论海洋灾害的适应：从环境保护与灾害应对法制统筹展开*
欧阳恩钱 钭晓东 （温州大学法政学院， 浙江温州 325035）
摘要：海洋灾害的系统构成设定了灾害应对的三元体系，要求环境保护与灾害应对的法制统筹。法制统筹中海洋环境保护法制防止灾变发生的不完全性，催生专注于弥补“防止不能”的“适应”。海洋灾害适应的具体运作，即改善承灾体的脆弱性，强调以适应能力提升作为脆弱性改善的核心，体现价值理性要求。适应能力的提升通过“增能”和创设“能”转化为“力”的条件两方面实现，需要法制统筹中更广泛的保障。
关键词：海洋灾害；适应；脆弱性；适应能力
安全、环保、资源的法制统筹是可持续发展的根本要求。鉴于20世纪90年代以来，我国因海洋灾害造成的经济损失明显上升，已成为制约沿海地区社会经济持续发展的重要因素。从法制统筹角度审视我国现行海洋灾害的法制应对体系，探寻有效的灾害应对之道，倍显迫切和必需。
一、海洋灾害的三元应对体系呼唤法制统筹
任何灾害系统的构成，都有三项基本要素：致灾因子、承灾体、灾害损失。[1] 海洋灾害致灾因子（Sea Disaster-Causing Factors），又称“海洋灾变”，即海洋水体、海洋生物和海洋自然环境发生的异常或激烈变化。海洋孕育万物，川流不息。虽然并非赫拉克利特所说“变化的过程是神的普遍理性的产物”，但不可否认海洋自然环境的运动有着其客观规律。人类自出现以来就通过改变或创造环境而生存和发展，“当我们人类为了物质生产的需要从环境中不断索取‘资源’的时候，我们事实上也在改变环境。没有任何一个物种，包括我们人类在内，能够只利用环境而不改变环境。”[2] 所以，随着灾害学研究在传统地理学方法中发展起风险范式（Hazards Paradigm），20世纪70年代后并逐渐形成脆弱性范式(Vulnerability Paradigm)。[3] 人们普遍认识到，人类活动正构成自然变异的外因，任何自然的变异总是自然和人类活动两方面因素综合作用的结果。海洋灾害承灾体（Hazard-Bearing Body），指直接受到灾变影响或损害的人员及其活动所在的社会与各种资源的集合，包括海上以及近海地区的人身和财产、经济活动以及各种建筑物和自然资源。当海洋灾变达到一定强度使承灾体因其脆弱性而无法承受时，灾变演化为灾害最终以承灾体的毁损显示出来。承灾体的毁损——灾情（Disaster Situation）反过来又将影响致灾的自然因素与社会因素，从而削弱或加剧灾变，如此联系和互馈，构成海洋灾害系统。
灾害系统的研究奠定了综合减灾的理论基础，也设定了人类应对海洋灾害的三元体系：其一，限制调整人类作用于海洋环境的行为，防止灾变的发生；其二，改善海洋灾害承灾体的脆弱性，减少灾害发生的可能性甚至使灾变无以演化为灾害；其三，针对已然发生的灾害进行救济以及灾后恢复与重建。然而，无论是由监测系统、信息系统、基础理论研究与灾害预报、防灾系统、抗灾系统、救灾系统、救援系统等7部分组成的减轻自然灾害系统工程，[4]还是灾害监测、预报、评估、防灾、抗灾、救灾、重建、保险、立法—教育、规划—指挥等10个子系统构成的综合减灾系统，[5]灾害应对的第1条途径总是隐而不彰，甚至空缺。综合减灾中的“防灾”并不是防止“灾变”的发生，而是防止灾变转化为灾害即防止“灾害”的发生。词义逻辑上悄然转换，同样反映在立法文件之中，如我国《突发事件应对法》第2章“预防与应急”下包括的是应急预案的制定、灾害风险评估、灾害教育、灾害保险等内容。而目前由国家海洋局制定的有关海洋灾害应对的规章以及规范性文件，除《关于加强海洋赤潮预防控制治理工作的意见》提出要“加大海洋环境整治力度、控制赤潮的发生和发展”外，基本没有海洋灾变防止的规定。在《自然灾害管理基本术语》》（GB/T 26376-2010）中，“防灾”被明确定义为减少灾害、减轻灾害所造成的损失，在灾前采取的各种预防性措施。
诚然，限制调整人类作用于海洋环境的行为，防止“灾变”的发生，即第二环境问题（环境污染或生态破坏）的解决。从而，如现今绝大部分环境法学者所认为的属于环境立法控制的对象。[6]灾害应对法的“紧急”性及其对安全优先价值的追求，的确根本上不同于环境保护法，不可能将环境保护纳入灾害应对立法体系之中。但是，倘若将两者的界分绝对化，环境保护缺乏灾害意识必然导致环境保护的削弱、制约环境法的发展。事实上从17世纪中叶W·配第和J·格兰特首次提出环境问题术语，其时J·易布林鉴于伦敦空气污染严重向英国议会提出环境保护议案，到19世纪中叶产生环境政策至今的历史无数次证明，正是灾难性环境问题（环境灾害）促使环境法的变革和发展。反过来，灾害应对法制欠缺生态环境保护观，灾害地区脆弱的生态环境即蕴灾环境，必然直接导致灾害应对的“片面化”，严重影响灾害应对的实效。海洋灾害中的赤潮、浒苔、海水入侵、土壤盐渍化、咸潮入侵等灾害人为致灾因素的作用相对要大一些，基本属于环境灾害；而风暴潮、风暴海浪、海冰、海啸等属于海上自然灾害，主要由自然因素引起。尽管如此，立足于“任何自然的变异总是自然和人类活动两方面因素综合作用的结果”这一共识，将《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《渔业法》等海洋环境与资源保护规范统筹于海洋灾害应对法制体系之中，践行生态主义者的主张：“在引起根本性的生态变化方面，我们应该小心地前进…”[7]，总是必要的明智。
二、法制统筹中海洋灾害适应问题突显
“统筹”即多元异质性之上的“统一”或“统合”，包括统一筹测、统一筹划、统筹安排、统一运筹、统筹兼顾等紧密联系的五个环节。海洋环境保护和海洋灾害应对的法制统筹，是以海洋灾害有效应对为目标，通过对海洋环境保护法制体系的灾害观念填补，以及海洋灾害应对法制体系的相应回应，最终构筑海洋灾害应对的完整体系。目前我国海洋灾害应对与海洋环境保护基本由国家海洋局统一监督管理，[8]在海洋环境与海洋灾害监测、预报以及信息共享等方面体现了统筹要求。因此，法制统筹主要在于：（1）立法目的的统筹。统筹首先就是独立基础上观念的统合，表现在立法上即以灾害防治统筹两者的立法目的。具体而言，一方面可在《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《渔业法》等海洋环境与资源保护法律法规的“立法目的”条款中增加“防止海洋环境的变异”的表述，同时在《海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定》等海洋灾害应对法律文件中，以及未来必需考虑制定的《海洋灾害防御法》中相应地规定“对海洋环境变异的防止，按照有关海洋环境和资源保护法律法规的规定”。（2）海洋环境保护与海洋资源保护监管的统一。为使灾害防治观念统领海洋环境与资源保护的各项规定，改革我国目前海洋环境保护与海洋资源保护的行业条条分散管理局面，[9]构建以国家海洋局集中决策与监督、各个部门机构分头贯彻与执行的科学管理体制势在必行。（3）“海陆统筹”。我国现行海洋环境保护遵循严格的“海陆分治原则”，在海洋灾害应对中，国家环境保护部以及沿海各级地方环境保护行政主管部门也完全超然于应对的组织体系之外。“海陆统筹”基于陆源污染正构成海洋污染主要来源的事实，也是灾害应对系统性的必然要求。
思想通过语言表达，理论需要词的操作。通过“环境保护—防止灾变发生”之间的联结实现海洋环境保护与海洋灾害应对的法制统筹，体现当代灾害应对理念的根本变迁：从“减轻灾害”向“减轻灾害风险”转变。灾害风险相对于灾害（现实的损害）而言是“虚拟的现实”及“现实的虚拟”，意味着损害的可能性或不确定性。而人类的历史就是不断征服不确定性的历史，正是在征服的努力中促生表征灾害风险的词汇—灾变，并客观置设了可操作的应对途径—加强环境与资源的保护。然而，作为灾害风险的环境问题源于人类的“理性悖论”，[10]任何期望伴随环境法制与环境治理的发展，绝对消除或控制风险—彻底解决环境问题，只能是虚幻的“乌托邦”。我们无法彻底防止海洋灾变的发生，又无法承受这种不完全性引发的现实灾害，悲观、沮丧以及探索的努力中专注于弥补“防止不能”的“适应”，作为灾害风险治理不或或缺的理论术语跃入视帘。
“适应”（Adaptation）即“调整以适合外界条件变化”，其理论表述应追朔至19世纪达尔文的自然选择学说。经由卡尔·波普尔等以批判理性主义哲学立场进行的诠释和补充，达尔文的精髓—自然选择构成文化选择的物质条件—被完整继承下来，并直接体现在将适应作为制度术语的界说之中。[11]所以，“适应”在大众话语意义上即人类生活方式的总和，但立足于严格的学术意义，无疑仅指人类生存和发展所选择的免受外界条件妨碍、影响的方式。人类生物基因决定的自然选择在海洋环境变异的磅礴力量面前，要免于承受灾害的痛苦，除了逃避没有其他适应的可能。海洋灾变的适应是人类独特的文化选择—社会适应，它以自然选择—逃避为基础，通过技术、经济、制度的调整虽然永远不能超越自然选择，却在向着无限接近于对自然选择超越的进程中，减少直至消除人类基于恐惧而逃避的盲目性、被动性，最大程度地弥补生物基因适应的不能。归纳起来，海洋灾变适应的要点有三：（1）适应的主体是人类社会；（2）适应的对象是海洋灾变；（3）适应的方法即海洋灾害应对第2条途径，指通过技术、经济、制度的调整改善承灾体的脆弱性，达到减少灾害发生的可能性甚至使灾变无以演化为灾害的目的。
适应基于环境保护法防止灾变发生的不完全性，并旨在弥补这种不完全性，构筑了灾害风险治理的完整体系。但是，海洋灾害适应根本上属于人类文化的选择，其永远无法超越自然选择的特性，决定着适应不可能使人类社会与海洋环境变异实现那种自然状态下的“和谐”。因此，强调适应绝不意味着放弃或轻视灾变的防止、以及灾害的救济和灾后重建。防灾、适应、救灾相互联系又“不可通约”，才是灾害应对三元体系的真正意旨。
三、海洋灾害适应的核心在于提升适应能力
海洋灾害适应的具体运作，即改善承灾体的脆弱性（Vulnerability）。脆弱性概念源起于20世纪70年代西方国家少数灾害研究者基于发达国家的先进减灾技术直接运用于发展中国家的失败，而尝试以替代性思路解释自然灾害的研究。稍后，这种全球尺度的脆弱性扩展为全球、大洲、国家、地区、地方和社区等多重尺度，并以不同含义发展。Cutter将之归纳为两大类：作为预先存在的脆弱性条件（地理空间的脆弱性）；作为减缓反应的脆弱性（社会空间的脆弱性）。[12]J.Birkmann按内涵渐次扩张的顺序，列举了目前世界上最具代表性的关于脆弱性的定义：作为内在风险因素的自然脆弱性、作为可能受伤害程度的脆弱性（以人类为中心）、具有敏感性与应对能力双重结构的脆弱性、多重结构的脆弱性（包括敏感性、应对能力、暴露程度、适应能力等）、多维度的脆弱性（包括自然、社会、经济、环境和制度等多方面）。[13]一般来说，海洋灾害承灾体包括人员、财产、经济活动、生态环境与资源四大风险单元，而人的道德和法律主体性决定着其它三大类的现状和未来，因之承灾体的脆弱性归根结底就是人的脆弱性。所以，参照广泛应用于所有灾害评价的、由国立哥伦比亚大学和美洲间发展银行共同研究的灾害风险管理系统（System of Indicators for Disaster Risk Management），[14] 以及Cutter等研究的脆弱性多元指标体系，[15] 我们从脆弱性改善角度（而不是评估）可以将海洋灾害承灾体的脆弱性分两大类：由性别、年龄、个体体质差异等因素决定的个体脆弱性；由暴露度（承灾体距离海洋灾变的远近）、经济收入、信息获取、灾害研究与教育、灾害应对技术和技能、权利保障和公众参与、产业结构、人口密度、基础设施和救生网络建设、防灾规划、政府财政支持等构成的社会脆弱性。尽管许多实证表明，个体脆弱性往往是不能承受灾变而导致损害的主要原因，但这类脆弱性却基本无法通过制度或技术的方法予以直接改善。所以，脆弱性改善事实上就是社会脆弱性的改善。
“能力”是法学、灾害学等社会科学研究的重要术语。[16]但对能力的内涵、能力与脆弱性之间的关系探讨明显不足。在词义上，《辞海》将“能力”解释为完成一定活动的本领，包括完成一定活动的具体方式，以及顺利完成一定活动所必需的心理特征；而《韦氏词典》中的“ability”指资格、力量、技能。我国学者从哲学人学角度认为，“能力”指人的综合素质在现实活动中表现出来的正确驾驭某种活动的实际本领和能量，是实现人的价值的一种有效方式，也是社会发展和人生中的积极力量。[17]显然，“能力”是“能”与“力”的结合。“能”指人的潜能、智能，包括人在生物层面和所有生物一样都具有的对外界刺激或外界变化而作出反应的本能、能量，以及人在社会层面独有的思想和文化反应的本能、能量。无论生物层面还是社会层面“能”从“量”的角度都具有个体差异性，量的累积也可导致“质”的差异性。而立足于人天生就是社会人，个体人“能”的差异根本上就是社会政治、经济与文化结构决定的差异。因此，社会性是“能”的基本属性。“能”表征的就是个体人在社会网络中的资格，以及因资格而在获取与传授中积蓄的内在本能和能量。“力”是“能”外在的体现。内在的“能”转化外在的“力”需要适宜的条件，尤如水需要从高处流下才有冲击力一样。如此，提高人的“能力”唯有从两方面入手：一是调整社会政治、经济和文化结构以增加“能”；二是创造最适合“能”转化为“力”的条件。海洋灾害的适应，即人类通过以自然选择为基础的文化选择使海洋变异不成为人类生存与发展的妨碍。面对海洋变异，人类的生物层面本能就是逃避，“能”的大小以及“力”的体现都取决于由性别、年龄、个体体质差异等因素决定的个体脆弱性。社会层面本能，即运用文化技术成功逃避、或者在不逃避情况下而能抵抗海洋变异的本能、能量。在社会脆弱性构成因素中：灾害研究与教育水平、灾害应对技术和技能掌握情况直接影响社会层面“能”的大小；而经济收入、政府财政支持是“能”外在为“力”必需的物质条件；信息获取、权利保障和公众参与、产业结构、人口密度等是非物质条件；暴露度、基础设施和救生网络建设、防灾规划等属于“力”的范畴。
显然，脆弱性与适应能力密切相关。但脆弱性不同于适应能力，脆弱性改善的也不同于适应能力提升。亚里士多德哲学将人类活动划分为理论、实践和创制三种基本方式。实践不同于理论在于实践不考虑那些不变的理念，实践本身就是目的，人们从实践中获得“内在利益”；创制以外在事物为目的，人们从中获得“外在利益”。脆弱性改善就是一种创制活动，它通过对社会结构或物质设施的改进，使人们获得安全以及经济利益。“能”是“力”的“本源”，是“能力”的内在决定元素。所以，“能”的社会属性必然使能力的提升也如同脆弱性改善可实现“外在利益”。[18] 但“能”内在于人本身，决定着适应能力提升也必须是以自身为目的的实践活动，“作为人的目的本身的人类能力的发展”就是人的全面发展，它通过个体的、现实的、能动的社会实践活动展现出来。[19]脆弱性改善与适应能力提升之间的区别，也清楚地反映在“脆弱性范式”形成之初的边缘主义理论之中。[20]
海洋灾害的适应，外在表现为作为创制活动的承灾体脆弱性改善，因之为应对海洋灾害提供了明确的操作措施。基于创制活动的工具理性，适应能力提升也主要通过脆弱性改善实现。工具理性即“目的—工具合理性”，这里的目的是行动者考虑的、通过合理选择手段就能达到的目的。马克斯﹒韦伯说：“价值—理性”行为是根据某种行为价值的信仰决定的，不抱任何目的，并以道德、美学或宗教为行为标准。[21]事实上，价值理性行为不抱有工具理性的目的，正是以本身为终极目的。韦伯对工具理性的青睐，并非拒绝价值理性。[22]同样，我们改善海洋灾害承灾体的脆弱性就是要适应海洋灾变，而强调适应能力不同于脆弱性，强调以适应能力提升作为脆弱性改善的核心、为终极目的，正体现价值理性要求。对于法制而言，“缺少（终极）目的既是僵硬的根源，又是机会主义的根源。”[23] 对法制保障下的灾害适应措施来说，以能力提升为核心避免了边缘主义理论观察到的灾害应对技术与措施的“水土不服”，是通过脆弱性改善有效应对海洋灾害的根本保证。
四、适应能力提升必需法制统筹之上更广泛的保障
我国《突发事件应对法》、《海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定》等构成的海洋灾害应对法制体系在“防灾”名目之下，规定了脆弱性改善的大部分内容，[24]也多处提到要提高海洋灾害风险防范能力、应对能力、避险救助能力、预测预警能力等等。在“脆弱性改善—适应灾变”的工具理性之中，适应的目的服从于改善与适应之间的合逻辑性，因之法制和政策确认与规定各种合理的脆弱性改善措施，并严格监督实施便为已足。而对于能力提升，虽然现行法制一般将之置于“立法目的”或“指导思想”条款中，但从欠缺特别的保障与促进规定看，显然倾向于将其作为脆弱性改善的逻辑结果。我们坚持海洋灾害应对法制是价值合理性的指导下的兼具形式合理性的法，那么如诺内特等所说 “如果官僚政治动辄把手段—规则和各种各样的操作目标—转变为（终极）目的就会遭到批判”。[25]反过来，将终极目的等同为可操作性目标，必然误导脆弱性改善的方向，能力提升流于失败。现行海洋灾害应对法制体系在“防灾”名目之下没有涉及的脆弱性因素，如产业结构和人口密度的规划控制可以认为是未来制度完善的方面，但经济收入与权利结构导致的脆弱性，显然需要灾害应对法制、环境保护法制以及社会保障制度等共同发挥作用。能力提升以脆弱性改善为途径，但脆弱性改善却不能必然地促进能力提升。价值理性和工具理性自始存在的张力，使得提升适应能力更需要创新法制以及突破法制之外，寻求伦理道德、观念文化的多方面支持。
首先，以灾害风险防范区公民的责任为核心，创设灾害社区建设制度。按照适应大师Selye的理论，适应能力是“对疾病和其它有碍健康的不良应激源的抵抗能力”。[26]通过加强灾害研究以及应对技术的应用、强化灾害教育与培训等手段实现“增能”，基于海洋灾变这种自然力的“应激源”，更需要来自制度的“应激源”。Blaikie 等将灾害指相当多数量脆弱性人群因破坏而面临灾难和痛苦，或者中断了他们正常的生活没有外界的帮助没办法恢复的状态和现象。[27]那么，在自我能够恢复的范围之内，正是以公民个体责任适应灾变的范畴。适应能力兼备“内在利益”和“外在利益”，要求法与道德在能力提升方面的规范统一，因而灾害法制将公民责任（义务）作提倡或宣示性规定时，[28]完全有必要将其具体化，比如规定公民无正当理由不参与防灾教育、培训的将给予强制制裁。伦理规范的法制化，至少能够很好地解决灾害应对中极端的消极与依赖、甚至是恶意求援（如汶川大地震中发生在绵阳的“矫情灾民”事件）。因为公民个体防灾责任的课加，包括自主防灾组织在内的灾害社区建设制度才能避免流于形式，真正成为稳定的、有效的自助、互助机制。
其次，在主体间性支撑下运行相关“能”转化为“力”的条件保障制度。主体间性即主体和主体之间的关系性，是后现代哲学思潮在反对主客体二分，以及社会关系中强烈的工具理性倾向而提出来的重要命题。它要求从根本上走出近现代主体性哲学及其个体性原则的阴影，要求“他性”不再是“自我性”的“影子”，而是“自我性”的“核心”。以资金或产品等物质形式、以及信息供给、权利保障、开放参与、灾害风险区产业结构调整和人口规划控制等非物质性措施，保障“能”转化为“力”的条件，基本属于灾害适应的“公助”。在现代主体性哲学支配之下，“公助”就是以他人为对象的援助或支持，因此他者的主体性以及依存于主体性之上的能力发展，无法得到彰显。主体间性作为哲学观，很大程度上在于思想上提醒以及道德上要求“公助”必须时刻关注受援助或受支持者适应能力的提升。有限反映于制度规范中，将主要是对援助或支持用途的严格规定，如美国法典第42篇第68章第5131条（b）项规定：“经州政府申请，总统有权提供不超过总计不超过25万美元的赠款以帮助它开展有关灾难防备的计划方案和发展有关的设施”。第5155条（d）项规定：“由州政府、地方政府或灾难救援组织提供的相应灾难救助不应视为收入或经济来源”。我国法制与政策对援助物资的管理有严格规定，但毫无疑问唯有在主体间性哲学观指引下运行相关管理制度，“输血”转化为“造血”，才能实现适应能力的提升。
最后，拓展合作机制，建构能力提升的制度与社会框架。承灾体的脆弱性根源于人类社会合作机制的欠缺或单薄。从柏拉图主张正义就是“各得其所”，到休谟说软弱和需要的这种不自然的结合促使人们必需社会的协作，到近现代经济学中的“囚徒困境”，合作是人类交往的基本方式，已无需证明。但合作有“分”的合作和“合”的合作之区别，休谟说“人类自私的性情有害于社会的合作，于是需要财产权、权利和义务观念”，[29]其实经济活动中的合作是典型“分”的合作，它正好是以自利为基础，实现的是可分的“外在利益”。唯有“合”的合作以本身为目的，建立在集体主义与利他主义之上，才能促进不可分的“内在利益”。以适应能力提升为终级目标，通过脆弱性改善实现对海洋灾变的适应，需要典型的“分”的合作，如发展海洋灾害风险的商业保险、推行防灾设施与救生网络建设的民营化、灾害教育的产业化；需要“分”的合作理念下构建与运行灾害风险区的产业结构和人口密度的规划控制制度，以及相应的支撑性制度，如生态补偿制度、社会保障制度制度等；需要强化《关于处理北海油污事件的合作协定》、《保护地中海防止污染的公约》、《1990年国际油污防备、反应和合作公约》、《兵库行动纲领》、《亚洲减少灾害风险北京行动计划》等等国际文件构建的全球或区域海洋环境保护和灾害应对的合作机制，以及我国《突发事件应对法》、《风暴、海啸、海冰灾害应急预案》等法制规定的以各级政府及其部门为主体的“综合协调”式合作；更需要大力发展利他性的、公民社会广泛参与的较纯粹的“合”的合作。
Adaptation to Sea Disaster: Expanding from Law Overall-Planning of Environmental Protect and Coping disaster
OUYANG En-qian & TOU Xiao-dong
(College of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, Zhejiang 325035)
Abstract: The three-dimension system of coping disaster decided by Sea disaster system, demand law overall-planning of environmental protest and coping disaster. Improving the vulnerability of hazard bearing body are basic methods of “adaptation” generated from the incomplete of prevention of hazard and aimed to make up the drawbacks of the incomplete. vulnerability is different from adaptation ability, so promotion of adaptation ability embodying value-rationality through “rising power” and creating and guaranteeing the situations of “power” transfer to “force”.
Key words: Sea Disaster; Adaptation; Vulnerability; Adaptation Ability
作者简介：欧阳恩钱(1972-)，男，湖南隆回人，法学博士，温州大学法政学院副教授，主要研究方向为环境法；
钭晓东（1972－），男，温州大学法政学院教授，法政学院副院长，武汉大学环境法学博士，澳大利亚MACQUARIE大学环境法中心博士后，主要研究方向：环境法治与区域可持续发展。
*本文系作者主持的国家社科基金研究项目：《科学发展观与知识产权战略法治保障》（编号08CFX033），2011年中国法学会《自然灾害的法律应对—以适应制度建设为中心》（CLS（2011）D76阶段性成果，温州文化研究工程项目：《海洋时代近海海洋环境治理——基于长三角的温州视域》（编号Wyk11159）的阶段性成果。
[1] (原国家科委等部委)自然灾害综合研究组：《中国自然灾害综合研究的进展》，气象出版社2009年版，第68页。
[2] [美]詹姆斯·奥康纳著：《自然的理由—生态学马克思主义研究》，唐正东等译，南京大学出版社2003版，第40页。
[3]风险范式又称“行为主义方法”，由Gilbert White1940年代和他的学生Ian Burton、Robert Kates开创，其将人类生态学(Human Ecology)导入灾害研究，反对环境决定论将自然灾害看成自然界影响人类的终极力量，强调人类行为对环境的影响。脆弱性范式(Vulnerability Paradigm)，又称“政治-经济方法”，其倾向于将自然灾害建立于贫富不均的假定上，强调基于阶级的社会差别决定不同的脆弱性水平的重要性。参见：Denis Arsenault, B．A．,B．Soc．Sc. Environmental, Security and “Natural” Disasters: Contesting Discourses of Environmental Security，Carleton University, Canada, 1998,pp20-25.
[4] 高庆华：《中国的自然灾害与减灾系统工程》，《河北地质学院学报》1991年第3期；高庆华、马宗晋：《再议减轻自然灾害系统工程》，《自然灾害学报》1995年第2期。
[5] (原国家科委等部委)自然灾害综合研究组：《中国自然灾害综合研究的进展》，气象出版社2009年版，第13页。
[6] 韩德培主编：《环境保护法教程(第4版)》，法律出版社2005年版第3页；汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社2006年版第13页；吕忠梅主编：《环境法学》，法律出版社2004年版第3页。
[7] J.B.Foster, Max’s Ecology,Monthly Review Press,2000,P.15.
[8]按照我国《突发事件应对法》第4条确定的“突发事件”应急管理体制，海洋灾害由国家海洋局分类管理，主要由海洋灾害应急管理领导机构和工作机构两部分构成，工作机构又包括领导机构办公室、应急指挥部、应急专家组、应急业务运行机构四部分。应急业务运行机构包括沿海地方人民政府及其海洋行政主管部门、国家海洋局海区分局、国家海洋环境预报中心、国家海洋环境监测中心、中国海监总队、海上救援机构等等。依据《海洋环境保护法》第5条的规定，国家海洋局负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废物对海洋污染的环境工作。
[9]目前，国家海洋局、海事局、渔业局、军队环境保护部门各自负责相应的环境污染损害的环境保护工作，渔业水产之外的海盐、海底石油和天燃气、海底矿藏、海岛森林资源和动植物、海洋滩涂等则由轻工部门、石油部门、冶金部门、林业部门、水利部门等分别负责开发利用的管理。
[10] 具体论证参见拙作：《人﹒社会人﹒公民—环境法制变革的人学分析》，《河北学刊》2010第6期。
[11] 适应作为制度术语首先出现在应对气候领域，政府间气候变化专门委员会（IPCC）将适应指生态、社会或者经济系统回应现实或可能的气候影响而作出调整，包括自发性适应（Spontaneous Adaptation）和规划性适应（Planned Adaptation）等分类。参见：Intergovernmental Panel on Climate Change, Working GroupⅡ，Climate Change2001：Impacts, Adaptation and Vulnerability: Contribution of Working Group Ⅱto the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge; New York: Cambridge University Press,2001,p.881.
[12] Cutter, 1996.S.L. Vulnerability to environmental Hazard, Progress in Human Geography, Vol.20, No.4,pp.529-539.
[13] 葛全胜等著：《中国自然灾害风险综合评估初步研究》，科学出版社2008年版，第103页。
[14] 即以灾害赤字指标、地方灾害指数、通用脆弱性指标表示一个国家当前的脆弱性。其中，灾害赤字指标指一个地区发生灾害后的经济损失和可用于应对灾害的资源；地方灾害指数指与极端事件相比更容易发生的、强度稍弱的灾害事件的风险；通用脆弱性指标由暴露、易损性以及恢复能力的缺乏程度构成。参见葛全胜等著：《中国自然灾害风险综合评估初步研究》，科学出版社2008年版，第116-117页。
[15] 包括社会经济地位(收入、政治、权力、声望)、性别、种族与人种、年龄、工商业发展水平与结构、雇工流失、处在都市还是郊区、居住房屋的结构、基础设施建设和救生网络、租屋者、职业、家庭成员结构、教育、人口成长、医疗服务、社会依赖的人口、有特殊需求的人口等17个方面。参见温志超：《彰化县洪灾脆弱性之空间差异研究》，台湾地区国立彰化师范大学2010年硕士论文。
[16]如美国联邦紧急事务管理局(FEMA)和联邦紧急事务管理委员会(NEMA)联合开发的应急管理准备能力评估体系 (Capability Assessment for Readiness CAR)包括13 项管理职能、56 个要素、209 个属性和 1014 个指标。我国学者铁永波等认为灾害应急能力评估体系包括灾害监测与预警能力、灾害防御能力、居民的应急反应能力、政府部门的快速反应能力、应急救援能力、资源保障能力6个一级指标、以及23个二级指标。杨翼舲等认为包括灾前监测预警及防御能力、灾时快速反应及救援能力、灾后评估重建能力、灾后评估重建能力、应急法制建设、社会配套资源保障能力、信息管理能力等7个一级指标、44个二级指标。参见杨翼舲等：《城市灾害应急能力自评价指标体系及其实证研究》，《城市发展研究》2010年第11期。
[17] 韩庆祥：《能力建设与当代中国发展》，《中国社会科学》2005年第1期。
[18] 这点在法学上的权利能力、行为能力、责任能力等概念中非常明显。
[19]《马克思恩格斯全集》（第25卷），人民出版社1974年版，第927页。
[20] 边缘主义理论坚持发达国家经济产品形式的资金输入、以及发展政策与规划的实施，是发展中国家传统应对灾害（尤其对于旱灾）策略退化的主要原因。在其分析框架中，通过税收榨取剩余价值、提高农作物种植的现金价值以及为工农业“发展”而进行的土地开发，被认为是恶化了当地居民的生存条件造成脆弱性的主要因素。Susman等甚至还认为减灾政通常在“利他主义”下，违背灾害受害者（尤其是穷困者）的利益，从而在灾害发生时空现场加剧了他们的脆弱性。参见：Denis Arsenault, B．A．,B．Soc．Sc. Environmental, Security and “Natural” Disasters: Contesting Discourses of Environmental Security，Carleton University, Canada, 1998,pp26-27.
[21] [德]马克斯•韦伯著：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全收出版社1998年版，第3页。
[22] 具体论证参见拙著：《公民资格范式的公用事业民营化法律控制研究》，中南大学出版社2010年版，第83-87页。
[23] [美]P•诺内特，P•塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第86页。
[24] 如海洋灾害风险评估、观测和预警、灾害教育与培训、公众参与、国际合作与交流、灾害信息网络建设、灾害信息发布与公开、防灾工程等基础设施建设、应急物资储备保障、巨灾风险保险、灾害区划与应急预案、政府财政支持等等。
[25] [美]P•诺内特，P•塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第88页。
[26] 任弘，邢文华：《人体适应能力结构维度的理论研究》，《北京体育大学学报》2007年第11期。
[27] Blaikie，P.,Cannon, T.,Davis, I. and Wisner, B. At Risk: natural hazards, people’s vulnerability and disasters, London, Routledge.1994,pp.21.
[28]如日本《灾害对策基本法》第7条第2款：“地方公共团体的居民，在防灾上要谋求自救手段，同时，要参加自发的防灾活动，努力为防灾做贡献”；我国《突发事件应对法》第11条第2款：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”。
[29] [英]休谟著：《人性论》，关文运译，商务印书馆1980年版，第525-526页。
