滥伐林木行为之行政法律责任评析

竺 效 （中国人民大学法学院，北京100872）

摘要：对滥伐林木行为追究行政责任时存在：行政处罚的执法阻力较大，征收罚款的理论依据不足，行政罚款责任得来的资金的管理和使用不当等缺陷。应当恢复民事责任、行政责任合理分界的状态，行政责任必须退出应当且完全可以由民事责任发生作用的领域。应当对滥伐林木行为人追究惩罚性民事损害赔偿责任。

关键词：滥伐林木 行政(法律)责任 现状 缺陷 惩罚性（民事损害）赔偿责任

我国目前全国森林面积、活立木总蓄积量和森林覆盖率分别达到20.06亿亩、117.85亿立方米和13.92％，但是我国人均占有森林面积和蓄积量分别只有世界人均水平的15％和12％，森林覆盖率也只有世界平均水平的一半强，而且分布不均，结构不合理。自1998年实施天然林保护工程以来，破坏森林资源的案件总数大幅度下降，但是滥伐“天然林”刑事案件，尤其是重特大案件呈上升趋势。究竟是何原因导致了滥伐林木现象频频出现，并呈恶化的态势？笔者拟从对当前实践中此类行为所承担的行政法律责任的分析入手。

一、滥伐林木行为的行政责任承担现状

《森林法》第39条规定：“……滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。……”2000年国务院颁布的《森林法实施条例》（以下简称《实施条例》）第39条规定：“滥伐森林或者其他林木，以立木材积计算不足2立方米或者幼树不足50株的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值2倍至3倍的罚款。滥伐森林或者其他林木，以立木材积计算2立方米以上或者幼树50株以上的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值3倍至5倍的罚款。超过木材生产计划采伐森林或者其他林木的，依照前两款规定处罚。”从以上规定分析，任何一种滥伐林木的行为，只要其危害程度没有达到追究该行为刑事责任的标准，哪怕行为非常轻微，只要借助严格的行政执法，均会承担补种滥伐株数5倍和滥伐林木价值2至5倍罚款的行政责任，可谓“法网恢恢，疏而不漏”。前一种行政责任属于行为罚，较全面的考虑到了环境保护的特点，并辅以行政代履行的制度，而后一种行政责任较符合法律经济学的要求，能够较好地起到遏制此类违法活动的作用。然而以上规定及其在实践中的执行也存在许多困惑和问题。

二、滥伐林木行为的行政责任承担存在的主要问题

（一）实践中，行政处罚的执法存在较大阻力。根据1998年发布的《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》的有关规定，授权森林公安机关查处滥伐林木的违法行为，森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大队，查处此类案件，以自己的名义作出行政处罚决定；其它森林公安机构，查处此类案件，以其归属的林业主管部门名义作出行政处罚决定，而实践中，森林公安机关的行政执法存在较多的困难，而其中主要阻力来自地方政府，从而导致对达不到刑事处罚标准的滥伐林木的违法行为实际不承担或者明显承担较轻的法律责任的现象。如据《北京青年报》2002年3月19日的报道，“通过调查发现，毁林案件之所以不易处理，主要有三方面原因。一是地方政府带头违法。他们为了出政绩，搞项目，无视《森林法》的规定，未批先占，少批多占，肆意破坏森林植被。林业部门曾统计过，在毁林案件中，一半以上的违法主体都是市、县、乡政府。近期山西发生的几起特大毁林案，大部分是地方政府的‘作品’……”。

（二）征收罚款的理论依据值得推敲。笔者认为，当滥伐林木行为危害到国家对森林或其他林木资源进行的以可持续发展为目标的管理秩序，并同时侵害到了社会公共利益——社会公众对以森林或其他林木资源为客体所享有的环境权益时，国家可以通过一定的方式追究该类行为的法律责任。以罚金为表现的刑事责任和以罚款为表现的行政责任的理论依据和目的均在与此，并应根据行为的社会危害程度分别处以罚金和罚款，且不得对同一行为重复适用罚金和罚款。如果这一理论得以成立，便会引发如下两个疑问：

1.对于滥伐林木行为显著轻微的情形，是否必须适用罚款？比如，某农民在未经林业行政主管部门及法律规定的其他主管部门批准并核发林木采伐许可证的情况下，到村集体所有的林地砍伐了一棵普通的小树苗用以制作成锄头的竿子使用。根据前文介绍的法律规定，其行为属于典型的滥伐林木行为，但显然不构成犯罪，不过必须承担行政责任。如果依照《森林法》及其《实施条例》的规定承担行政责任，笔者认为，承担补种树木的行政责任比较合情合理、符合生态保护的要求，能够较好地得到执行，也有利于起到一般的教育作用（针对其他社会公众）和特殊的教育作用（针对该行为人）；而该行为对前述国家对森林或其他林木资源进行管理的秩序和社会公共利益的危害显然达不到必须通过征收罚款来以儆效尤的程度。如果执法时机械地不加以区分该行为与滥伐林木1.99立方米或者幼苗59棵之间的区别，而处以同一标准的罚款，显然有悖法律“公平”的基本要求，甚至会因此得不到行为人和社会其他公众的理解，不利于行政处罚的执行，并进而危及法律的权威性，相对于预防森林和其他林木资源破坏的生态保护整体目标而言，对该行为处以罚款的作用微乎其微。相比而言，对类似于以上案例的一个单独的不再重复的滥伐林木行为，采取行政罚款的正面价值小于负面价值。

2.行政罚款可否代替民事赔偿？实践中，滥伐林木行为承担缴纳罚款的行政责任或罚金的刑事责任后，往往不在追究其民事赔偿责任，导致这种现象存在的一种误解是：误将行政主体等同于一切林木所有权主体，进而误以罚款的行政责任或罚金的刑事责任“吸收”了赔偿损失的民事责任。其实，我国目前的林木所有权主体包括三类：国家、集体和个人，其中个人所有具体包括三种方式：第一，农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有；第二，城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有；第三，个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的个人所有。在一个各类所有权均受到宪法和法律保护的国度里，对财产所有权的侵犯的行为必须承担民事侵权责任，而不能用罚款和罚金来取代之。[1]

（三）实践中，通过此类行为承担行政罚款责任得来的资金的管理和使用是否考虑到环境资源保护的特殊性？据笔者了解，对滥伐林木行为处以罚款和罚金得到的款项均归财政收入，而并未采取类似“专款专用”的方式，用此两笔资金来事后治理和改善被破坏的森林和其他林木资源，或用于提高和改善国家有关行政部门或司法机关防范、监督、查处破坏森林和其他林木资源的违法行为。显然这种制度设计没有考虑到环境资源保护事业的特殊性，如树木成长和生态效益见效的长期性、生态系统的相关性、环境保护的紧迫性和较大资金消耗性、生态系统彻底破坏后的难以补救性等。

三、滥伐林木行为承担惩罚性民事损害赔偿责任的法理探讨

根据法律规定和法理，滥伐林木违法行为人承担了行政责任，并不免除其承担民事责任，但实践确并非如此，也许主要是基于类似于刑事附带民事诉讼主体缺位的困惑，我们在实践中几乎很少要求滥伐林木行为人在承担行政责任的同时承担民事赔偿责任。并且根据前文的论述，滥伐林木行为承担罚款行政责的前提是：违法行为较为严重，危害了国家公共管理秩序和社会公共利益，对于不能满足这一条件的情形，应当恢复民事责任、行政责任合理分界的状态，行政责任必须退出应当且完全可以由民事责任发生作用的领域，这也可以降低法律制度供给和运行的成本。笔者拟在此探讨，滥伐林木行为承担惩罚性（民事）损害赔偿责任的可行性。

（一）惩罚性损害赔偿的概念及其制度源流

“惩罚性损害赔偿（punitive damages），也称为示范性的赔偿（exemplary damages）或报复性的赔偿（vindictive damages），是指法庭所做出的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿”。美国《侵权行为法重述》第908条将惩罚性损害赔偿所下的定义为：“在损害赔偿及名义上之赔偿以外，为惩罚极端无理行为之人，且亦为阻止该行为人及他人于未来从事类似之行为而给予之赔偿；惩罚性损害赔偿得因被告之邪恶动机或鲁莽弃置他人权利于不顾之极端无理行为而给予。在评估惩罚性损害赔偿之金额时，事实之审理者得适当考虑被告行为之性质及程度与被告之财富。”[2]近年来，惩罚性损害赔偿开始成为我国民事立法和民法学中的一项新课题，环境民事惩罚性损害赔偿也开始引起国内学者的关注。由于依据现有通行的同质赔偿理论，不仅对环境民事侵权受害者的救济严重不足，也使得加害者通过理性的利益衡量，对侵权采取放任态度。因此，有些学者提出：“惩罚性赔偿因为具有高于受害人实际损害的赔偿标准和主观故意的主观归责特征，既具有补偿的功能，还具有制裁和预防的功能。因此，对于主观上具有恶意的环境民事侵权案件，应该适用惩罚性赔偿。并且，对于造成了精神和环境权益损害的，也应该给予赔偿，这种赔偿因其不可衡量性，也显现出惩罚的特征。”笔者认为，环境民事惩罚性损害赔偿是指环境法律关系主体对因其故意或者重大过失而造成环境污染或者生态资源破坏，或者因其环境民事侵权行为所导致的精神损害，所应承担的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿。它是对传统环境民事责任的一种必要补充和完善。

根据美国学者Alexander Volokh撰写的《Punitive Damages and Environmental Law: Rethinking the Issues》[3] 一文的介绍：巴比伦的《汉谟拉比法典》、印度的《摩奴法典》和《圣经》中都有关于多倍损害赔偿（multiple damages）原则的规定。罗马人曾为某些违法行为确定过多倍损害赔偿，并且出于约束富人的需要而调整它们，在古罗马，当债务人超过一年而无法偿还债务时，债权人就可以获得四倍的损害赔偿（quadruple damages）作为救济，其中部分多倍损害赔偿也许是利息的一种替代品，但300％的利息显然过高，因此可以说这些“罚金”的首要目的是“惩罚”（punitive）。18世纪，在两个相关的案（Wilkes v. Wood and Huckle v. Money[4]）中，针对政府对持有反对意见的报纸采取压制性的措施的行为，法院适用了惩罚性损害赔偿(punitive damages, exemplary damages, vindictive damages[5] 或 smart money)。从此以后，英国法院开始对滥用财富（wealth）和权力（power）的行为适用惩罚性损害赔偿。在美国，惩罚性损害赔偿最早于18世纪80和90年代开始使用，最早的判决出现在（1784年——笔者加注）[6] Genay v. Norris恶毒性中毒案中，之后惩罚性损害赔偿被广泛应用于违反婚约（如Coryell v. Colbaugh）、侵犯专利权（如Boston Manufacturing Co. v. Fiske），它一般被用来惩罚殴打、抢夺、性侵犯案件的“欺凌者”。到19世纪末，该原则的应用开始从自然人专向大型法人，如铁路通常由于其乘务员、搬运工或者其他司乘人员恶劣地对待妇女、病残者或者孩童而支付惩罚性赔偿金。法官和陪审团通常对那些故意的、严重的漠视原告权利的，而又无需承担刑事责任的被告适用惩罚性损赔偿。随着时间的推移，惩罚性损害赔偿的范围亦在逐步扩大，它对许多英美法系的国家甚至大陆法系国家也产生了某些影响。《中华人民共和国消费者权益保护法》第49条“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍”的规定被学界称为“双倍赔偿”制度，该制度所确立的正是惩罚性损害赔偿，这是我国民事实体法中第一次明文规定了惩罚性损害赔偿制度。随后在《合同法》第113条第二款中再次确认了惩罚性赔偿制度，该款规定：“经营者对消费者提供商品或者服务有欺诈行为的，依照《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定承担损害赔偿责任。”

（二）惩罚性损害赔偿的特点和作用

与传统的补偿性赔偿制度相比惩罚性损害赔偿具有其显著的特点：

首先，在赔偿基础上，惩罚性损害赔偿是以补偿性赔偿的存在为前提。美国法院一般都认为，原告请求惩罚性赔偿，首先要请求补偿性的赔偿，只有在补偿性赔偿请求能够成立的情况下，才能请求惩罚性赔偿。

其次，从赔偿责任的构成要件说，惩罚性赔偿制度的赔偿数额主要不以实际损害为标准，而是要特别考虑加害人的主观过错程度、主观动机、财产状况、侵权损失赔偿等多种因素，只有加害人实施了一定程度的恶性行为，且主观上有恶意或重大过失才可适用惩罚性赔偿。

再次，从赔偿范围来看，惩罚性赔偿并不以实际的损害为限，其数额有时会高于甚至大大高于补偿性损害的赔偿。

最后，惩罚性赔偿不能由当事人自由约定，惩罚性赔偿的数额可能是由法律法规直接规定的，也可能是由法官和陪审团决定的，但不可能由当事人自由约定。

一般认为，惩罚性损害赔偿制度有以下几方面的功能：第一，赔偿功能。惩罚性损害赔偿并不是独立的请求权，而必须依附于补偿性的损害赔偿。然而，我们知道，在一些情况下，仅仅依靠补偿性赔偿难以使受害人遭受的损失获得完全的全部的补偿。例如：精神损害，其本身基本特点即在于无法以金钱价额予以计算决定了补偿性损害赔偿无法完全弥补损害；在人身伤害的情况下，损害的额度其证明又比较困难。所以，利用惩罚性赔偿可以更加充分的保护受害人的利益。此外，受害人提起诉讼之后所支付的各种费用也只有通过惩罚性赔偿才能获得补救。第二，制裁功能。由于惩罚性损害赔偿只有在加害人实施了一定程度的恶性行为，且主观上有故意或者重大过失时才适用。这种惩罚性与补偿性赔偿的区别在于：补偿性赔偿的目的在于赔偿损害人的全部经济损失，这一赔偿的理想状态即是使到补偿与损失之间等值。而对于惩罚性损害赔偿责任发生的场合，加害人往往经过了利益计算和衡量，这样一来，补偿性的赔偿对加害人难以起到制裁的作用。而这正是惩罚性损害赔偿制度所能弥补的。第三，预防功能。由于惩罚性赔偿乃是双倍赔偿或多倍赔偿，而且，其惩罚的数额应当考虑到加害人的主观动机、财产状态等，因此，即使对于“富裕”的加害人也能够起到一定的警示作用。一般而言，这种预防包括两个方面，即一般性预防和特殊性预防。一般性预防就是警示社会一般的人不会仿效加害人的行为；特殊性预防就是令加害人不会再次实施类似行为。

（三）滥伐林木行为应承担惩罚性损害赔偿责任

笔者认为，惩罚性损害赔偿责任应主要适用于因故意或者重大过失而造成环境污染或者生态资源破坏的案件。对于环境民事责任的归责原则应分为两类。第一类是破坏环境民事责任，必须根据一般民事责任的四个要件追究民事责任，即适用过错责任原则；第二类是污染环境民事责任，应适用无过失责任原则。但我国司法实务中，对于那些主观上具有恶意，侵权后果十分严重地加害者而言，并没有因其行为地性质恶劣而给予更加严厉地制裁。而事实上，在我国的环境民事侵权中，除了没有主观过错而造成的损害外，基于主观地恶意而导致的环境污染或者生态资源破坏，从而造成的严重环境民事侵权的情况也大量存在。许多加害者甚至是经过理性的判断，而最终选择侵权的。^[4]对于这样的环境民事侵权，应当适用惩罚性赔偿，这样既有利于弥补补偿性环境损害赔偿对于受害者救济不足的缺陷；也有利于在环境民事责任制度中细化法律的公正性，即根据行为人主观过错的严重程度使其承担不同的民事赔偿责任，从而通过要求故意的加害人承担惩罚性损害赔偿责任来遏制故意的环境污染和破坏行为，通过要求重大过失的加害人承担惩罚性损害赔偿责任来警世他们和其他可能因过失酿成重大环境损害的行为人提高注意和加强防范。而滥伐林木行为应当属于其中之一。

参考文献：

1、森林的呼唤[N].http://www.chinakol.com/wucai/huanjing/guansha/201040201.asp

2、鄯宝红，王永霞.“九五”期间全国累计查处毁林案240多万起[N].北京青年报，2002-3-19(2).

3、王利明.惩罚性赔偿研究[J].中国社会科学，2000，（4）.112.

4、高利红，余耀军.环境民事侵权适用惩罚性赔偿原则之探究[J].法学，2003，（3）.106-112

Analyzing the Present Situations of Bearing the Administrative Legal Liabilities for Wanton Cutting

ZHU Xiao

Abstract: In investigating into the obligations in administrative law for wanton cutting, there exist the defects: considerable resistance for executing administrative penalties, inadequate theoretical foundation for collecting the administrative fine and the unmerited management and application of the fines. Therefore, it’s essential to redefine the boundaries between civil legal obligations and obligations in administrative laws, and to redesign an efficient civil obligation system. The punitive damages will be fit for.

Key words: wanton cutting; obligation in administrative law; present situation; defect; punitive damages

作者简介：竺效，中国人民大学法学院副教授、法学博士。

[1] 当然，这里还有许多特殊性，如滥伐林木的主体有时，甚至多数情况下，其本身又是所有权主体或所有权主体授权的管理和收益人，对此如何设计一种法律制度：即能充分的保护依据所有权而产生的赔偿请求权，又能起到遏制滥伐林木的行为，以保护森林和生态资源的作用？拟留待另文进一步研究。

[2] Restatement(second) of torts §908(1977).

[3] Alexander Volokh, “Punitive Damages and Environmental Law: Rethinking the Issues”, Policy Study No. 213 (Sep. 1996).

[4] 杨栋曾在《外国法院惩罚性赔偿判决的承认与执行》（载《山东法学》1998年第5期，第48页）一文中更为详细的记述到：“英国1763年的Wilkes诉Wood案可能是最早有记载的赔偿额超过实际损失额的判例。该案原告Wilkes的住所遭到官府的搜查，他对搜查令的合法性提起诉讼。法官在给陪审团的指示中指出赔偿不仅要能补偿受害人的损失，而且还要起到惩罚侵害人和防止今后发生此类行为的作用。在同一年的Huckle诉Money案中,原告是一名印刷工人,他在官府对《北布瑞顿报》的一次搜查中被错误地拘禁了6个小时。虽然原告在被拘禁期间受到非常礼貌的、有啤酒和牛排供应的待遇,但是陪审团认为被告的行为非常粗暴,遂判决原告得到300英磅的赔偿,而他的周薪只有一个畿尼。英国上议院的第一个惩罚性赔偿判决是在1964年审理的Rookes诉Barnard案中作出的,从而确认了英国法院作出惩罚性赔偿判决的权力。”根据王利明教授的考证，1763年Huckle v. Money一案中的作出此判决的法官是lord Camden，Wils. K. B. 205,95 Eng. Rep. 768(C. P.1763).转引自王利明：《惩罚性赔偿研究》，载《中国社会科学》2000年第4期，第113页。

[5] 也有学者将exemplary damages 译为“示范性赔偿”、vindictive damages译为“报复性赔偿”（见王利明：《惩罚性赔偿研究》，载《中国社会科学》2000年第4期，第112页），笔者在此采《元照英美法词典》（法律出版社2003年版）第510页和1403页的词条翻译。

[6] 此处年份原文中没有指出。参见Genay V. Norris,1 S. C. L.3,1 Bay 6(1784).转引自王利明：《惩罚性赔偿研究》，载《中国社会科学》2000年第4期，第113页。