法律视野下灾后生态重建的思考*

——以汶川地震灾后生态重建为例

冯 杨 （四川省社会科学院）

摘要：现代意义上的环境法已经从传统的污染防治，生态保护的基础上，有了更深层次的延展。人与自然的和谐发展，自然灾害的防治等方面逐渐成为现代环境法的着眼点，甚至是核心重点。我国立法也应当紧跟形势，把研究重心偏移到生态安全与环境风险防范法治建设。本文旨在通过对汶川地震以及震后生态重建这一具体案例的分析与思考，试图为以后的灾后生态重建决策提供相应的法律支撑和借鉴。

关键词：灾后生态重建；法律支撑；汶川地震

近些年来，水土流失、干旱洪涝、沙尘暴、泥石流、水污染、大气污染、垃圾问题等都在威胁着人类的健康和发展。随着人口数量激增，人类对自然资源的开发加快、消耗飙升，使生态环境日趋恶化，直接威胁人类的生存。而生态安全的概念就是基于此而提出，逐渐成为环境资源法学所关注的一个新热点。

生态安全是近年来新提出的概念，有广义和狭义的两种理解。前者以国际应用系统分析研究所（IASA 1989）提出的定义为代表：生态安全是指在人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要资源、社会次序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态，包括自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全，组成一个复合人工生态安全系统。狭义的生态安全是指自然和半自然生态系统的安全，即生态系统完整性和健康的整体水平反映。[1]

对于生态安全的保护刻不容缓，而由于自然灾害对生态的破坏，时常发生，近年来，对于灾难防治，灾后重建更是学界目光关注的焦点。本文拟以汶川地震及震后生态重建为例，探讨灾后生态重建的相应法律支持。

一、汶川地震对当地的生态环境的影响

2008年5月12日，四川省汶川县境内发生了建国以来震级最高、破坏最为剧烈的地震。震级里氏8．0级，震源深度12—19 km，烈度1l度。地震除造成巨大的人员伤亡和财产损失外，同时对地表造成了巨大的破坏，引发崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖等次生地质灾害，对陆地与河流生态系统造成严重破坏，加剧了区域生态问题，对区域生态安全构成巨大威胁。

四川汶川地震发生在龙门山三条断裂带的北川——映秀断裂上，地势上属最高台阶青藏高原边缘昆仑山——祁连山——龙门山——大凉山向海拔1000-2000 m的中级台阶四川盆地过渡区，包括岷山山系、邛崃山系以及秦巴山地部分区域。该区域受地势和东南暖湿气流的共同作用，山地东坡、南坡降水充沛，西坡、北坡相对较少，形成“干热河谷”并存的中亚热带独特山地气候特征；发育着岷江、嘉陵江和汉江等长江中上游重要支流；孕育着复杂、多样的生物垂直带谱．该区域也是大熊猫、金丝猴和牛羚等珍稀物濒危种栖息区。因此，该区域是我国重要的水源涵养区、生物多样性丰富区和生态系统服务功能重要区域。

此次强烈地震影响下，对地震灾区生态环境造成的影响如下：

生态系统受到破坏的县市(区)主要分布在沿龙门断裂带一线的山地区域，包括绵竹、汶川、安县、什邡和彭州等14个县市(区)约计75885.0公顷，即1.93％地表覆盖受到破坏，为地震受损严重的生态重灾区．生态重灾区的生态破坏体现在大面积的崩塌、滑坡以及相应形成的泥石流与堰塞湖。^[2]

生态重灾区中区域基质物理性破坏引发生态系统承载力下降、区域生态系统斑块破碎化与连通性的降低，生物多样性保护受到严重威胁，生态系统结构改变及生态系统功能受到影响。由于生态重灾区灾前本身也是地质灾害频发、水土流失较为严重的区域，区域生态系统十分脆弱．地震发生后，生态重灾区中1.93％的陆地表面受到破坏，导致了地表物理性基质和土壤失去原有功能，适宜生境面积减少，生境支撑能力下降。

地震对自然保护区的影响包括生境破坏、适宜生境面积减少、生境破碎化与生境联通性下降及影响自然保护区动植物生存与繁衍。受地震影响较严重的自然保护区有17个，其中国家级4个、省级11个、市县级2个，破坏最严重的为龙溪虹口、白水河2个森林生态自然保护区，其次为卧龙自然保护区。

汶川地震造成的生态破坏严重，为历史罕见。根据资料显示，共有75885.0公顷的面积的生态系统受到了破坏。集中分布在沿龙门断裂带一线的14个县市(区)山地区域，也为生态重灾区．生态破坏主要表现为崩塌、滑坡，以及形成的泥石流、堰塞湖对森林、草地、农田等生态系统类型的破坏。[3]

二、震后生态重建的指导思想与基本原则

震后生态重建，必须坚持以人文本、尊重自然、科学重建的指导思想。以改善灾区生态环境为目标，以可持续发展的思路恢复生态环境。生态重建的核心是区域自然生态服务功能和人类生态命脉的重建。其内容涉及震区水、土、气、生环境间的复合作用，产业、城镇、文化、景观间的相互关联，政府、企业、民众、科研、媒体的互动互补等生态关系的评价、规划、建设与管理。把生态建设与经济发展紧密结合起来，处理好长远与当前、全局与局部的关系，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一，促进资源利用的高效性和人与自然的和谐性，使灾区走上生产发展、生活富裕、生态良好的发展道路。

基本原则：

（一）以人为本为指导思想贯穿整个灾后重建。

以人为本是指，一切的震后重建活动的目的都是为了人，为了人的全面发展，一切震后重建活动都应当尊重人，发挥人的主观能动性。要求震后重建各项工作都是从人民群众的根本利益出发，切实维护广大灾民的权利。

（二）科学规划有序推进，用科学的方法实施灾后重建，因地制宜，分类指导。

尊重科学，社会规律，统筹规划。一切灾后重建的工作都应当是科学的，经过科学论证，有理论基础，可实施，可操作的。都应当坚持全面，协调课持续发展的原则。统筹兼顾，突出重点。生态重建是一项复杂的系统工程，把系统规划放在首位，同时全面分析生态建设的现状与前景。落实生态建设的保证体系与实施的可能性。走水土气生态环境综合治理的道路。

（三）自力更生，艰苦奋斗，发动全民参与的力量。

充分调动广大干部群众的积极性、主动性和创造性，增强信心、振奋精神，自己动手、生产自救，苦干实干、重建家园。灾区生态环境建设任务艰巨，项目繁多，资金缺口大，单凭一方之力很难实现重建目标。为达到更好的生态效益，应发动全民参与，根据生态项目的不同性质采取不同的建设方式，动员全民参与到生态建设中来。灾区生态环境建设投资、投劳量较大，纯公益性项目应政府直接投入，通过以工代赈等方式兴建；公益性与经营性相结合的项目，可采取公助民办、公办民营方式兴建；纯经营性项目，按谁投资谁受益原则，由社会投资商独立兴建。[4]

（四）坚持保护与发展相结合。

重建并不是一朝一夕的事情，因此在生态重建过程中一定要注意近期和远期规划相结合。既要解决生态问题，又要预防可能会出现的生态隐患。立足当前的同时兼顾长远，这样才能促进人与自然的协调发展。

三、震后生态重建立法法律理论基础

自然灾害袭击后的重建是全世界都共同关注与探索的课题，我国相应的研究较为薄弱。我国需结合国际灾后重建的经验，深入研究，博采众长。在灾后重建方面，以日本为例，日本由于是世界上遭受自然灾害最为频繁的国家，所以日本的灾后重建体制健全，体系完善。日本在灾后重建方面形成了一套比较完善的运作机制，日本对于灾难的防护以及灾后重建能力都具有很高的水准。细细分析，日本在灾后重建方面主要是做到了以下几点：

1、针对救灾有完善的的法律法规体系。根据资料显示日本的发在法律制度体系由5大类52项法律构成。[5]建全的法律法规为救灾机制提供了完善的法律保障和依据。

2、针对重建有完善的规划体系。日本制定的《防灾基本规划》对于各地方政府的灾后重建工作都有着很好的纲领性规划和科学的指导作用。

各国成功的灾后重建经验，必然都是有完备的体系与相应的配套立法。因此为进行灾后重建和恢复工作而进行专门的立法是十分必要的。

就汶川地震灾后重建而言，相关的法律法规按效力层次可分为四级。

法律：

与震后重建环境保护相关法律包括：《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《防沙治沙法》、《森林法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》、《环境保护法》等直接规定生态保护的相关法律。以及《突发事件应对法》、《防震减灾法》等虽非直接环境资源保护但仍有相关规定的法律。

行政法规：

如《汶川的证灾后恢复重建条例》，这是我国第一个针对一个地方地震灾后重建而颁布的条例，这标志着灾后恢复重建工作进入法制化轨道。在《条例中》第3条第6款[6]，第8条[7]，第21条第4款[8]，以及专门的第四章恢复重建规划和第5章恢复重建实施。这些规定都是开展震后生态重建的重要指导。

部门规章及技术指导文件：

包括《汶川地震灾后生态修复规划》、《汶川地震灾后恢复重建防灾减灾专项规划》。《汶川地震抗震救灾生活类物资分配办法》、《地震灾区集中式饮用水水源保护技术指南（暂行）》、《地震灾区医疗废物安全处置技术指南（暂行）》、《地震灾区医疗废物安全处置技术指南（暂行）》、《地震灾区过渡性安置区环境保护技术指南（暂行）》等部门规章和技术指导文件。

地方规划：

《汶川地震灾区发展振兴规划》、《汶川地震灾后恢复重建生产力布局和产业调整专项规划》、《汶川地震灾后恢复重建公共服务设施建设专项规划》、《汶川地震灾后恢复重建基础设施专项规划》、《汶川地震灾后恢复重建生态修复专项规划》。

四、震后生态重建法律构建

（一）震后生态重建现行法律法规分析

1.临时法优势与弊端的博弈

法律具有规范社会关系的属性，传统意义上法律的效力可以针对不同的对象或事件反复适用，非因客观情势的变化而被修改或废止，理论上可以永久地存在并且发挥规范作用。但是在20世纪以后，国家为了克服具体或社会上紧急的事件与危机，有时需要制定专门应对特定事件的法律，人们把这种法律称为临时法。

由于是针对特定的事件而制定的。往往会对常态下的法律规定有所变通，特定的事件会有存在的期间，在此事件结束后，临时法也会失去效力，从而恢复常态法律的适用。《汶川重建条例》就属于这种临时法，

然而，这种临时法又有适用期间不明，以及临时法期间届满后与常态法律衔接的问题。在《汶川重建条例》中第11 章第1 节规定生态修复应当坚持自然修复与人工治理相结合，以自然修复为主，加快推进林权制度改革。做好天然林保护、退耕还林、退牧还草、封山育林、人工造林和小流域综合治理，恢复受损植被。这样的需要长时间坚持执行的工程，如果被临时法期间所限制，容易造成资源浪费，重复建设，达不到恢复生态的根本目的。

笔者的建议是国务院可以考虑授权省级人民政府根据各地恢复重建的情况及时报请国务院废止该条例在局部地区的适用，从而与灾区内各地区重建进度相适应。

2.应急法的适用

《重建条例》对《土地管理法》、《城乡规划法》等法律的内容进行了部分替代或变更，但是很显然该条例和上述法律不属于“特别法”与“一般法”的关系，因为条例与上述法律的法律位阶是不同的。< 重建条例》作为行政法规可以替代或变更全国人大和人大常委会制定的有关法律的规定，显然前者应该是属于应急法的范围。《重建条例》作为应急法的立法依据主要是我国<突发事件应对法》第2条的规定，该条规定：“突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本法。”根据该条的内容，“事后恢复与重建”是突发事件“应对活动”的内容之一，可以赋予行政机关超越法律的应急权力。因此，《重建条例》属于应急法，而不是我们一般意义上理解的“特别法”。 法律之所以赋予行政机关特定情况下的应急权力，就是为了更好地整合资源，更加有效和迅速地应对特定情况的处理。在这种情况下，行政机关的权力会被大大的扩展，甚至可以超越法律的规定，但是，并不是不受任何的规制，一般在事后要经过有权机关或法律的追认。

（二）震后生态重建强制性保护

震后，房屋重建，公共服务重建，生产力布局产业重建，公共市场重建，基层设施重建，然而生态环境的重建也是必不可少，不能忽略的。更应该关注生态修复和环境保护问题，并把修复灾区的生态环境工作，作为完成灾后恢复重建的重要前提和基础。例如，2008 年5 月-6 月期间，人们把消除5.12 汶川大地震在岷江上形成的33 个堰塞湖对下游的现实威胁，作为头等大事处理，就是一个很好的应急性事例。那么，现在，人们则必须把灾区的生态修复，当成灾区恢重建的基本标志和根本性任务，才能算有效地执行和实施了《汶川重建条例》第11 章规定的5.12 汶川大地震灾区生态修复政策。

应当把生态环境的保护纳入重建规范之中，并以法律的强制力来保证其实施。再综合分析评价区域生态环境承受能力的基础上，科学规划，在重建房屋，城镇，基层设施的同时，严禁破坏在自然保护区域，严禁任何不符合规定的开发活动，以确保保护区域生态功能的恢复与保育，逐步恢复恢复生态坏境，并以法律强制的手段来督促其的实行。

（三）震后生态重建注重生态评价制度的建立

鉴于震后生态重建的重要性，为了实现可持续发展，必须对震后重建生态安全状况和今后的发展趋势有一个明确的认识和量化的指标。这也可以为生态安全的保障提供重要的参考依据。

生态安全的评价层次是一个多方面的层次结构．其可以从区域、行业及国家水平三个层次上来进行．区域的生态安全评份主要是对区域内的人类活动(如农业、工业、城市)对生物与环境的影响评价，主要集中于区域土地利用规划、人地变化及生态安全与可持续发展上．行业的生态安全有其特殊性。有关部门应当按照《规划环境影响条例》及相关法律规范的要求，依法开展评价工作，确保重建工作是严格按照可持续的发展模式建立起来的。

（四）强化生态重建的监督

在震后重建的同时，应当加强执法力度，加大对生态保护地区的监督保护，防治小部分别有用心的不法分子，利用灾后重建，管理混乱之机，乱采自然资源，滥伐植物，偷猎珍惜野生动物，确保生态重建工作的顺利进行。

（五）健全震后生态重建的管理机制

建立一个专门的生态安全保障机构，明确其法律地位、职责、权限以及财政支持，它是实施国家生态安全政策和法律的工作机构。该机构的主要任务是：为国家解决生态安全保障问题，提供具有科学依据的方法；开展为完成前一任务而需要进行的各项工作。当然也负责各种灾后生态重建的管理，统一管理，提出保障生态安全方面的基本战略和方针；提出应付紧急生态安全方面问题的应急预案；发布国家生态安全方面的信息；监测自然生态系统的变化情况；建立生态安全预警机制。

小结：

总之，只有发动全社会的力量，关心环境事务，参与环境管理，监督环境执法，从而敦促环境管理行政机关积极履行法定职责，加强环境管理。从而提升环境管理者和普通公众的法律意识和环保意识，实现政府与公众的良性互动。从国家到地方全面加强灾后生态重建，完善相关法律体制，从而为灾后生态保护与生态重建提供长远有效的法律支持。

Abstract: The modern sense of the environmental law has a deeper level of extension On the basis of from traditional pollution control and ecological protection. The harmonious development between man and nature, natural disasters prevention and control has become the focus of modern environmental law, and even the core focus. Chinas legislation should also closely follow the situation and transfer the Legislative study center to ecological security and environmental risk prevention. This article attempts to provide corresponding legal support and reference based on the analysis of the Wenchuan earthquake and the ecological reconstruction after the earthquake.

Key words: Eco-disaster reconstruction; Wenchuan-earthquake; legal theoretical basis support

作者简介：冯杨（1986—），北京人，系四川省社科院2009级经济法研究生。

*此文为国家自然科学基金重点项目（90102004）、国家自然科学基金资助项目（49971007）和中国科学院寒区旱区环境与工程研究所创新工程所长基金资助项目（201019)。此文为环境保护部专项（2008）基金项目。此文系国家社科基金重大招标羡慕“我国生态文明发展战略及其区域实现研究”（07 zd019）的阶段性成果。

[1] 参见肖笃宁，陈文波，郭福良：《论生态安全的基本概念和研究任务》载于《应用生态学报》2002年3月，第13卷，第三期。

[2] 参见王文杰，潘英姿，徐卫华，王晶晶，白雪：《四川汶川地震对生态系统破坏及其生态影响分析》载于《环境科学研究》2008年，第21卷，第5期。

[3] 同上

[4] 参见邓玲,李晓燕:《汶川地震灾区生态重建及对策》载于《西南民族大学学报》（人文社科版）2009 03

[5] 参见赵兵：《日本灾后重建的经验教训及对我国的启示》载于《西南民族大学学报》（人文社科版）2008 09

[6] 第三条 地震灾后恢复重建应当遵循以下原则：（一）受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合；（二）政府主导与社会参与相结合； （三）就地恢复重建与异地新建相结合；（四）确保质量与注重效率相结合； （五）立足当前与兼顾长远相结合； (六）经济社会发展与生态环境资源保护相结合。

[7] 第八条 过渡性安置地点应当选在交通条件便利、方便受灾群众恢复生产和生活的区域，并避开地震活动断层和可能发生洪灾、山体滑坡和崩塌、泥石流、地面塌陷、雷击等灾害的区域以及生产、储存易燃易爆危险品的工厂、仓库。实施过渡性安置应当占用废弃地、空旷地，尽量不占用或者少占用农田，并避免对自然保护区、饮用水水源保护区以及生态脆弱区域造成破坏

[8] 第二十一条 地震灾害调查评估应当包括下列事项： （一）城镇和乡村受损程度和数量； （二）人员伤亡情况，房屋破坏程度和数量，基础设施、公共服务设施、工农业生产设施与商贸流通设施受损程度和数量，农用地毁损程度和数量等；（三）需要安置人口的数量，需要救助的伤残人员数量，需要帮助的孤寡老人及未成年人的数量，需要提供的房屋数量，需要恢复重建的基础设施和公共服务设施，需要恢复重建的生产设施，需要整理和复垦的农用地等；（四）环境污染、生态损害以及自然和历史文化遗产毁损等情况； （五）资源环境承载能力以及地质灾害、地震次生灾害和隐患等情况；（六）水文地质、工程地质、环境地质、地形地貌以及河势和水文情势、重大水利水电工程的受影响情况； （七）突发公共卫生事件及其隐患； （八）编制地震灾后恢复重建规划需要调查评估的其他事项。