流域生态系统恢复的法律内涵及制度路径

陈晓景 （河南财经政法大学）

摘要：流域生态系统恢复的直接目的是为了恢复流域自然生态系统功能，其终极目标是在流域经济系统与自然生态系统之间重建稳定、可持续发展的关系，实现流域生态、经济、社会和谐发展的生态生产模式。流域生态系统恢复主体分为自力恢复主体和强力恢复主体两类；客体是流域生态系统及人们对流域生态系统恢复的行为。目前我国现行流域生态系统恢复制度缺乏从全流域生态系统整体出发来规范生态恢复行为，流域生态恢复分割化、部门利益化，相关法律规定可操作性差。完善我国流域生态系统恢复制度可遵循以下三个路径：一是从全流域整体出发进行流域生态系统恢复；二是建立和完善流域生态恢复中的政府约束机制；三是确立政府与市场相结合的制度安排。

关键词：流域生态系统；法律内涵；生态恢复；制度路径

长期以来，人类对流域资源环境的恣意开发和过度利用强烈干扰了流域生态系统的内部构成，最终超过流域生态阈值，[1]导致流域生态系统的退化。“相对于那些偶然发生的、短期的原生环境问题而言，因人类活动造成的生态系统环境的影响更为持续广泛，而且往往具有长远的后果。这就要求人类对其活动造成的生态的破坏进行恢复，对环境的污染进行治理。”[2]目前，流域生态系统恢复的重要性已成为世界性共识，有人甚至提出纳入国家基础建设发展战略[3]。本文尝试对流域生态系统恢复的法律内涵及制度路径进行分析。

一、流域生态系统恢复的法律内涵

目前，鲜有学者对流域生态系统恢复法律内涵作专门的定义和解释。有学者把生态恢复涵盖在生态补偿的定义中，认为是通过征收费用为自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。[4]生态系统的复杂性、多变性需要我们首先从恢复生态学理论分析“恢复”一词的涵义。由于在理论和应用上的不同，目前学术界对恢复生态学中的“恢复”涵义意见不一。Kloor通过对北美森林的恢复研究，提出对一个生态系统进行恢复必须首先考虑其生态历史过程。[5]Davis进一步指出，“恢复”涵义存在二个问题：一是恢复的目标具有不确定性，即恢复某生态系统到历史上哪一阶段的状态不明确；二是由于气候变化、关键物种缺失或新种入侵，完全恢复到先前的生境状态是不可能的。[6]人类对生态系统的生产性和其它服务功能的关注使更多的人倾向于生态系统恢复应是改良和重建退化的自然生态系统，并回复其功能潜力。在恢复过程中，被破坏资源的生态得到修复，生态系统的结构和功能得以再造。而且，生态系统恢复是不同层次上退化生态系统的选择性再生产与再发展的过程，包括人类主导作用下的生态系统恢复和自然主导下的生态系统恢复，它具有自然性、经济性、人文性和选择性。

流域是地球生态系统的重要组成部分，流域生态系统恢复是地球生态系统恢复的重要环节，也是基础环节。流域生态系统恢复也要首先考虑其生态历史过程，并明确流域生态系统恢复的目标。因此，结合流域生态系统的结构和功能特征，流域生态系统恢复一方面要根据生态学原理，通过一定的生物、生态、工程技术手段以及大规模的社会经济投入，对退化的流域生态系统进行整治，人为地切断流域生态系统退化的主导因子和过程，调整和优化系统内部及其与外界的物质、能量和信息的流动过程和时空秩序，恢复流域生态系统合理的结构、高效的功能和协调的关系，使流域生态系统的结构、功能和生态潜力成功地恢复到原有乃至更高的水平。另一方面，流域生态系统是一个自然、社会、经济复合生态系统，流域生态系统的恢复必须综合考虑流域内的生态、社会、经济各因素，自然生态系统的恢复要与流域经济生产方式的重建、流域内人们生存生活方式的重建结合起来。尤其应通过对流域产业结构进行战略性调整，寻求产业链与生态链有机整合的生态生产发展模式来确保流域生态系统恢复的实现和持久。

就法律内涵来讲，流域生态系统恢复法律制度是指为避免流域生态系统遭到进一步退化和破坏而设立的，由特定主体对遭到破坏的流域生态系统采取恢复和重建措施的法律制度。需要指出的是，流域生态系统恢复制度的目的是为了恢复遭到破坏的流域生态系统，它既包括退化的流域自然生态系统，也包括不协调的流域社会和经济生态系统。流域各资源环境要素对流域生态系统的健康发展具有不可或缺的作用。流域资源不仅具有经济价值，更重要是具有生态价值和社会价值，而且其生态价值远远大于经济价值，对其的损害赔偿不是以简单的经济赔付就可以弥补其损失。如流域上游的森林资源不仅具有经济价值，其对调节气候、涵养水源、保持水土、控制中下游水量具有关键意义，并且还可以保护流域和野生生物的栖息地及提供许多其他生态服务，仅仅赔偿对其采伐的经济价值，是无法弥补其所造成的生态损失的。因此，设立流域生态系统恢复制度的直接目的就是为了恢复流域环境资源所具有的生态功能，保障流域自然生态系统的健康发展。然而，流域自然生态系统的破坏是由人类某些不合理的经济活动直接造成的，因此，在流域经济系统与自然生态系统之间重建稳定、可持续发展的关系，实现流域生态、经济、社会和谐发展的生态生产模式是流域生态系统恢复的终极目标。“重建”是流域生态系统结构调整优化和功能增强的过程，也是在流域自然生态系统约束下的社会经济系统结构优化与发展的过程。流域生态环境的保护与社会经济的发展是一个问题的两个方面，若不考虑与社会经济发展相结合，流域自然生态系统的恢复难以得到真正实现。

二、流域生态系统恢复的主体与客体

法学理论一般将法律关系主体分为国家机关、社会组织和公民个人等。人类对流域生态系统维护的义务决定了流域内所有主体都能成为流域生态系统恢复的法律主体。但是简单的将流域生态恢复的主体这么分类，不能充分体现流域生态恢复法律关系自身的特征。

前文已述，人类要维护自身的长远利益，必须要对流域生态系统的破坏和退化履行恢复与重建的义务。但是，人作为“经济人”的特质决定了并不是流域内所有主体都会对流域生态系统的维护积极的履行义务。基于此，流域生态系统恢复主体可以分为两类：一类是自力恢复主体；一类是强力恢复主体。自力恢复主体是指没有破坏流域生态系统的行为，而自愿主动为流域生态系统的恢复和重建履行义务的行为人。该行为可能是流域外对流域生态保护有觉悟的非利益相关者通过某种形式的捐助和资金募集，包括国际、国内各种组织和个人通过物质性的捐赠和捐助，与流域生态保护义务群体之间建立的惠益关系；也可能是流域内对流域生态保护有责任感的利益相关者实施的流域生态恢复的义务行为；该类主体主要有社会组织及公民个人。强力恢复主体是指根据法律规定，其必须对流域生态系统恢复履行义务的行为人。该类主体包括对流域生态系统负有恢复与重建义务的国家（政府为代表的）和因其行为对流域生态系统造成破坏的组织及个人等。

当然，基于人类对流域生态系统的维护义务，基于流域生态系统和人类系统互相补偿的物流链接，人类对流域生态系统的恢复总是通过流域生态保护义务者的义务履行而实现的，在这个意义上，上述任何一种流域生态恢复的核心组成之一都必然是一种自力性质。但是，这种自力性质的流域生态恢复属于道德倡议范围，国家可以通过经济杠杆、道德文化等多种形式进行颂扬和拓展。就我国流域生态系统恢复的情况来看，强力流域生态系统恢复主体居于主要地位。

强力流域生态系统恢复主体中的国家包括中央政府与地方政府两个层面。政府负担的这种义务既包括国家本身对流域生态系统维护的职责，也包括政府因其政策失误对流域生态系统造成破坏而必须承担的流域生态系统恢复义务。国家生态恢复的方式主要有(中央政府或国家机构)财政拨款和补贴、政策调控、技术输入、生态移民等方式。中央政府给予的财政拨款补贴是最为直接和典型的流域生态系统恢复方式，其为流域生态保护和建设提供稳定的资金来源。流域资源环境的开发利用者因其对流域环境资源的开发利用行为而导致流域生态系统结构与功能改变的，也要强制履行流域生态系统恢复义务。

法律关系的客体是指法律关系主体的权利和义务所指向的对象。法律关系的客体一般包括物、行为、精神财富和其他权益。由此，流域生态系统恢复制度的客体应该是流域生态系统恢复中法律关系主体的权利义务所指向的对象，具体包括流域生态系统及人们对流域生态系统恢复与重建的行为。因为流域生态系统内任何要素的恶化都会导致整个流域生态系统的改变，所以，流域生态系统作为客体指的是一个综合体，既包括流域内水、土、气等流域自然生态系统，也包括影响流域生态系统结构与功能的流域社会经济各要素。流域生态系统恢复行为指流域生态系统恢复主体在恢复和重建流域生态系统的过程中而进行的有目的、有意识的活动。如流域生态系统恢复的管理行为，流域生态系统破坏者的义务行为等。

三、流域生态系统恢复的制度路径

制度是决定经济发展和社会进步的重要因素。如果流域生态系统恢复制度设计和运行良好，就会重建流域内生态、经济和社会稳定和谐、可持续发展的生态生产模式；如果制度设计不合理，就会导致流域生态环境的退化，并阻碍流域社会经济的发展。

（一）我国现行流域生态系统恢复制度缺陷

目前我国有关环境资源的法律法规对流域生态系统恢复的制度安排已经初成规模。但是，根据流域生态系统的特性和功能，现行制度安排对于切实保障流域生态系统的良性运行和健康发展还有很大差距。这些缺陷具体表现为：

一是现行法律法规没有从全流域生态系统整体出发来规范流域生态系统恢复行为。流域是一个集水区域，流域内任一资源环境要素都对流域生态系统有着重大的影响。流域生态系统的恢复绝不是流域某单一环境资源要素的恢复就能达到流域生态系统整体恢复的效果。然而，我国现行法对流域生态系统恢复的规定是一种各单一资源要素分裂立法的模式，这种模式割裂了流域生态系统整体性的特征，根本无法保障流域整体生态系统恢复与重建目标的实现。比如我国《森林法》对流域内林木的恢复和重建仅仅规定了对滥伐的林木进行补种，但是如果滥伐已经造成了流域生态系统的改变，简单靠补种多少棵林木或者罚多少款就能达到流域生态系统恢复的效果吗？[7] 再则，流域生态系统的破坏从根本上说是流域经济发展造成的，是人类为赢得现实的经济效益而牺牲流域生态环境的结果。现行法对流域生态系统恢复的规定忽视了与流域社会经济发展的有机结合，没有从流域生态系统整体出发来规范流域的恢复和重建，许多规定仅仅注重对过程的恢复，仍然是简单的“头痛医头、脚痛医脚”之法，欠缺从源头、从根本出发进行全面而整体的考虑。另外，现行法也忽视了流域生态系统地理上的整体性特征，对流域生态系统恢复规定仍然是流域内各区域分别进行、各自为政的模式，缺乏统一全面的规划与调度。

二是流域生态系统恢复的分割化、部门利益化。[8]目前，我国对流域生态系统恢复管理是各流域资源要素分散化的管理模式，流域生态系统整体中的水、土、林、草等要素被不同的行政部门分割管理。一般而言，我国流域生态恢复的资金由国家财政拨款，按照各资源要素恢复对象由对口行政主管部门承担，资金也拨付到该部门。比如植树造林由林业部门承担，而水土保持由水利部门承担。然而，这种部门化管理的流域生态系统恢复制度使各行政部门仅仅考虑本部门所管资源的保护或重建。比如环境保护部门负责流域水环境保护，水利部门负责流域水量分配，各部门根据本部门自己确定的恢复与重建标准进行财力、技术与人力的投入，各自完成本职工作。另外，政府行政部门的寻租行为也使其行政行为没有动力去考虑流域的长远利益。如环境保护部门会为恢复流域水环境质量而煞费苦心，使用各种办法最后达到了水质标准，但这种水质标准是否符合流域生态系统的健康标准则不在环境保护部门的考虑之列。因此，部门利益的分割与流域生态系统的整体恢复与重建是根本冲突的，要实现流域整体生态系统的恢复，必须设法打破以往的部门分派模式，由一个统一的流域管理部门进行整体规划和调控。

三是相关法律规定可操作性差。尽管我国已经初步建立了由国家立法与地方立法共同构成的流域生态系统恢复制度框架，但是，由于各流域环境资源管理部门间缺乏一致性和协调性，流域生态系统恢复制度在实际中很难操作。如流域水环境保护与其他资源利用立法之间相互冲突，缺乏协调。前者强调对水环境的保护，注重对流域资源开发利用过程中所产生的副作用的限制；后者注重对流域生态环境资源的利用，强调通过流域环境资源权属的确认，规范其利用。这种模式在实际执行过程中必然出现摩擦和交叉，出现各自为政、各不相让的局面，影响了法律法规的实际执行。另外，一些制度的设置也缺乏与其他相关法律制度之间的协调，在涉及多部门职责时，没有规定多部门的协调机制。这种状况直接导致了执行体制上的冲突，制约了流域生态系统恢复的有效实施。而且，现行法律法规规定模糊，也阻碍了流域生态系统恢复在实际中的实施。如水法第31条规定：因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应当承担治理责任。开采矿藏或者建设地下工程，因疏干排水导致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施。但是应该采取什么措施进行恢复和补救？恢复到什么程度？法律却没有做出具体规定，这种缺陷也使现行法律所规定的一些流域生态系统恢复制度形同虚设。

（二）我国流域生态系统恢复制度路径

完善我国流域生态系统恢复制度可遵循以下三个路径：

1、从全流域整体考虑进行流域生态系统的恢复

流域上下游、干支流、左右岸相互联系、密切相关，各部分都是流域生态系统中不可分割的一部分，任一区域生态系统的改变都会对整个流域生态系统产生巨大的影响。因此，无论是自力还是强制进行流域生态恢复与重建的活动，其都必须在综合考虑全流域生态系统健康发展的前提下进行统一规划、统一安排。如果各区域各自为政，分头行动，不仅不能达到全流域生态系统恢复的目的，还很有可能阻碍全流域生态系统的正常恢复，甚至造成进一步的破坏。比如前几年推行的小流域治理就是一个典型例子。小流域治理的主要作法是在行政区域内集中投入资金、劳力，加大对地下水源或地上水源的汲取或截流，兴修水利设施，改善农田和城市的用水环境，从而能快速取得小流域内的生态和经济效益。但是实践证明，小流域治理的形式是不可持续的，其阻碍了整个流域生态系统的良性发展。原因是：流域生态系统的整体性，使其不可能因行政区域的分界而分割，靠增加一个小区域的耗水量而形成的生态环境状况改善，只会造成其下游或周边地区更加缺水，甚至造成其它地区地下水位严重下降以及河道断流，形成“治理一小片，荒芜一大片”的严重生态退化现象。因此，“长期以来，虽然形成一些典型，却不能形成治理规模，甚至治理进度跟不上破坏的速度。”[9]另外，流域经济发展不足与经济发展过度都可能导致流域生态环境和自然资源的退化。人类活动导致的生态系统受损，不仅有贫困与生态脆弱之间的恶性循环，还有经济高速增长所付出的生态代价。因此，流域生态系统的整体性要求流域生态系统的恢复应该是流域自然与社会经济生态系统的有机契合，在社会经济生态化发展的过程中进行流域自然生态系统的恢复和重建。

流域生态系统恢复是流域生态系统再发展的过程。流域生态系统作为一个不可分割的整体，对其进行恢复必须要考虑流域生态系统各要素整体的优化组合。“流域资源规划和管理要建立在对流域整体生态系统和流域内化学的、物理的、生物的、社会的各组成部分相互作用的理解之上”。[10]具体来说，流域生态系统恢复的目标就是要实现既改善流域环境、扭转生态系统退化，提高生态系统整体功能，又能使流域生态与社会经济持续发展，同步解决流域生态环境恢复与社会经济发展存在的问题，从而建立一个具有优良的结构和功能且处于良性循环状态的高效和谐的生态系统。因此，流域生态系统的恢复必须置于流域整体生态系统的背景下，综合考虑其对流域生态系统造成的影响，以流域生态系统的整体恢复为目标进行恢复和重建。对流域自然生态系统来说，其恢复与重建要从流域生态阈值出发，从末端治理向全过程治理转变；流域水污染从浓度控制向总量控制转变，并注重从源头到生产过程到末端控制的有机结合。从流域社会经济系统来考虑，应该转变流域经济增长模式，从粗放型外延增长向集约型内涵增长转变；引导人们进行“绿色消费”，从而节约流域资源，保护流域环境。

另外，流域生态系统恢复制度也必须综合考虑全流域地理上的整体性特点，流域内各区域的生态恢复必须置于全流域统一规划和安排之下。不仅要结合全流域生态系统的结构和功能及流域内各区域的不同特点来规划安排流域生态系统恢复，也要防止区域政府为本地的局部利益和短期利益而损害全流域整体生态恢复的现象，尤其应监督流域内各地方的经济发展状况，使其经济发展与流域生态系统恢复的计划相协调。

2、建立和完善流域生态系统恢复中的政府约束机制

政府强大而专门的行政权力使政府始终是流域生态恢复中的重要主体。政府在流域自然社会经济可持续发展中发挥作用的关键是保证制度上的强有力和高效率。强有力的制度意味着政府能够聚集足够的社会资源，能有力量对出现的流域生态环境问题进行正确的、合理的恢复和重建；政府的高效率建立在能掌握充分的信息及一心为公的基础之上。只有一个有力而高效率的政府才能保障流域整体利益的实现。然而，政府的经济人性质使其难以避免对自身利益的追求，从而使流域整体利益的目标值难以真正实现。因此，确立一套健全的政府约束机制来规范政府对流域生态系统恢复行为是非常必要的，该约束机制的确立可以改变过去政府不为流域生态系统恢复的政策失误负责的现象。首先，要在法律法规中严格规定各级政府生态系统恢复程序和责任，建立健全政府对流域生态系统恢复的监督制约机制。对那些违反程序、违背生态规律，未达到流域生态恢复预定目标的政府部门，应该追究其主要负责人的相应的责任。其次，法律应明确规定司法权对政府流域生态系统恢复权力的制约，确立司法审查制度。不仅赋予流域内相关利益主体对政府生态系统恢复不力行为提起公民诉讼的权利，还应对流域生态系统恢复的规划甚至流域内的经济发展规划等政府抽象行政行为进行司法审查，由法院来纠正政府为了自身利益而对流域可持续发展的破坏。同时，还要引入公众参与机制对现行的流域生态系统恢复政策进行全面的评价；采取听证、咨询、调查等形式赋予民众参与流域生态系统恢复的权利，充分听取相关民众的意见和建议，并给予他们监督的权利。

3、确立政府与市场相结合的制度安排

流域生态系统作为公共物品，具有外部性的特征。由于市场本身存在自发性、盲目性以及无法解决生态破坏外部不经济的缺点，难以长期保持动态的供求平衡，无法维护社会的分配与竞争公平，难以维护环境安全，[11]因此也无法保障流域生态系统整体利益的实现。政府凭借其独特和强大的行政力量，通过其财政支持、组织管理、规章制度、政策法令等形式在流域生态系统恢复中发挥着其他任何组织都不能比拟的优势。尤其是中央政府直接的命令和控制能够迫使地方政府和其他部门及时的、有针对性的采取恢复治理措施，而且，政府可以通过实施政策优惠和资金投入从而使流域生态系统恢复达到即时明显的效果。

然而，政府干预本身也存在着制度缺陷。首先，政府行为目标和流域共同利益的实现存在着差异。因为政府机构本身是由具有经济理性的政府官员组成的，其在行为中往往将政府官员的利益内在化为政府的利益；而且它还往往受一些特殊利益集团的影响，从而使政府行为偏离了流域整体利益保障者的角色。其次，在政府进行流域恢复与重建的过程中，有时会出现“政府政策失灵”和“政府管理失灵”，“政府政策失灵”主要体现为政府在流域生态系统恢复中由于决策失误导致流域生态系统没有达到改善，反而引起进一步退化的现象。“政府管理失灵”主要体现在流域经济增长与生态资源利用发生冲突时，地方政府官员的政绩冲动往往使他们以牺牲流域生态资源为代价来确保经济的增长。再次，政府主体的效率问题却也让人怀疑，尤其是激励机制的缺乏使得政府行为所消耗的能源远远高于市场运作。比如许多地方政府通过植树造林进行生态恢复与重建，但是一植树造林就是干部群众大会战，种完之后，后期的保育工作却没有人去做，致使树木成活率很低。经济学家张曙光曾在“退耕还林 谁做为好?”一文中非常清晰的提出了市场化运作比政府效率高的论点。[12]实际上，流域生态恢复与重建看似纯公益行为，但其中同样蕴藏着不少的商机。比如在退耕还林中，由民间操作，变政府行为为商业行为，政府通过拍卖特许权或财政贴息贷款方式，把用于退耕还林的粮食贷放给中介机构，由中介机构与农民签订退耕还林的商业合约进行实施。这样，就建立了与行政操作完全不同的制度框架。

总之，政府管理与市场运作各有优劣，在流域生态系统恢复过程中，如何提高生态公共产品生产者的积极性，有效保证生态恢复与重建人工生态系统成果的稳定性，减少政府的管理成本，更有效地提高公共投资效率，成为流域生态系统恢复理论与实践的中心问题。目前，有学者提出了生态购买概念，认为生态购买是政府作为生态公共品购买者和提供者的一种模式，是一种能有效融合市场与政府缺陷的制度创新。[13]另外，为了弥补政府财政拨款不能够满足生态恢复资金需求的缺陷，市场手段的融资机制也引起大家的关注，其中税收机制、市场及社会融资机制成为融资机制的重要手段。因此，在市场经济条件下，流域生态系统恢复制度应该坚持发挥政府和市场各自优势的原则，在政府指导下引入市场机制，使流域生态系统恢复在多元化的机制下得到有效实施，从而保障全流域公共利益的实现。

(英文摘要编者略)

作者简介： 陈晓景（1972-），女，河南遂平人，博士，河南财经政法大学公共法学院副院长，副教授。

[1]陈晓景：《流域立法义务本位探析》，载《当代法学》2008年第4期。

[2]吕忠梅：《超越与保守：可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第358页。

[3]李百炼等：建议将流域生态系统修复纳入国家基础建设发展战略，科技导报，2009年17期。

[4]参见章铮：《生态环境补偿费的若干基本问题》，载《中国生态环境补偿费的理论与实践》，中国环境科学出版社1995年版，第81页-第87页。杜群：《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》，载《现代法学》2005年第3期。

[5]KLOOR. K: Restoration ecology: returning America’s forests to their Natural’ root, Science，2000，287(5453):573—575

[6]DAVIS M. A: Restoration——a misnomer, Science，2000，287(5456):1203．

[7] 见《中华人民共和国森林法》第31条、第34条、第37条。

[8]赵绘宇：《探研我国生态系统恢复制度与法律规制》，载《山西财经大学学报》2007年第1期。

[9]钱正英：《我们要重新研究认识黄河》，《科技日报》，2003年7月3日。

[10]Russell S. Jutlah: An Economic Perspective On The Great Lakes Ecosystem Approach, 2000 Temple Environmental Law & Technology Journal.

[11][美]波内特主编：《环境保护的公共政策》，三联书店1993年版，第166页。

[12]张曙光：《退耕还林 谁做为好——西部开发议论之二》，2001年10月12日发布，中评网。

[13]王立群、王秋菊：《我国生态购买的研究进展与展望》，载《北京林业大学学报》2009年第4期。