，既不能起到统领其他相关法规的作用，也不能担当有效地和其他部门法律相协调的重任。如《森林法》、《土地管理法》、《草原法》、《矿产资源法》、《水法》、《野生动物保护法》、《沙土保持法》、《防沙治沙法》等，均属于《条例》上一位阶的法律。当条例规定与其他法律规定不一致时，按照法律效力层次的要求，就不得不适用其他法律的规定。而其他法律又不是专门针对保护自然保护区的，从而对自然保护区的监管带来很大的困难。与此同时，我国关于自然保护区的其他专门立法多为行政规章或者政策性规范，从而使得自然保护区的立法整体相对较弱。由此可见，我国自然保护区立法层次比起美国就低了许多，我国自然保护区法律体系的纵向连贯性也大打折扣。

由于没有统一的国家基本法，目前我国的自然保护区法律体系是各部门分别立法的模式。这些法规在涉及保护区问题上，内容交叉，缺乏统一的指导思想，没有协调统一的法律规范，法规之间存在冲突，不能构成科学的完善的体系。其中同层次法规之间存在冲突特别明显，例如《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》是1985年颁布的，而《自然保护区条例》1994年才出台。在法律效力层级及法律渊源上，都属于行政法规，法律地位是平等的，虽然颁布的时间有先后，但《自然保护区条例》并未取代《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》。导致作为统一的《自然保护区条例》并没有涵盖森林和动物类型的保护区(这一类型保护区数量最多，占全国自然保护区76.9%)，^[11] 也就是说《条例》的适用范围并没有包括森林和动物保护区，最终使这一全国性自然保护区法规陷入一种窘境。这种同位阶的法律法规冲突没有一个具体的协调机制，存在的问题不小。

三、改善我国自然保护区法律制度的建议

比较中国与美国的国家公园或自然保护区，发现两者有许多差别。这些差异产生的原因十分复杂，主要原因是社会制度、法律体制、自然保护区管理体制、经济基础的不同，同时也有国民素质、国民思想和国民对风景资源保护的观念和认识不同的原因。学习与借鉴美国国家公园法律制度，对我国自然保护区法制建设有很大的裨益。

（一）确立生态管理的指导思想和立法原则

美国国家公园立法体现的一个重要理念就是在“保护自然环境”的同时也要“保证子孙后代不受影响”和“提供当代人欣赏上述资源的机会”，这种体现人与自然的生态和谐理念值得我们不断地体会和学习。鉴于此，完善我国自然保护区立法首先要确立正确的指导思想，就是说要从目的上体现自然保护区保护的多元目标和最终价值追求——既要保持生物多样性，维持生态平衡，保障国家生态安全，又要实现人与自然和谐共进，促进经济社会的可持续发展。在新型理念的指导下，我国的自然保护区立法中应当体现这种可持续发展原则。自然保护区的可持续发展，作为生态环境建设和实现国民经济可持续发展战略的重要组成部分，在保护生物多样性、改善生态环境、维护生态平衡和促进国民经济可持续发展中有着不可替代的作用。因此，我国的相关立法中应当体现这种人与自然的生态和谐理念。

（二）协调我国自然保护区的法律体系

纵观美国国家公园各个立法，上有最高的《国家公园基本法》，下有各个国家公园的具体的专门的立法，又有各种针对的法规规章和判例，在法律纵向位阶上有条有序，共同构成了一个统一协调的立法体系。从我国的自然保护区立法现状及国外各国自然保护区的立法经验看，制定统一的《自然保护区法》是自然保护区立法发展的必然趋势。加快《自然保护区法》的制定，是搞好自然保护区管理的关键，对于制定其他自然保护区单行法规和地方法规都有重要的指导意义。完善环境立法，首先要做到有法可依，健全环境法律体系的第一步就是在《自然保护区条例》的基础上，以体现生态规律、利益分配公平、因地制宜、保护合理性与完整性为立法基本原则来制定《自然保护区法》，使自然保护区的法律地位从行政法规上升到法律层面。^[12] 我们所要制定的《自然保护区法》应当是自然保护区立法体系中的基本法，没有统一的《自然保护区法》就不能保障自然保护区立法的体系化。所以，应由全国人大或其常委会制定或颁布《自然保护区法》，从法律位阶的层面上给予自然保护区法律更大的支持，有利于法律体系的协调性和完整性，最终将有利于自然保护区建设。综上所述，制定法律层面的《自然保护区法》是很必要的而且是亟待解决的。

（三）通过立法引进美国国家公园的公众参与管理体制

美国国家公园管理的公众参与率在世界上领先的，笔者认为我国应该学习这种公众参与的管理机制。我国的环境立法中也有关于公众参与的规定，如《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但是诸如此类的规定都过于抽象，没有具体的实施细则和办法，在具体实践中难以引用。所以具体的公众参与制度必须写入《自然保护区法》，在这方面我国立法还需借鉴和发展。就我国自然保护区而言，如果真正要管理好自然保护区，仅仅依靠政府的努力是远远不够的，必须充分调动社会各界的积极性，鼓励他们参与自然保护区的建设和管理是非常有必要的。公众是自然保护的主力军，只有激发这支最重要力量保护自然的积极性和主动性，让这支生力军的作用得到充分发挥，自然保护区事业才会成功，才有可能实现可持续发展。公众参与，需要特别注意一个特别人群——自然保护区周边居民。自然保护区周边居民长期与当地环境相处，其生存依赖于当地的自然资源，在千百年的日常生活中，他们对当地环境中的各种资源形成了比较深刻的理解，他们的参与对于自然保护区内的动植物资源更为有利。^[13] 而当今我国的自然保护区法律将周边居民割裂于自然保护区之外，形成了一个个“生态孤岛”，自然保护区的地域设置缺乏协调性和连续性，导致自然保护区周边的环境没有得到一定的保护，一定程度上威胁到了自然保护区的生态发展。所以，协调自然保护区与和当地居民的关系，通过立法保障当地居民参与自然保护区管理和进行自然保护区发展规划决策是很有必要的。由此得知，未来我国自然保护区的建设和管理必须将人的因素加入，公众参与必不可少。所以，在制定自然保护区法律时，应规定具体的公众参与制度。这不仅有利于提高公民的法律意识，使公众意识到环境资源保护的重要性，也有利于促进执法工作的顺利进行，促进社会效益和环境效益的和谐统一。

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The Contrast between the Legislation of American National Park and Nature Reserves in China

YU Jun XIE Xiaodong

Abstract: The American National Park is the worlds first nature reserve, its natural and cultural heritage protection and development after a long period of exploration made lots of experience; the case of Chinese natural resource protecting started late, compared with the United States National Park, there is a big gap. By the comparison of the United States system of national parks and nature reserves in China, we found that lack of good policy and tried to seek the development of our nature reserves.

Key words: Nature reserve; The United States National Park; Legislative system

作者简介：

余俊，男，湖北天门人，法学博士，桂林电子科技大学法学院副教授，研究方向：环境法、法理学。

解小冬，桂林电子科技大学硕士研究生。