自然保护区集体林权制度改革策论*
——基于广东省情实证研析
王权典 张事业 （华南农业大学，广东广州510642）
摘要：在生态保护优先的现代林业发展背景下和当前集体林权制度改革实践中,必要强化自然保护区规范建设管理，在加强森林资源的保护及可持续利用的同时，确保社区农民生计，应及早启动并稳妥推进保护区林权制度改革。鉴于自然保护区集体林的特殊性，其集体林的政策调整是制约改革发展和稳定的最大现实难题，“林改”的关键在于——依法明晰集体林权属关系，缓解其利用管护中的利益冲突，切实做好保护区集体林权的依法保障并完善其管护机制，构建一个合理的政策框架。在明晰权属的前提下，通过利益关系调整，让林权所有者直接享受到补偿，充分保障权利人的利益，真正做到还利还权给所有者和经营者。结合广东“林改”方针及其自然保护区示范省建设，探讨自然保护区“林改”之基本政策思路,重在研究创设法治理念下集体林政策调整之配套制度和改革措施。
关键词：自然保护区“林改” 政策思路 配套措施 广东实证
一、自然保护区“林改”议题的提出
有“第三次土改”之称的新一轮集体林权制度改革，是社会主义新农村建设的重要内容，是维护生态安全和促进林业新发展的战略举措。中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》（2003年）早确立了林权改革的基本方针；十七大以来，林权改革连年被列为深化农村改革的重点工作之一。继福建、江西、辽宁、浙江等省林权制度改革试点后，特别是中共中央国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号文，以下简称《意见》）的出台，标志着集体林权制度改革在全国范围内部署展开。《意见》的核心内容是明晰产权，就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位，保障农民和其他林业经营者依法占用、使用、收益、处分林地林木的权利。不同于既往历次“林改”模式，该轮“林改”的根本目标是：在坚持林地集体所有制不变的前提下，确立经营主体，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，建立起“产权清晰、经营主体到位、责权划分明确、利用保障严格，流转规范顺畅、监管服务有效”的现代林业管理体制、产权制度和经营机制。
“林改”涉及现代林业发展与生态建设重大利益关系的调整，必然影响到自然保护区的建设管理。《意见》指出：“自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林（农）场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益”。这就表明自然保护区管护的集体山林也要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和保障林权权利人的合法利益——成为解决自然保护区集体林问题的基本政策依据。广东省委省政府《关于推进集体林权制度改革的意见》（粤发〔2008〕14号）及省府办公厅《转发省林业局关于广东省全面推进集体林权制度改革工作方案的通知》（粤府办〔2010〕25号），结合其省情主张：自然保护区内集体林地列入本次集体林权制度改革范畴，采取均股均利形式明晰产权。经政府区划界定为生态公益林和已划入自然保护区的集体山林，维持其经营主体不变。珠三角和有条件的地区可通过法定方式将自然保护区和界定为生态公益林的集体林地逐步收归国有。虽然，针对自然保护区的林权改革问题，鲜见有专门的政策方案，但在当前生态保护优先的现代林业发展改革背景下，就如何加强自然保护区的规范建设和管理，适时启动保护区林权制度改革，构建一个合理的政策框架，在保障当地居民生计的同时，进一步加强森林资源的保护及可持续利用管理，成为一个倍受关注的热点问题。[1] 因此，需要及早研究筹划自然保护区的“林改”议题。
广东是自然保护区示范省，目前林业系统已建成58个国家级和省级自然保护区、200余个市、县级自然保护区，保护区总面积已占全省国土面积的6%，形成了类型多样、布局合理、功能较完善的保护区网络体系。保护区的建设和发展，对改善全省生态状况、保护生物多样性和物种基因、保障流域区域生态安全、促进经济社会可持续发展发挥着不可替代的重要作用。然而，广东经济发展迅速，人口密集度高，人地矛盾突出，自然保护区建设压力相当大；且绝大部分山林属农民集体所有，已建成的林业系统260多个自然保护区大多处在集体林地上。随着集体林权制度改革的全面启动，自然保护区集体林问题逐渐凸现——协调保护和开发的矛盾关系，构建一种相对和谐的人地关系，促进地方社会经济发展和落实社区共管机制，自然保护区的林权关系要明晰，其利用管护中的矛盾冲突要设法得到缓解。广东也是20世纪80年代开始集体林权制度改革先行探索的省份之一，该轮改革基本政策方案基于试点总结已确定，正按部署全面推进深化配套改革。妥善解决自然保护区集体林权问题属于其中的一项重要工作内容。据对广东林业系统5个国家级、53个省级自然保护区集体林情况的调查表明，其集体林比例相当大，大多数保护区中集体林面积占其总面积62.53%，计4897642.4亩。由于国家从未有一个统一的自然保护区示范建设标准，多数地方（包括广东）最初在组织抢救式的划建或者晋升自然保护区时，在不同程度上表现出一种“急功近利”，或者满足于个别“长官”的意志偏好，盲目贪大，疏于严密的科学论证，当然也可能是出于区域生态系统保护的考虑，结果将大量的集体林划建为保护区，但由于群众工作不到位、补偿政策未落实、手续欠完备，导致稳定隐患因素长期存在甚至显化为矛盾冲突。同时，由于在林业“三定”和延包时工作粗糙，导致划入保护区的集体林有的没有发证，有的界线不清，有的山证不符，极易引起林权矛盾和纠纷。[2] 自然保护区有着特殊的职能，建成保护区无论是在集体林还是国有林上，都不能擅自调整规划或者随意开发利用，强调保护其自然生态为要旨。因此，自然保护区的“林改”问题很特殊，需要慎重考虑。按照《森林法》、《自然保护区条例》等有关法律法规的规定，除了特有必要的林分改造及抚育性的更新外，保护区内森林严禁采伐，同时对其经营活动也严格限制。而严格的保护管制，使得保护区内及周边社区农民不能再自由经营开发利用资源，其实际利益与发展机会因保护区划建而客观上受到损害，难免造成保护区的依法管理同农民“靠山吃山”传统习惯的对立。若农民的生存发展利益在得不到合理保障的情况下，其为实现自身权益，违法利用保护区资源的情况将难以制止，保护区日常管护工作与农民利益之间的矛盾冲突势必会加剧。所以，既往那种主要通过行政强制手段以无偿或低偿方式攫取集体山林建立自然保护区的模式，已不适应发展改革新形势与高度关注民生的需要。包含大量集体林地决定了保护区管理必然要受到社会复杂因素的制约，在土地利用管理中潜伏着难以避免的矛盾冲突。如何对保护区集体林地进行有效管护并协调好相关的利益关系，已成为自然保护区优化管理的重要内容，是实现其科学发展的基础保障。可以说，自然保护区内集体林权制度改革的关键议题及途径就在于——依法明晰自然保护区林地权属关系，缓解其利用管护中的利益矛盾冲突；如何做好保护区集体林权的依法保障和政策调整问题，成了制约自然保护区的健康稳定发展而必需破解的现实难题。
二、自然保护区“林改”的现实障碍即主要制约因素分析
（一）大量的集体林地以及部分权属不清潜伏重大的矛盾隐患
广东林业系统58个国家级和省级自然保护区大多数（43个）包含有集体林地，其中有37个的集体林地面积大于国有林地面积，23个保护区完全是建立在农民集体林地上。只有少数保护区曾通过政府征用农民集体林地再划拨而获得林地使用权，并能对其统一管理。部分保护区原划建时林地权属性质不清——即对同一宗林地究竟属于国有还是集体所有原本存在着争议；保护区划建后，因划界立标和土地确权工作混乱或者滞后导致权属依然不清。当初在划定自然保护区范围时，未与当地农民集体充分协商即强行划定，而划进的集体林地又未得到政府有关部门的权属证书，如阳春百涌省级保护区在建立后没能及时理顺土地权属关系，林地所有权与经营权仍属原来的集体林场和村组，造成他们同保护区在林地使用管理上摩擦频繁；如茂名大雾岭省级保护区部分林地因当地政府重复发证造成“一山多证”，以致保护区同毗邻村一直存在着权属争议与利用管理的矛盾；始兴南山自然保护区尽管发证率已达到95%，也遗留有2000多亩10余宗山林权属纠纷，就是由于1981年山林权证不符重叠及界址不清所造成的。
（二）农民集体使用经营权与保护区管理权之冲突
调查统计表明，在58个国家级和省级自然保护区中，已完全获得林地使用权的总面积为195093.82公顷（2926407.35亩），约占保护区总面积37.36%；自始以来就未真正获得林地使用权的保护区有11个。一般无法进行有效管理控制的基本上涉及农民集体林地。该情形说明与国有林地面积占保护区总面积37.47%的比重大体一致；反过来说，划建在集体林地上的保护区大多数尚未真正获得土地使用权及实际的管护权，由此产生农民使用经营权与保护区管理权的冲突。有的保护区不改变土地原集体所有性质的，即维持保护区内耕地、林地等使用权不变，而由保护区管理机构与农民集体签订租赁协议或委托书而获得一定的管理权，如海丰公平大湖保护区土地全部为集体所有，保护区管理机构已同农民集体签订现场界定协议书，在维护土地使用现状的情况下，由保护区管理机构依法统一管理；长潭保护区中大约有34.94%的林地以50年为期向集体租赁给原林场的，2006年为加快申建国家级自然保护区，县政府将涉及周边14条村13万亩的集体山林划归保护区统一管理，但租赁条件一直在协商，村民不太愿意将其生态公益林被租用。也有的自然保护区既不享有土地使用权，也未与农民集体直接签订有任何协议或者委托书，管护依据只是当地政府的批建文件或者同所在乡镇政府代农民签订的协议，如沙溪自然保护区、连山笔架山保护区等有此情况。广东全省各保护区表示没有实际管理控制的土地面积大约有161956.37公顷（2429345.6亩），占保护区总面积的31.01%；被其他组织或者单位占用控制的保护区土地面积有9739.73公顷（146096亩），约占保护区总面积的1.87%，所占面积比重虽不大，但总面积数不少，且涉及历史遗留问题，矛盾冲突异常激烈，波及面广，影响较大。英德石门台自然保护区此情形尤为突出，当初为了尽快申报国家级自然保护区，一次划定面积范围太大（高达120万多亩），限制了农民土地利用及经济发展的范围过大，而未给予其相应的补偿，招致民怨较大。
（三）对受影响的农民权益保障不到位引致矛盾显化
建在集体林地上的保护区大都较忽视农民集体原有的生存与发展利益。保护区与周边社区就自然资源的利用或保护的取向相左，保护与发展的矛盾冲突难以避免。广东省自然保护区大多地处边远地区或贫困山区，即粤北、东西两翼大约分布有80%的保护区，珠三角保护区数目不到20%。土地是保护区周边社区居民赖以生存的基础。保护区的划建不仅圈走了当地居民的原有土地，剥夺了其生活来源，也剥夺了社区居民原有的对保护区内资源利用收益权。加上强行划定保护区的土地确权工作没有及时跟进，保护区管理机构进行管理时，受到当地居民的阻拦或 “刁难”，因土地利用管理的矛盾冲突常被激化。其缘在于：一是目前的生态公益林补偿政策覆盖面与保护区划定的范围不尽一致，保护区内禁止传统的一切生产营林活动，而部分有林地未划入公益林保护范围，这意味着剥夺了农民的生产发展机会，却得不到合理的经济补偿，有失公平。二是农民的土地利用收益权利因保护区的设置而受到限制，少许的生态公益林补偿不足以补偿山林本身及附属资源的价值。三是目前的生态公益林补偿标准普遍反映偏低，且未形成合理调整（自然增长）的机制，同土地利用显现的市场价值反差越来越大，出现了“保护越多，负担越重”的尴尬，刺激农民将林地交保护区长期管理的积极性普遍不高，甚至有强烈的抵触或悔退情结。四是广东有些保护区(如新丰云髻山保护区、惠东古田保护区)用地虽已从原集体土地变为国有土地，且保护区管理机构已被颁发林权证确定了其管护权，但原由农民集体无偿赠与实为政府无偿征用的方式让保护区获得了土地使用管理权，后来农民时有反悔，寻机向保护区或者政府要求损失补偿。从法律角度讲，农民从来就拥有其定居区域内土地的使用权、经营权和收益权，但随着保护区的建立，农民可自主支配的林地被管护，农民失去了对当地其资源利用的传统权利。为了其眼前的生存发展，农民不会太顾及有关规定，上山进行掠夺式采伐，或者为发泄对保护区的不满，有可能采取极端的过激方式破坏保护区资源以示抗议。部分自然保护区当初不当把农户的自留山地划进了保护区范围，导致农民不顾禁伐规定，依然炼山采伐并复育经济林。调查表明，广东绝大多数自然保护区（80%以上）反映不同程度上存在土地利用管理上的矛盾冲突。给保护区管护工作带来种种麻烦。同时，得关注另一现实——几乎所有保护区内或周边都有世居农民，广东平均每个保护区有2万多农村人口，拥有农业人口1000户以上的保护区数目有46个，少则有一两千人，多则上万人，甚至最高达20-30余万人（如湛江红树林保护区、古兜山保护区周边农业人口有20-30万人）；保护区内拥有世居农民（户）的有31个，共拥有农村居民57000余人，平均每个保护区内有1000余人。被划入保护区的集体林不能同没有划入保护区的集体林一样经营，农民无法获得收益，农民人均收入比划入前较有降低。贵州所有省级以上保护区内都有人居住，其人均年收入不到400元。大多数自然保护区处在生物多样性富集区、贫困山区、生态系统脆弱区，资源利用受到极大制约，区内外群众的收入差距明显。保护区内居民承担了保护的成本并丧失了发展的机会，却没有为此得到相应的合理补偿，导致其更为贫困。[3] 该情况也是保护区建设管理绝不可忽视的重大制约因素。
自然保护区的建立，给当地农民采伐利用资源带来诸多限制，却没有相应的补偿机制和替代产业发展政策。其管护模式与机制过于僵化，脱离山林合理利用的正当要求，过多限制原住民的习惯权利，导致违法活动（如非法占地、乱砍滥伐、开采资源等）频繁出现而无从有效制止，守法者利益受损而未有合理弥补。合理与正当的习惯权利体现着社会主体共同的权利要求与主张，反映着他们正当的预期价值，不可能通过法令强制禁绝。农民一向靠山吃山，天经地义。山民依赖森林资源获取生活来源，已成为他们世代相传的生活习惯及生存保障。在建立保护区以后，在解决偏远贫困地区的山林权属问题时，立法者缺乏对当地村民关于森林资源识别和利用之乡土知识的正确认识，一味指责贫困村民是导致森林资源不能持续利用的直接因素。[4] 由此，立法政策难为村民所理解接受，而政府也无法帮助山民脱困,继而引发保护区与周边社区在资源管理与利用上不可避免地产生矛盾冲突。在保护区未建立之前，村民一般都随意到森林内砍柴、摘采、挖药材，获取林副产品等。保护区建立后，按照国家和地方有关政策与法律，采集保护区内的一草一木都将被视为不合法。同时，保护区建立后，大面积的封山育林并划定了禁猎区，使野兽不断增多。为此周边的农田因光照不足等原因不能种植，即使有部分种植，也因野兽频繁的破坏造成种而无收，又不允许村民行使狩猎权或者按照民间习惯来对付野生动物，反而把绝大部分保护野生动物的责任转嫁到社区居民身上。野生动物给居民的利益造成严重损害，却没有建立相应的补偿政策——也是引发社区居民同保护区、政府之间矛盾的原因之一。
（四）山林确权手续及管护协议欠完善
据核计，广东全省有40余个国家级和省级自然保护区已被颁发林权证，但保护区管理机构获得林权证的只有16个，其中全部属于国有土地的保护区有6个；由农民集体或其他组织（主要是未转制林场）持有林权证的26个。此反映各保护区山林确权存在权证不符、颁证进度不一致的问题，总体上确权颁证工作相对滞后。依《自然保护区条例》的规定，自然保护区划建时，当地政府要对其范围和界线进行划界立标。而现实中，有相当数量的保护区划建后没能及时完善确权（包括征地、划转变更登记等）管护手续，保护区山林权属迟迟未予明确；当然也不排除某些当地政府出于自身利益考虑对保护区发放林权证采取不合作的态度，使得确权工作严重滞后。[5] 也有些保护区因多次重复颁发林权证，造成“一山多证”，权证记载的范围交叉重叠，当地政府也疏于依法协调理顺。借这轮林权改革之机，该项弥补性工作宜早不宜迟。
依现行法规，可不改变自然保护区土地集体所有的性质，保护区内耕地、林地等用途不变，而由保护区管理机构主要是通过与农民集体签订管护（租赁）协议获得统一管理权。据对广东保护区签约（管护依据）情况抽样调查发现，几乎所有涉及农民集体林的保护区原批建时的林地使用管理合同（管护协议）欠规范，确权手续不尽完善，存在加剧管理矛盾冲突的种种迹象或危迫情形——值得关注的突出问题集中表现为：一是签订用地合同（管护协议）的主体不适格。多数保护区筹建初期，一方由当地市（县）林业局作为合同主体与另一方农民集体组织签约，但实际情况较复杂，签约同意提供农民集体林的一方未必都是村民委员会，不少林地属于村民小组农民集体所有，其林权证权属可能是登记在非“村民委员会”或“村民小组”的“经济合作社”或者“经济联合社”之集体经济组织名下。查清签约主体问题非常关键，因为它们依法属不同的独立主体，不能混淆或替代签约的；否则足以导致合同或协议无效。二是存在未经农民集体2/3以上的成员民主表决确认用地合同（管护协议）的程序瑕疵。根据《村民委员会组织法》等法律法规的规定，凡是签订涉及农民集体资产重大处置（包括租赁、征购、让与管护权等）的决议做出须经过正当的民主表决程序，即要征得村组（社）集体成员或成员代表2/3以上多数表决同意。这是一个不可忽视的基本程序效力保障问题。少数新成立的保护区的管护协议有此表决签字确认的记录，以前大都缺失这一合法的程序效力保障。三是用地合同（管护协议）基本内容条款欠完备而可能埋下争议隐患。管护协议文本大都内容条款简略、不尽完善。譬如，基本上没有对涉及以后林权变更（如国家赎买征收保护区内集体山林）包括主体变更（如新成立保护区管理机构）等情势变迁问题预设条款规定；对第三方已在保护区内使用零星部分土地的利益关系协调、原集体林场改制及移民安置问题、社区共建与生态旅游项目之利益共享等事项，没有明确应对处理的原则条款；没有规定合同有效期或者规定的有效期可能太短（10、15或20年不等），或者到期是否延续也没明确。若有意回避或者疏忽这些条款，给保护区后续建设管理会带来很大麻烦。还要注意有关条款合法性或者合理性问题。如管理使用期届满，是否自动再续期还是终止；生态公益林补偿金的归属及按规定可由保护区提取的管护费需要约定；租金条件或给予社区居民利益保障及补偿安置的方式。等等。明晰责权利，是协调各方利益关系避免争议的关节点。特别是用地合同（管护协议）的内容表述还要照应林权证或确权证明的记载以及合理兼顾其他利害关系事项。林权证或确权证明文件对权属情况记载如何，最能有效体现农民集体对某块山林所享有的权利状态及来源，用地合同（管护协议）理当照应其要有相一致的表述。不过，有时权属证明似乎看不出某种权利瑕疵，譬如某块山林地是否进行了流转或者已设置某种权利负担，如出租或发包经营、股份合作、设立抵押等，因此同哪些主体（如水电站、果场茶场经营者、自留山地农户、生态旅游开发者等利害关系人）签订有相关的合同（协议）。并附注约定相关事宜的处理办法，以确保实现保护区的统一管理。
（五）各种山林纠纷时而干扰正常的管护工作
由于历史及现实的原因，林业政策落实不到位，山林纠纷增多。保护区的建立可能使山林纠纷复杂化。调研表明，广东80%以上保护区的划建管理，使得当地农民集体及其他利害关系人对山林资源的利用及收益权受到限制，从而隐存着各种山林纠纷甚至可能显化为社会矛盾冲突。随着国家对天然林保护力度的加大及对生态公益林补偿标准的提高，极有可能出现新的纠纷和矛盾。在市场经济条件下，林地价值日益凸现，受经济利益的驱动，林场、社区群众抱着“敢争就有利，争了就有份”目的，以争回“老地盘”、“祖宗山”、“地界不清”、“地名有误”等为由，侵占、蚕食保护区林地，呈现出争议频繁、单宗纠纷面积大——少则数千亩多则上万亩的特点。也有的保护区因山林属集体所有而其管理控制权归属不明或者移交不清 (如车八岭国家级保护区部分集体林地跨越粤赣两省)，保护区范围跨行政区域的或者同其它类型土地界限不明（如珠海淇澳-担杆岛保护区内部分滩涂存在原颁发给村委的养殖使用证，另涉保护区红线长期未划定而使其与当地政府、部队用地界限不清；南澳候鸟保护区、湛江红树林保护区也存在涉及保护区周边海域权属不明的问题）等情形，所带来的一些权利之争，也成为保护区特别棘手且亟待解决的难题，为此，可能要耗费保护区大量的精力物力财力来处理这些权属纠纷或者克服有效管护执法的障碍。
四、自然保护区“林改”政策之法治理念
如前所析表明，在加强自然保护区规范建设管理特别是面临当前集体林权制度改革实践中,自然保护区集体林的政策调整已成为制约其健康稳定发展的最大现实难题,由此可能引发社区群众利益与生态保护难以协调的矛盾冲突。自然保护区数量、面积虽增长迅速，规范有效的管理工作却相对滞后，山林权属及利益关系问题本是保护区划建之初当要解决的。没有山林权说话就不算数，从根本上制约到保护区的有效管理。保护区多在较偏僻的山区，经济发展较迟缓。保护区效益是全民在享受，却让最贫困的人承担保护的代价，损失责任全部由保护区原住民来承担，绝对是不公平的。保护区大量集体山林原本就是农民赖以生存和发展的基础，无偿性的行政强制或者严格的法律管制（限制利用政策）使保护区管理目标与周边社区经济发展需求存在冲突，影响了自然保护区管护的有效性和建设目标的实现。林改的核心是还利还权给所有者和经营者。鉴于自然保护区集体林的特殊性，保护区“林改”须稳妥推进，在明晰权属的前提下，通过利益调整，让林权所有者直接享受到补偿，充分保障权利人的利益，真正做到还利还权给所有者和经营者。因此,探讨自然保护区的“林改”政策思路,重在研究创设法治理念下集体林政策调整之之配套制度和改革措施。
从国家立法调整来看，目前涉及自然保护区集体山林权属关系的立法依据主要包括：1986年颁布的《民法通则》、2007年颁布的《物权法》、1986年颁布的《土地管理法》（1988、1998及2004年先后修订）、2002年颁布的《农村土地承包法》等土地立法，以及1984年颁布的《森林法》（1998年修订）、1985年颁布的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、1994年颁布的《自然保护区条例》等。看来我国虽有了较完备的自然保护区法律法规，但大多是计划经济时代制定的，已不能适应自然保护事业新发展和生态建设的要求。现有立法对自然保护区管护性条款多，而对林权权利人的权益则关注较少。这些法律规范涉及保护区山林权属关系的调整，存在的主要偏向问题有：首先，国家所有权和集体所有权之间、所有权和使用权之间关系不明确，不同种类的林地使用权之间存在交叉，使得山林权属问题变得复杂。在国家所有权和集体所有权的关系上，立法缺乏平等的保护机制，当两者发生冲突时，优先保护国家所有权，且当地政府依据其对法律的片面理解行使自由裁量权，随意限制集体山林所有权；或者其借公共利益之名，随意征收集体山林，单方面决定有限给付补偿，漠视农民集体的现实利益和长远生计保障。其次，自然保护区立法似乎不太重视保护区与社区农民协调发展的问题；同时，法律似乎回避对个人林地使用权的清晰界定，缺乏有效保护农民林地权益的机制。[6] 譬如《森林法》上的林权，概指森林、林木、林地等森林资源的所有权和使用权；林权客体主要包括土地（林地）与地面附着物（森林等）。在现实中，林权可进一步划分为山权和林权，还包括森林景观资源开发利用权、生态效益交易权、林中资源经营权等。由于林地属于国家或者集体所有，故山权属于国家或者农民集体，林权则属于政府、集体或者其他组织、个人。就集体山林权而言，山权属于农民集体，农民通过承包合同可取得林地使用权；林地使用权及林木等附着资源所有权是农民在山权集体所有的基础上通过依法承包获得的。一份林权证，实际上涵盖了山权、林权和林地使用权等多种权利。政府曾将林权分为山权和林权两个部分，将山权证（林地所有权证）颁发给农民集体，表明山林土地集体所有的性质；而将林权证颁发给保护区管理机构，使得当地居民无法行使林权。实际上，政府在不支付补偿的情况下，轻易剥夺农民的林地所有权能（使用收益权）。在物权法上讲，保护区在他人林地所有权上强设管理权于法无据，实际上视同剥夺或限制了相对人的财产性权利。显然，若在没有协议确认并依法给予合理补偿的情况下，该管理权不应得到法律的支持。既往地方政府划建自然保护区采取行政强制手段，如通过强制征地、划拨等方式攫取得集体山林管理权，并不借助民事协商途径或者注重市场机制手段。[7] 由此看来，保护与开发的矛盾，其实是管理权和财产权混合在一起造成的；当地政府原本希望通过自然保护区设立从上级政府那里获得预期利益，并试图利用其强设的管理权来参与市场经济活动，与民争利。《自然保护区土地管理办法》规定，划建自然保护区需要征用集体土地或划拨国有土地的，依照《土地管理法》的有关规定办理。《土地管理法》所确定的征地补偿原则是按照被征收土地的原用途补偿——即以土地被征用前三年平均年产值的4至10倍进行计算。而不少保护区划建所征占土地绝大部分为农用地，是农民赖以生存发展的基础保障，依此补偿原则，难以保障农民的长远生计。如此也反映了自然保护区林权问题实际上就是私权（农民集体利益）与公权（保护区管理权）之间的冲突，自然保护区“林改”的目的就在于设法统筹制度创新与配套改革措施，依法寻求合理可行的政策途径协调缓解这一矛盾冲突。
改革发展是解决实际问题的关键，解决保护区管护难题的根本在于改革创新发展思路。绝大部分保护区林农都具有纯朴的生态保护意识,他们大多因生计所迫才会向大自然伸手索取；如果保护区村民一直落后贫穷，多么严格的管护手段都无法保持长期和谐稳定。所以，始终要从农民生计发展利益的角度思考,运用政策、法律、经济、技术等手段,在深入推进林权改革中创设合理的相关配套措施, 切实改善居民生活、拓宽社区群众生计发展的新路子，确保保护区森林资源的有效保护及可持续利用，实现保护区与社区和谐共存。如同福建武夷山、浙江天目山自然保护区与当地社区建立和谐共存的利益共享机制，保护区鼓励引导社区适度发展生态旅游以及开发利用非木材林产品，如茶叶、野生菌、药材、竹笋等，推行保护区内居民可替代性生计项目，如小规模经济林、劳动力转移、扶贫、农民技能培训、生态型产业、改灶节柴等。保护区内也要适度放活经营权，如对实验区的集体林，尤其是人工用材林、经济林、竹林，在不破坏生态功能的前提下，允许农民依法自主经营，保障林木所有者的处分权。当然，解决自然保护区发展问题要依赖政府的大力支持，随着国家及地方政府财力的增强，越来越重视加大对自然保护生态建设之公益事业的投入。目前生态公益林补偿金可部分弥补占用集体林地的损失，还要完善该方面的补偿机制。如闽浙都是较早实行江河下游对上游区际生态补偿的省份、福建还将自然保护区作为重点生态公益林予以特别的生态补偿之做法，在国内都具有积极的先导示范意义，对发挥重要水源涵养和生态屏障作用的自然保护区而言，当然受益且成效显著。保护区管理机构还要深入分析所在社区当前存在和历史遗留的所有问题，设法争取政府给予政策补助及采取帮扶措施解决社区实际问题，持续增加社区村民收入。如福建省政府出台《关于加强林业自然保护区建设解决区内群众生产生活有关问题的意见》（闽政文〔2008〕1号）就颇有现实针对性与可借鉴性。
四、自然保护区“林改”的基本政策思路及可行方案
（一）规范确权、定分止争，依法明晰保护区山林产权
按照中央10号文《意见》 “村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理”的精神，对适于家庭承包经营的集体山林，要依法将林地经营权和林木所有权落实到本集体的农户；对不宜实行家庭承包经营的集体山林，依法以其他方式落实产权；对原已承包到户的集体山林，要依法进行实地勘界，核实有关材料，做到四至清楚、权属明确。在此基础上，对未发证的进行补发，对已发证但不规范、不准确的则进行更正。目前广东国家级和省级自然保护区统管范围62.53%的是集体山林比例显属过大，针对自然保护区林权方面重大的利益关系问题或特殊的矛盾冲突，尤其是要区分实际情况按步骤妥善处理：一是对其山林权属不清的，主要是由于历史原因和现实权证管理不规范造成的。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《林权证登记管理办法》等由林业主管部门提出意见，当地政府做出处理决定，具体工作可由当地林业主管部门等操作。由于这一问题复杂、历时长，短期内不能妥善解决的，故对于没有解决山林权属问题前，在资源保护利用方面应保持原状；同时，对于生态公益林补偿金等可考虑暂由保护区代为保管，在纠纷解决后再予发放，如果农户生活确有困难，可按照一定比例先予部分发放。二是对于山林权属清楚，但利益关系错综复杂而导致纠纷不断的，如保护区内山林属集体所有而其管理控制权归属不明或者移交不清的，保护区跨行政区域范围的或者同其它类型土地界限不明的等情形——属于保护区管理机构面临特别棘手且亟待解决的现实问题，需要全面开展专题调研分析，即针对各自然保护区山林权属争议的类型特点，组织专业会诊，通过协商谈判、行政调处、调整补签协议书乃至司法裁判等各种有效途径逐个解决。当然，省自然保护区主管部门有必要出台指导性的处理程序规范，全程主导督查，注意抓难题、树典型，总结经验教训，由点到面，各个击破，促使历史遗留问题一劳永逸地得以解决。三是对自然保护区内天然林与人工林虽不可纳入“林改”均山分利的范围，但应予以确权。林地所有权原属哪个集体经济组织并能提供合法有效证明的，要确权给该集体经济组织。林地使用权、林木所有权、林木使用权原属集体或个人的，要确权给该集体或个人，但须与保护区管理部门签订管护协议。若依法许可分期少量采伐保护区内的人工林，林木所有者可依法申请办理采伐手续。四是在自然保护区规划范围内集体所有的新增天然林，林地所有权原属哪个集体经济组织的，要确权给该集体经济组织，但须与保护区管理部门签订管护协议；其林地使用权、林木所有权、林木使用权原则上不宜确权给个人，严禁采伐；纳入生态公益林的，按有关规定给予补偿。
（二）依法合理调整部分保护区范围及功能区划，减少其集体山林比重
针对自然保护区内集体山林占相当大比例的现状，早有专家建议认为，应通过进一步的科学论证，合理调整部分保护区范围和功能区划，确有必要且依法可行的，可采取将保护区内部分集体山林与周边国有林置换，对自然保护区内确属无法调整的集体山林再考虑采用征收或赎买等措施，以降低保护区内集体山林的比重。[8] 广东现实情况也表明，有的保护区初始面积过大（如英德石门台、粤北华南虎等保护区），甚至不当将部分农民自留山或者将集体林场未经依法转制与妥善安置就划进了保护区范围，应组织专家进行科学论证，在不影响保护对象及其栖息地的前提下，考虑重划保护区面积，依法适度调整保护区总体规划，减少保护区内集体山林比重，尽可能还林于民。但要特别注意国家级自然保护区的界线是经国务院批准确定，总体规划是经国家林业局批复的，任何单位或个人不得随意变更和修改。
（三）适度放活经营权，调整产业结构，发展生态型产业，创设保护区特许多种经营之规范管理制度
法律规定严禁采伐自然保护区森林，同时对其它经营活动也作了严格限制，这对南方集体林区来说是不太公平的。在实施《物权法》和贯彻中央10号文件《意见》精神的今天，确有必要对保护区集体山林经营路子问题进行探索。至少可以对实验区的集体林，尤其是人工用材林、经济林、竹林，在不破坏生态功能的前提下，允许农民依法自主适度开展多种经营，保障林木所有者的处分权，调动农民育林护林的积极性。我国目前奉行一种封闭式的自然保护区严格管理模式，在不获取保护区任何资源收益的情况下，投入大量资金对保护区进行静态保护，直观看其结果负担不轻。在当今国际社会，自然保护区管理趋向于开放式的发展转变。保护区兼具资源适度开发利用的属性，尤其在我国这样一个自然保护区意义较宽泛的发展中国家，自然保护区运营资金缺口很大，因此，在现行的保护区管理评价指标体系里，自养能力是指标之一，将保护区经营好也是重要的管理目标。[9] 自然保护区在引导产业发展转型上可有所作为。以往社区群众主要靠消耗资源来发展经济，造成生态资源的破坏，要改变这一传统，须加强产业结构调整，发展生态型产业，只有这样才能有利于资源的保护，也有利于社区群众的经济发展。针对各保护区社区的不同情况，发展特色旅游经济与多种经营，发展优势产业，提高生态型产业的经济效益，促进社区群众脱贫致富。例如武夷山保护区作为世界红茶发源地，有驰名百年的正山小种红茶，管理局帮助社区群众挖掘小种红茶文化的潜在价值，增强其可持续发展的后劲。天目山搞“特色”旅游开发，使之成为特色旅游农家乐休闲基地。保护区要切实帮助社区探索一些适于当地经济发展的项目，扶持有利于自然资源保护的经济产业，增加社区群众的经济收入。目前，大约60％的保护区走上以“自养”补给不足之路，其中，约50％的参与林业、农副业、矿业、水电等开发活动，约40％的自行开展生态旅游经营。[10] 然而，由于这类“自养”经营活动缺乏有效的法律规范，多数保护区管理机构直接参与经营的同时又不同程度地忽视甚至排挤当地社区利益，以致周边社区未能共享这种开发利益，降低了居民在管护上的主动参与性，更激化了保护区管护与社区及政府利益间的矛盾。因此，应当完善管理规章，将集体林地和其它资源纳入保护区统一管理的范畴，对自然资源的利用进行依法规制。在保护区内可经营地带允许实行特许经营制度，规定保护区管理机构负责建设规划和经营项目的审批，特许经营商应提供社区居民优先就业的便利，让社区居民参与产业经营，调整其经营收益分配机制，对社区开展项目与技术、信贷扶持等，使得社区能够持续地从保护区多种经营中受益。唯有如此，才能使社区居民自觉成为保护区的管护力量，减少社区“靠山吃山”的依赖性而加剧保护区资源的损耗。
（四）择行合适的政策方案，在合理保障农民收益权的前提下，明确保护区管护权，强化对保护区内资源的统一管理，完善管护机制
按各省现有关政策规定，对划入保护区的集体山林，农民可得到每年每亩10-15元左右的生态公益林补偿。而据测算，保护区内的林木年产值100元/亩左右，生态公益林补偿标准远低于实际产生的林木价值，1亩山全年收益不及一根8寸毛竹的钱来得实惠，显然是不合理的，视同政府对百姓利益的一种剥夺，造成社区群众以牺牲自身利益来承担资源保护责任，所以农民不易接受——成为自然保护区与社区矛盾产生的根源。按照中央10号文件《意见》规定 “确保农民得实惠、生态受保护”的要求，须调整现行政策，合理保障涉及社区农民的收益权，或是显著提高自然保护区的生态公益林补偿标准。要不是由政府给出合理且农民可接受的租金标准，由保护区管理机构租赁划入保护区的集体林，就是由保护区管理机构将划入保护区的集体林以一定的方式和条件赎买过来，所需费用由公共财政承担。
最理想的办法也可能是首选的政策方案——由政府赎买（征收）划入保护区的集体林。赎买（征收）可一劳永逸地克除保护区土地利用管理的根本障碍，但面临的现实困难是赎买（征收）经费负担、农户迁移安置及民生保障等问题。若选择赎买（征收），首先应征询当地农户赎买（征收）价格的意见，在实地调查基础上确定合理的赎买（征收）价格；其次确定赎买（征收）的土地范围，按照核心区、缓冲区、实验区依次序逐步赎买（征收），量力而行，只有在确定赎买经费有保障的前提条件下付诸实施。一些保护区提出了较好的建议或者有所实践。如广东陆河红锥林、河源大桂山保护区等按照核心区、缓冲区、实验区依次分期分批赎买（征用），赎买（征收）价格定位于0.8—1万元/亩，耕地农田3-4万元/亩之间。按如此测算，广东每年若能安排30-50亿元资金，历经8-10年可全部可将保护区内集体林地全部征购完成。对于国家级保护区，应该积极争取国家经费的支持，不足部分主要由省财政承担；对于省级保护区，省、市、县级政府应按照一定比例分担，省财政当担大头。
其次可选的政策方案是购买保护权实为长期租赁（土地使用权）。由于林地市场价值不断提升，农民更愿意接受租赁，主要是所有权不发生转移对他们来说有长久保障，租金收益可改善他们眼前的生活；租赁也利于减轻政府短期的财政负担，其问题主要在于如何合理设置租金额、租赁期间、权利义务。租赁契约较灵活且普适性强，各方面都较容易接受，可在法治环境较好、经济条件良好的地方继续推行，但需要进一步调整规范相关的合同关系。在现实中，某些保护区同农民签订无限期的管护协议或无偿赠与土地的现象，既非赎买又非租赁，是没有法律依据的，而且没有给予农民任何补偿，等同侵夺了农民的根本权益，不足以得到法律的支持，一旦农民“觉醒”反悔而导致纠纷，该类协议并无确权的依据效力，只会加剧矛盾冲突。因此，应该逐渐终止或修正该类协议，依法补充完善确权管护手续。
（五）推行开放式、参与式、适应式管理模式，建立保护区—社区共管机制，建立保护区—社区共管机制，重视沟通并融洽社区关系
所谓“保护区—社区共管”，是让社区参与保护区保护方案的决策、实施和评估，与保护区共同管理自然资源的管理模式。其管理主体不仅限于保护区机构，还包括所在地乡村基层机构、社区组织、社区居民、其他组织（如保护区的加工企业）以及科研学者、环保团体等。然而，各主体都有其不同的利益倾向与保护发展观，有不同的责权利组合方式。因而，要从社区居民、社区机构、保护区机构之责权利相结合的方式来构建“保护区—社区共管”模式。保护区—社区共管制度，最早见于加拿大政府在自然保护区管理中用来协调土著居民和国家公园的关系问题。1982年，加拿大颁布的《宪法法案》确认了印第安人、因纽特人和马蒂斯人等三种土著人的权利；政府和土著居民之间的各种土地权利问题，通过土地协议得到了不同程度的解决。基于此，加拿大政府建立国家公园时创立了社区共管模式，由当地居民和联邦及地方机构共同管理自然保护区。[11] 西方国家土地权属制度和我国迥然不同，立法创制难以简单照搬。不过，其某些做法可借来缓解保护区土地利用管理上的矛盾冲突，社区共同管理最具有参鉴意义。社区参与自然保护区管理，是自然保护区协调自然资源保护与区域经济发展的有效途径，也是自然保护区经营管理模式的一种类型和拓展自然保护区伙伴关系的策略。自然保护区不仅是动植物的家园，也是当地居民的家园。建立社区共管制度，有利于自然保护区生态建设和自然保护区资源开发利用，也有利于农民合法权益的保护。
在国内，“保护区—社区共管”模式的基本做法是：根据自然保护区当地群众生存发展的需要，通过促进当地社区居民积极参与和利益共享，将保护区周边社区居民视为自然保护区共同管理者，从而促进和谐共存。与社区协调发展是自然保护区法律调整的一个重要原则。如《自然保护区条例》（第5条、第14条）规定了自然保护区的建设和管理，要妥善处理与当地经济建设，要妥善处理与当地居民生产、生活的关系；确定保护区的范围和界限，应当兼顾保护对象的完整性和适度性。社区共管制度不仅要在立法政策上有所体现，而且要在行政执法和保护区日常管理中予以重视。将保护区与当地政府及毗邻乡村等单位组成联合保护管理组织，主要协调保护与发展之间的相关事宜，让社区积极参与保护行动；在管理机构的引导下，社区建立自助联防组织，实行社区共管共建。同时，加强社区环境意识教育是实现保护区与社区和谐发展永恒的主题。着力解决保护区与社区协调发展过程中的突出矛盾，经常开展一些公益性活动，增进认同情感，缓解对立情绪。要发挥社区共管的职能，还得完善通过立法及规章明确管理机构的职责，建立健全目标管理责任制，把保护区有效管理与社区可持续发展协调为共同目标；同时，社区居民的权利应当得到尊重，通过立法及规章承认社区居民对自然保护区资源的所有权、利用权、决策权和收益权，以及环境健康权、知情权、检举权、参与权等各方面的权利。国内许多自然保护区，诸如卧龙、长白山、武夷山、九寨沟等已在此方面有所实践，比如建立自然保护与当地经济共同管理的保护特区、成立联合保护委员会等，取得了较好的生态、经济和社会效益。[12] 广东省不少自然保护区也在积极探索社区共管机制，如与社区合作建立联防机制，对自然资源的保护、森林防火、环境保护与治理、社区建设、社区治安等进行共同管理，并与周边村镇签订了联防责任书，与社区居民订立管护公约等，这些都是有益的做法。典型的如车八岭、古兜山、南昆山等自然保护区将社区共建模式常态化、制度化。为了推动社区共建，可以考虑在每个自然保护区建立联合管理委员会。若建立联合管理委员会有体制障碍的话，可以考虑设立联络员，负责保护区和社区的信息沟通，如梅县阴那山保护区建立了镇村级联络员制度，加强了信息沟通。
基于前述分析，促进自然保护区参与式社区共管，要有制度化安排作保障，完善相关法律制度与政策机制，形成一个相辅相成的管理系统。“社区共管”制度化的基本要领应当包括：（1）将促进当地经济社会可持续发展列为自然保护区管理的重要目标之一，并确定于有关政策规章，修正目的管理模式与政策导向，将自然保护区建设管理与社区发展的目标紧密地协调融合。（2）在保护区建立联合管理委员会，其组成包括当地社区、政府、保护区、与保护区资源利用有关的企业、科研单位和非政府组织的代表。其主要职能是协调保护与发展间的事务，工作重点是在实验区和过渡区（外围保护地带）。同时在保护区管理机构设置社区发展科，把社区发展工作纳入保护区日常管理。（3）在保护区探索建立将当地群众和社区经济利益与生物多样性保护结合起来的共赢机制，对成功机制给予政策扶助并加以推广，通过政策倾斜来支持保护区和社区的共同发展，目的是把传统管护转变为社区群众主动持久参与的积极行为，尽可能实现权利与责任的均衡。
（六）建立健全保障自然保护区（社区）居民发展权的相关制度
1、提高生态公益林补偿标准及扩大覆盖面，完善自然保护区生态效益补偿机制[13]
自然保护区的建立，对当地居民的传统生产和生活方式产生了不利影响或者实际利益的损害。自然资源具有经济价值和生态价值，使用权人向其所有权人支付一定费用，这是所有权人实现其经济利益的方式；对生态保护付出代价者理应得到相应的经济补偿，生态受益人也不能免费使用改善了的生态环境，应当对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者理当支付相应的补偿费用。许多国家都建立了对自然保护区补偿机制，如韩国政府通过减免税赋给予保护区内居民一定的经济补偿；同时，他们还采取分级管理的原则，鼓励地方各级政府会同中央政府共同投资保护区建设。如何通过经济手段与相应的政策措施，协调公益性的自然保护与私益性的社区发展之间的矛盾，是自然保护区管理所面临的当务之急，也是落实“林改”政策的要务之一。由于保护区内公益林功能区位重要，管理较一般公益林更为严格，因此，提高保护区生态效益补偿标准和健全相关的法律保障机制很关键——特别需要创新机制来保障农民的资源权利和农民集体土地收益损失的补偿。其生态补偿标准的确定可基于三个依据：生态系统服务价值评估的标准；保护成本的标准；损失弥补的标准。目前广东各自然保护区及几乎所有的社区农户都强烈要求提高生态公益林补偿标准，少则建议15-20元/亩，多则建议30-50元/亩。基于现实情况和政府财力的考虑，20-25元/亩是现阶段较合适的补偿标准，但要有一个合理的自然增长机制。如广州市政府在2008年决定将生态公益林补偿标准提高到30元/亩起始，这对提高全省公益林补偿标准有较好的示范带动效应。另外，应对保护区内尚没有划为生态公益林却禁止砍伐的原属于农户或集体的林木给予合理补偿，其补偿标准参照生态公益林补偿标准；或者将其全部划定为生态公益林（广东全省调研的58个自然保护区大约有120万亩林地未划定为生态公益林，约占保护区总面积的15%）。
从长远来看，应建立一个综合的、以政府主导的生态补偿平台，建立多层次的生态补偿机制。其途径包括：一是公共财政补偿（如生态公益林补助）；二是由受益者补偿（如流域下游发达地区对上游贫困地区的横向补偿）；三是征收资源补偿费（如工业用水和生活用水，木材加工，狩猎，旅游等风景区的商业活动等）；四是社会捐赠等。从目前实践的角度考虑，首先应该鼓励各地和有关部门因地制宜地建立多种形式的平台，进行各类生态补偿机制的探索。在条件成熟的情况下，拓宽资金渠道，引入市场化社会化运作机制，构建多渠道、多层次、多形式的能广泛吸引社会资金的吸纳机制即综合保障体系，加强生态补偿基金项目的规范管理运作。目前确定生态公益林补偿标准，虽然考虑到了公益林的管护补助、补植改造种苗补助和因禁伐而造成经营者的经济损失补偿费等项目，但受总量控制与财政预算安排等因素制约，其测算不准确欠科学，其数额远低于农民实际或预期利益。近些年随着林木价格日涨，林地租价不断提升，林农经营商品林与生态公益林的经济效益差距在拉大。明显例证有：一是广东各地林地平均租金普遍已从2002年每亩每年6—10元大幅上升到现在每亩每年20—40元。二是商品材价格看涨，经营用材林效益好。如以粤北某县测算为例，经营用材林，按每立方米木材平均价格500元计，除去各种税费，每亩山地年纯收入就可达70多元。公益林补偿标准及实施机制未合理考虑地区经济、环境条件差异，简单划一，既可能加剧新的地区不公平，也难以落实地方配套补偿政策。如《广东省森林保护管理条例》规定“各级人民政府每年应从地方财政总支出中安排不低于百分之一的资金。”这对经济发达的珠三角地区而言，当不成问题，具有生态环境建设的资金优势，而地处广东“四江”（即东江、西江、北江、韩江）流域中上游且经济欠发达的粤北、粤东地区，保护区面积较大，财政配套资金需求量大，而这些地区财政本来就捉襟见肘，若按规定要安排配套资金较为困难，于是导致：谁的保护区越多，谁的自然保护生态建设任务越重，就要“被迫”拿出越多的资金。这种不合理的制度安排必须要得到扭转改变。为此，拟提出修正该政策方案的实施建议：
一是提高省级生态公益林效益补偿标准。根据“财权与事权相统一”的原则，补偿标准应与全省经济社会发展水平和省级财力状况相适应。考虑到目前林地年租金已升至15-20元/亩乃至更高，木材价格不断攀升使木材经营收入大增以及经营薪材、竹材、采松香等的收入远高于补偿资金收入的实际情况，建议广东省级生态公益林效益补偿资金由省财政加大统筹解决力度，未来3-5年内将补偿标准由每亩10元提高到15-20元，并参照福建省的政策做法，对自然保护区内及处于江河上游的生态公益林另外安排累加特别的补助。
二是将自然保护区内有林地全部调增为省级生态公益林并作为生态补偿重点补助的对象范围。建议开展省级以上保护区之重要生态区位生态公益林的勘测，为增加这些区位生态公益林的面积提供科学依据。对未纳入生态公益林的自然保护区林地，开展调研，摸清情况，尽快纳入省级生态公益林区划，加强管理。而对地方一些生态区位重要的保护区林地，要及时根据经济发展水平和财力状况，逐步规划提升为省级生态公益林进行保护。
2、完善农民迁移安置补偿制度
可参照福建省政府《关于加强林业自然保护区建设解决区内群众生产生活有关问题的意见》（闽政文〔2008〕1号）之政策做法：一是根据隶属关系，按照属地管理原则，按照“核心区迁出、缓冲区过渡、实验区稳定”的总体思路，分区分期、先易后难逐步实施自然保护区内群众搬迁；对居住在核心区的群众和缓冲区、实验区内处于地质灾害点的群众，分期分批搬出保护区；对缓冲区内的群众待时机成熟时再整体搬迁；对实验区内群众以稳定为主，暂不搬迁；对仍居住在区内的群众采取控制盖新房、控制人口进入的措施，鼓励自愿迁出，依靠自然减员，逐步降低区内人口密度。二是妥善解决迁出群众安置所需土地，享受有关政策，设立自然保护区移民工程专项资金，省财政按每户5万元标准给予建设安置房补助，对计生户予以适当倾斜，在同等情况下提高1万元。对迁出后群众的区内住址要逐步恢复森林植被。三是妥善解决好搬迁群众的生产生活，确保群众“搬得出，稳得住，逐步能致富”。优先考虑安排保护区迁出群众的就业；优先考虑聘用迁出群众为生态公益林管护员;迁出群众按有关规定纳入社会保障体系；结合“阳光工程”优先进行劳动技能培训，鼓励迁出群众外出务工;迁出群众仍然享受其生态公益林补助。
若征收（用）自然保护区内的集体林地，应当给予农民以合理补偿。若需要将农民迁出保护区的，还要做好安置帮扶工作。首先，要提高征地补偿标准和迁移安置标准。提高征地补偿标准不仅可以为失地农民提供充足的生计保障，而且可减少地方政府圈占征地的冲动；促使受迁移的农民生活水平不降低或得到适当提高。其次，要确认农民在征地补偿中的主体地位，农民应在补偿协议签订中有更多的话语权、知情权和参与权，防止政府部门、基层组织过多干预，损害农民合法权益。第三，要建立监督机制，特别是要强调农民在监督机制中的作用，防止补偿费被截留、挪用、侵吞。省及市县等各级财政应按一定比例设立生态移民专项资金，并从发展建设用地指标等方面给予支持，对保护区内特别是核心区的居民实施生态移民，以减轻保护区的现实压力。
3、确立公共管理机构维护农民利益的责任制度，注意维护原住民利用公共土地保持传统生产和生活方式的习惯权利[14]
地方政府与保护区管理机构在维护社区农民生存与发展利益方面，有着不可推卸的责任。现行政策与法律强调政府与管理机构的行政管理权，较忽略其维护农民利益的责任。因此，进一步明确政府与保护区管理机构在维护农民经济利益方面的责任和义务。这些责任应包括：（1）在林权登记、林地权属争议解决及土地利用规划等方面，充分考虑农民的生活习惯需要和其他合理要求。（2）为保护区建设和农民经济利益补偿提供财政保障，建立方便快捷的补偿金领取通道。（3）搞好保护区资源调查登记，组织有关科学研究，管护好森林和野生动物，防止火灾和动物损害农作物、伤害农民。（4）促建区域性的林权流转服务平台，为保护区农民经营部分林地提供政策和技术指导，为农产品提供销售渠道和信息。（5）在不损害保护区生态环境的前提下，为农民提供水电、道路、通讯等生活便利或完善其设施。
粤北不少自然保护区内有世代居住的少数民族，注意保障少数民族使用公共土地维持传统生产和生活方式的习惯权利，在保护区建设管理中意义非凡。国（省）外类似做法可供参考，如欧洲北部萨米人的生活方式，包括放牧、捕鱼和狩猎，都与使用公共土地有关。萨米人在公共土地上维持传统生活方式的权利，在北欧的挪威、瑞典和芬兰受到广泛关注。例如，1987年挪威《萨米法》赋予土著民族萨米人维护和发展他们的语言、文化和生活方式的权利。挪威萨米人权利委员会于1997年1月向挪威司法部建议制定一部有关萨米人居住的芬马克县的土地和水资源所有权和管理的法律。在加拿大，妥善解决土著人传统生活方式对土地的特殊要求，是解决保护区土地问题的关键点之一；政府承认土著人对土地的部分权利要求，并允许他们在自然保护区内进行传统的狩猎和捕鱼活动。武夷山保护区针对社区居民种茶、毛竹等传统生产及基本建设，积极争取上级政府或国际项目资金予以支持，切实改善社区的生产生活条件，并力所能及地为社区经济发展项目给予技术和资金扶持。天目山保护区同社区的共建共管，确立“农户不迁、权属不变、统一管理、利益分享”的方针，集体生态公益林补偿协调政府部门直接拨付给农户，部分管护经费由管理局补贴给村民。
4、建立野生动物所致损害赔（补）偿制度
在自然保护区内及周边，受保护的野生动物毁坏农民财产甚至攻击农民致其伤亡的情况时有发生。为此情形，损害由受害者承担是不合理、欠公平的。因此，应当建立自然保护区野生动物所致损害赔（补）偿制度。[15] 首先应建立赔（补）偿基金，基金由财政安排，并由自然保护区管理机构管理，专款专用，不可挪作他用。其次应在与区内及周边社区农民协商的基础上，确定赔（补）偿范围、类别和标准，并予以公布。最后还应确定赔（补）偿的程序、期限以及不能得到赔（补）偿的其它救济方式等。
（七）依法严格搞好自然保护区生态旅游的规划与管理
保护生态旅游资源不能单纯地、被动地进行；而是要在开发和利用资源中进行保护，实现生态旅游资源经济价值、生态价值和潜在价值的平衡与协调。自然保护区可适度发展生态旅游项目，特别是以生态旅游开发为龙头打造生态旅游网，通过发展生态旅游业，来促动保护区与社区经济的良性发展，达到一业兴、百业旺之目的，使社区群众获得更多的经济收益。不过，要结合保护区及社区的特色，在保护区总体规划的基础上，对区内旅游资源进行合理的规划与开发，在生态旅游项目建设及资源利用方案设计上，充分考虑生态规律及环境容量，严格把好环境影响评价关。开发实施方案能否科学地反映自然资源的属性和特征，能否符合生态规律，直接决定着人们对自然资源开发利用、保护管理的态度和程度。需引起注意的是，譬如天目山自然保护区生态旅游开发近况表象可能有所过度，似乎呈“失控”的局面，其借以 “农家乐”旅馆建设之名，大兴土木，密集连片开发，公然打出了产权式度假休闲别墅的标牌，偏离了自然保护区“保护第一、有限开发”的宗旨，颇不可取。因此，要加强自然保护区生态旅游资源保护与开发地方立法规制，重在充实完善旅游资源评价与分级管理制度、旅游环境影响评价制度、旅游区划制度、旅游资源经营管理制度等。
（八）规范自然保护区管护协议及土地流转、项目开发等合同文本，完善合同管理制度
在英国，当需要在私人土地上建立自然保护区时，根据其《国家公园与乡土利用法》，英国政府将管理契约制度引入自然保护区管理中，在自然保护区建立前，管理部门应当与土地所有者或使用者就土地利用方式进行协商，要求土地的所有人或使用人以符合自然保护要求的方式经营管理土地。[16] 其效果良好，值得我们借鉴。在我国自然保护区建设管理中也要积极引入“管理契约”制度，即全面要求保护区管理机构同当地民众、其它利益相关者签订保护公约与管护协议、相关合同，通过公约或合同文件明确自然保护区管理的目标任务、管护责任，约定各方当事人的权利和义务事项等。由此，不仅使得自然保护区的管护活动及具体权限有据可言，而且让社区民众、其它组织参与分担保护区管护责任、获益维权有正当途径和保障，足以在管理机构、当地居民及其它利益主体之间形成有效的约束，既防止对保护区自然资源的任意破坏，也防范片面强调严格保护而忽视社区民众的倾向。当然，根据全面规范合同（包括管护协议、租赁协议、林地流转合同及项目开发合同等）及实现制度化管理的需要，自然保护区管理主管机构可制订统一的示范合同文本，出台签约规范参考指南或者管理办法，对省级以上自然保护区实行重大合同预审备案登记、跟踪督查、履约考核等管理制度，引导和促进自然保护区照章依约办事、规范管理。
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[16]朱广庆：国外自然自然保护区的立法与管理体制 [J].《环境保护》2002（4）
A Policy Probe on Collective Forest Tenure Reform of Natural Reserves
Abstract: A feasible policy framework for collective forest tenure reform of natural reserves shall be formulated with priority on ecology protection and forest tenure reform. In this process sustainable development and livelihood of stakeholders shall always be kept in mind. The key to this reform is a clear delineation and protection of different rights so that conflicts might be avoided or cushioned. This article discusses the basic policy framework of forest tenure reform of natural reserves based on the practice of Guangdong Province.
Key words: Forest Tenure Reform of Natural Reserves; Policy Framework; Supporting Measures; Guangdong
作者简介：
王权典，男，教授，华南农业大学广东新农村法制服务研究中心主任兼广东农村政策研究中心特约研究员、广东自然保护区研究中心研究员，主要从事环境资源法、农林法制及农村土地法制等研究。
张事业，男，副研究员，华南农业大学学报（社科版）常务副主编。
*本文基于广东省林业局委托项目“关于广东省自然保护区土地权属及管护机制问题暨林权制度改革政策研究” （主持人：王权典）之调研素材及研究报告提炼修改而成。调研参与者有毕肖峰、高敏、魏旭等。
