作者：王曦，教授、博士、昆明理工大学生态文明与环境法治研究基地主任。武汉大学环境法研究所1982级硕士研究生，曾长期担任研究所教授、博导，副所长。

原文来源于《昆明理工大学学报（社会科学版）》2021年第1期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。

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摘要：现代社会的复杂性和风险性，决定了将专业的社会公共事务交由专业的行政机关来管理。人民检察院和社会组织的职责显然与行政管理职责不同。对行政机关的职责应当予以充分尊重。法律应当保障行政权的依法有效行使。《民事诉讼法》第55条和相关司法解释等法律文件关于环境民事公益诉讼的规定存在导致检察权和审判权一道僭越行政权、虚化行政权、默认或放任行政不作为和怠政、审判权膨胀和失能的严重弊端。如果算大的政治帐、经济账的话，这个制度的施行弊大于利。本文对现行环境公益诉讼制度的弊端做了分析并提出了改进的建议。

关键词：环境公益诉讼；环境民事公益诉讼；环境行政公益诉讼；民事诉讼法；国家治理体系

诉讼制度是法律对诉讼活动的制度安排。它包括民事诉讼制度、行政诉讼制度和刑事诉讼制度。这三种诉讼制度体现的是三种法律关系即民事法律关系、行政法律关系和刑事法律关系。由于三种法律关系各有其独特的内在逻辑和科学规律，因此三种诉讼制度各有其目的和功能，不容混淆。诉讼制度的安排是一个既涉及国家治理体系，又涉及社会公益和人民切身利益的重大法律问题。在这个意义上，诉讼制度有其宪法维度，是一个宪法问题。既是一个宪法问题，对诉讼制度的设计和调整必须特别严谨，力求符合诉讼制度的目的和功能，否则“差之毫厘，错之千里”，不仅对人们生产和生活带来不必要的困难和障碍，而且有损国家机器的整体运行效率和社会公平正义。

现行《民事诉讼法》第55条和相关法律文件规定了环境民事公益诉讼制度。从理论和司法实践看，该条款和相关法律文件关于环境民事公益诉讼的制度设计存在一些不容忽视的弊端。本文以最高人民法院中国裁判文书网2019年公布的辽宁省营口市中级人民法院王云霖（以下简称“王某”）案一审民事判决书为依据，对现行环境民事公益诉讼制度进行剖析，揭示这一制度存在的严重问题，并有针对性地提出了改善我国环境公益诉讼制度的建议。

一、问题缘起：辽宁省营口市中级人民法院王云霖案

从案情上看，2019年公布的辽宁省营口市中级人民法院王云霖案是一个简单的案子。根据判决书的描述，被告农民王某在辽宁省盖州市碧流河的河道范围内挖了三个大水塘，用于养鱼和蟹。地方水利部门盖州市水利局认为这三个大水塘危害堤防安全、妨碍河道行洪、破坏河流水生态环境。盖州市水政监察大队三次前往现场巡查都受到被告家属阻扰。尔后，营口市人民检察院（以下简称“营口检察院”）就被告王某涉嫌危害堤防安全和河道行洪，向营口市中级人民法院（以下简称“营口中院”）提起环境民事公益诉讼。营口中院判决被告王某败诉，令其恢复河道原状或支付恢复河道原状所需费用，并承担诉讼相关的鉴定费和诉讼受理费。在案件审理过程中，被告王某辩称“检察机关应优先选择环境行政公益诉讼，而非环境民事公益诉讼。”

从完善国家治理体系的角度看，这个案子并不简单。因为这个案件与所有的其他环境民事公益诉讼案件一样，揭示民事公益诉讼制度是一个违背公益诉讼和公共事务治理科学规律的制度设计。在本案中，被告王某关于“检察机关应优先选择环境行政公益诉讼，而非环境民事公益诉讼”的主张遭到营口中院的回避。然而，营口中院的回避不等于这个问题的不存在。相较于营口中院所认为的焦点问题即王某的行为是否造成了生态损害、是否应当承担侵权责任以及如何承担责任的问题，王某在上述辩护中提出的问题是一个更为基本的问题。因为如果环境行政公益诉讼可以解决本案的问题的话，那么人民检察院选择环境民事公益诉讼就没有必要了。如果选择环境民事公益诉讼没有必要，那么《民事诉讼法》第55条有关环境民事公益诉讼的制度设计也就没有必要了。

二、环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼：我国现行公益诉讼制度安排

在我国，公益诉讼是一个近年蓬勃发展的新生事物。到目前为止，公益诉讼制度的发展尚未定型。现行法律规定了环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼两种制度。

（一）环境民事公益诉讼制度

关于环境民事公益诉讼，《民事诉讼法》第55条第1款和第2款分别授权“法律规定的机关和有关组织”和人民检察院提起环境民事公益诉讼。将这两个条款分解来看，《民事诉讼法》授予三类主体以提起环境民事公益诉讼的权利。它们分别是“法律规定的机关”“法律规定的有关组织”和人民检察院。

1. 法律规定的机关。《民事诉讼法》第55条第1款规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”对于此款规定的这种诉讼，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释（2015）1号）（以下简称为“《法释（2015）1号》”）称其为“环境民事公益诉讼”。关于此款所称“法律规定的机关和有关组织”，《法释（2015）5号》第284条解释为“环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织。”根据这条司法解释，《环境保护法》《消费者权益保护法》等法律规定的机关和有关组织有权提起公益诉讼。

但是，经查，《环境保护法》没有对有权提起公益诉讼的“机关”做出规定。因此，就环境民事公益诉讼而言，我国现行法律实际上没有规定提起环境民事公益诉讼的行政机关。因此，凡生态环境保护部门、林业部门等行政机关提起环境民事公益诉讼时都被法院以主体不适格为由拒绝。至于《消费者权益保护法》如何规定，由于它超出本文主题范围，在此不予赘述。

2. 法律规定的有关组织。与“法律规定的机关”之阙如形成鲜明对比的是《环境保护法》对“法律规定的有关组织”的明确规定。该法第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”对于这条规定，《法释（2015）1号》予以确认。该司法解释第2条明确规定“依照法律法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办企业单位以及基金会等可以认定为《环境保护法》第58条规定的社会组织。”这些法律和司法解释的规定鼓励合乎法定资质的社会组织提起环境民事公益诉讼。

3. 人民检察院。《民事诉讼法》第55条第2款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。”根据《法释（2015）5号》第284条，本款所说“前款规定的机关和组织”指的是《环境保护法》《消费者权益保护法》等法律规定的机关和有关组织。结合《法释（2015）5号》第284条的解释，《民事诉讼法》第55条第2款的完整意思是：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有《环境保护法》《消费者权益保护法》等法律规定的机关和有关组织或者《环境保护法》《消费者权益保护法》等法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。

总而言之，就环境民事公益诉讼而言，《民事诉讼法》第55条授予原告资格的法律主体有三个。它们分别是“法律规定的机关”“法律规定的组织”和人民检察院。又根据《法释（2015）5号》第284条，由于《环境保护法》没有对有权提起环境民事公益诉讼的“法律规定的机关”做出规定，因而《民事诉讼法》第55条第1款对于“法律规定的机关”的授权实际上落空了。《民事诉讼法》第55条第1款的授权只落实到“法律规定的有关组织”（如符合《环境保护法》第58条规定的资质的社会组织）身上。因此，在我国环境民事公益诉讼实践中，享有《民事诉讼法》第55条授予的提起环境民事公益诉讼的原告资格的，只有合乎《环境保护法》第58条规定资质的社会组织和人民检察院两家。

（二）环境行政公益诉讼制度

关于环境行政公益诉讼，现行法律仅授权人民检察院有起诉的资格。《行政诉讼法》第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”对于这条规定，《两高检察公益诉讼问题解释》第21条的进一步解释和规定是：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”对于社会组织，我国现行法律没有授权其提起环境行政公益诉讼。

综上所述，就环境民事公益诉讼而言，实际上享有法律授权原告资格的是人民检察院和合乎法律规定资质的社会组织。就环境行政公益诉讼而言，实际上享有法律授权原告资格的是人民检察院。这里值得注意的是，人民检察院既享有环境民事公益诉讼原告资格，又享有环境行政公益诉讼原告资格。这正是本案被告王某辩称营口检察院应当提起环境行政公益诉讼而非环境民事公益诉讼的原因。

三、手段与目的的背离：从本案看环境民事公益诉讼制度的弊端

（一）授权人民检察院提起环境民事诉讼的合理性存疑

在现实中，一个不容忽视的事实是：对于环境民事公益诉讼的被告及其涉嫌违法的行为，一定存在着某个负有行政管理职责的行政机关。例如，在本案中，盖州市水利局就是这样的行政机关。面对违反环境与资源保护法律的行为，这种行政机关享有行政管辖的优先权。这既是法理的要求，也是宪法的规定。我国《宪法》规定“县级以上地方各级人民政府依法管理管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作。”这条宪法规定确立了行政权在社会公共事务管理中的优先地位。本案所涉堤防安全、河道行洪和河流生态环境保护无疑属于地方政府有关部门（盖州市水利局）管理的行政工作，而不是人民检察机关的职责所在。

在环境与资源保护领域，正如在其他所有公共事务领域一样，由于涉及对负外部性的控制和环境公共品的提供和保障，基本的、普遍的、第一位的主体关系是行政机关与行政相对人之间的行政管理关系或规制关系。在本案中，农民王某与盖州市水利局之间的行政管理关系就是这种关系。王某在河道内开挖方塘的行为，首先应当而且事实上是由盖州市水利局管辖的（虽然它的管理半途而废）。由法院居中裁判的、原告和被告等当事方之间的司法关系则是为了保障行政管理关系而存在的附属的、个案的、第二位的关系。在本案中，盖州市检察院与被告王某之间的诉讼关系是一种司法关系。司法关系本应是作为保障王某与水利局之间的行政管理关系的正常运转而存在的。在政治生活中，行政管理关系和司法关系各有不同的地位和功能，不容混淆，否则国家机器的运转就乱套了。问题在于，由于《民事诉讼法》第55条的授权，人民检察院和合乎法律规定资质的社会组织可以撇开有关的行政机关，径直对涉嫌违反环境与资源保护法律的行为人提起环境民事公益诉讼。这种诉讼一旦提起，作为第二位的、“后盾的”“最后一道防线”的司法关系就取代了行政管理关系，成为第一位的关系。有学者指出，“司法权在环境公共利益问题上的角色剧烈转换，很可能导致其介入行政权的权力范围，造成司法权和行政权的角色混淆，引起二者之间在权限划分和功能定位上的张力乃至冲突。”

在本案中，为了恢复受损河道的生态环境之目的，营口检察院依据《民事诉讼法》第55条，选择了对农民王某提起环境民事公益诉讼，而没有如王某所愿对营口市水利局提起环境行政公益诉讼。营口中院法院受理了此案并判决被告王某败诉。假定被告王某充分履行了营口中院的判决，回填了三处方塘，拆除了方塘的围坝，恢复了河道生态环境，这个环境民事公益诉讼的目的就达到了。这似乎是一个令各方（包括社会）皆大欢喜的结果。然而，从国家治理体系完善性的角度来看，这种结果的合理性是值得怀疑的。这个皆大欢喜的结果掩盖不住以下四点荒谬：

1.僭越行政权。在本案中，营口检察院通过提起环境民事公益诉讼，“冲到环境监管执法第一线（被告王某语）”，实际上僭越了行政权，用司法关系取代了处于社会公共事务管理第一位的行政管理关系。据本案的判决书，营口市下辖盖州市水利局的水政监察大队曾在2017至2019年的两年多的时间里三次对王某的方塘进行现场检查。其中，第三次检查甚至有当地派出所出警配合。在知道盖州市水利局已经对王某采取行政措施的情况下，营口检察院仍然选择提起环境民事公益诉讼，绕过该水利局，与被告王某直接在法庭上“兵戎相见”。虽然营口检察院借助法院的审判权实现了迫使王某恢复河道原状的目的，维护了社会公益，但它因此而构成了对地方政府水利行政权的否定和僭越。检察工作的本职是法律监督，人民检察院在履职中发现行政机关工作中的问题，应提醒、督促该机关去解决，而不是越殂代庖，亲自去做。此外，在本案中，营口中院通过受理此案而成为营口检察院僭越行政权的“合作者”。没有营口中院的审理和判决，营口检察院的这种“僭越”是不可能实现的。营口中院的这种“合作”，从行政权与司法权的分立和司法权应有的谦抑性来看，也是错误的。

就本案而言，王某涉嫌危害堤防安全、妨碍河道行洪、破坏水生态环境的行为，无疑属于地方行政机关管辖的事项，而不是人民检察院和人民法院的职责所在。有学者指出，“公益维护是行政机关的首要职责，即使在公益诉讼中，亦不得完全免除其职责。”还有学者指出，赋予检察机关环境民事公益诉讼原告资格将导致“扰乱我国现行法律体系”、“扭曲民事诉讼的程序结构”、“引发检察机构的无限膨胀”的严重问题。另有学者指出，“环境民事公益诉讼中的这种用私法规范来判断行为人违反公法规范行为所应承担的公共责任的做法在逻辑上是讲不通的。”更有学者指出，“尽管行政权与司法权同属执行权，但二者之间存在本质区别：行政权是管理权，司法权是判断权，不能相互混淆”。由此可见，《民事诉讼法》第55条赋予检察机关环境民事公益诉讼原告资格，混淆了司法权（包括检察权和审判权）与行政权的区别，有允许检察机关僭越行政权之嫌。

2.虚化行政权。在现实中，污染和破坏环境和生态资源的行为往往处于某个行政机关的职权管辖之下。政府的生态环境部门、林业部门、土地部门、水利部门、海洋行政部门等，都是这种行政机关。在本案中，王某在河道范围内开挖方塘的行为属于盖州市水利局及其水政监察大队的职权管辖。但是这个行政权被营口检察院和营口中院通过环境民事公益诉讼的介入所虚化。营口检察院越过盖州市水利局，径直对王某提起环境民事公益诉讼，而营口中院也无视盖州市水利局的存在而受理此案。在这种情况下，一个主政地方水利事务的主管行政机关因此而成了一位对地方水利事务的“作壁上观”者！水利行政权因而形同虚设。由此引起的另一个严肃问题是：行政机关存在的意义何在呢？人民为什么要纳税以养活这样一个“作壁上观”的行政机关呢？

3.默认和放任行政不作为和怠政。在本案中，盖州市水利局及其水政监察大队曾经对王某的违法行为做出了初步的行政管理行为。但不知何故这个管理没有执行到底，中途而废了。营口检察院没有通过环境行政公益诉讼敦促盖州水利局对王某采取行政管理措施，而是对该水利局的不作为和怠政视而不见，径直对王某提起了环境民事公益诉讼。营口检察院这样做的结果是默认或放任了盖州水利局的行政不作为和怠政。同理，营口中院对营口检察院提起的环境民事公益诉讼的受理和审理，也具有默认和放任行政不作为或怠政的效果。毫无疑问，这种默认和放任是不应当存在的，因为人民检察院的主要职责之一是对行政行为的监督，而法院也有通过行政诉讼监督行政的职责。

4.审判权的膨胀与失能。在本案中，尽管被告在辩护词中郑重提出了检察权僭越行政权的问题，但由于《民事诉讼法》第55条的制度安排，不仅营口检察院的这种选择无可厚非，而且营口中院即使意识到此问题，也无话可说。2018年《两高检察公益诉讼问题解释》第15条规定：“人民检察院依据民事诉讼法第55条第2款的规定提起民事公益诉讼，……人民法院应当登记立案。”这就是说，人民法院必须受理人民检察院提起的环境民事公益诉讼，而不论该诉讼的提起是否会引起上述僭越行政权、虚化行政权、默认和放任行政不作为和怠政等严重问题。这条规定把法院与检察院捆在了一起，使法院成为僭越行政权的合作者。它导致司法权的膨胀；同时，在这种情况下，法院不能鉴别不当立法和维护立法正义，必然导致审判权的失能。

（二）授权社会组织提起环境民事公益诉讼的合理性亦存疑

同检察机关有别于行政机关一样，“环保组织对于公共利益的代表性不如行政机关，乃是不争的事实。”除授权人民检察院提起环境民事公益诉讼之外，《民事诉讼法》第55条第1款还授权合乎法律规定资质的社会组织提起环境民事公益诉讼。与上述对人民检察院的授权一样，这项授权也是不妥的（尽管它得到了环保社会组织的欢迎）。

假设在本案中，营口市有一个合乎法律规定资质的环保社会组织对农民王某提起了环境民事公益诉讼。在这种情况下，这个社会组织所起的作用与营口检察院提起环境民事公益诉讼的作用一样，也是撇开了当地政府的水利行政机关——盖州市水利局，径直将王某告上法庭。这种诉讼的结果与由营口检察院提起的环境民事公益诉讼的结果并无二致。在这个假设的情况中，唯一的与人民检察院提起环境民事公益诉讼的不同之处是原告由人民检察院变成了社会组织。这个由社会组织提起环境民事公益诉讼所引起的荒谬与上述由人民检察院提起环境民事公益诉讼所引起的荒谬没有区别，同样引起了僭越行政权、虚化行政权、默认和放任行政不作为以及审判权的膨胀与失能的问题。

综上所述，人民检察院和合乎法律规定资质的社会组织根据《民事诉讼法》第55条提起环境民事公益诉讼必然引起上述四个荒谬。这些荒谬揭示《民事诉讼法》第55条的制度设计犯了手段与目的相悖之忌。环境公益诉讼是一种法律手段。手段服务于目的。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定决定》，授权检察机关开展公益诉讼试点是为了“加强对国家利益和社会公共利益的保护”。又根据最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，人民检察院开展公益诉讼的目的是“充分发挥检察机关法律监督职能作用”。但《民事诉讼法》第55条赋予检察机关和社会组织环境民事公益诉讼原告资格的做法，与开展公益诉讼的目的背道而驰。环境民事公益诉讼这个手段，不论其由检察机关或者由社会组织来使用，由于必然导致上述四个（甚至更多的）荒谬，其效果必然不是有助于，而是有损于公益诉讼之根本目的——“促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益”。如此看来，环境民事公益诉讼制度是一个违反诉讼制度科学规律的伪命题。

四、检察权与行政权的有效衔接：环境行政公益诉讼制度的合理性

在本案中，被告王某的辩护词第二条对环境行政公益诉讼制度的作用有正确而清楚的说明。他说道，“检察机关一旦冲到环境监管执法第一线，则有混淆权力界限之虞。我国公益诉讼的启动应以检察机关提起行政公益诉讼为主……这样也更符合检察机关发挥监督、督促作用，更强调了政府及环境执法机构在环境与资源保护中的主导地位与监管职责。行政机关遇到点难题就不愿意履行职责，检察机关又不将其列为被告，而是将防污治污的皮球踢给法院，这样只会让民众对行政权失去信心。因此，加强对行政机关的追责，才有利于督促行政权依法运行，塑造行政机关的公信力。”他的这条辩护，尽管没有被法院所采信，却不无道理。

假设本案中的营口检察院就王某的违法行为提起的是环境行政公益诉讼，上述因提起环境民事公益诉讼而产生的种种荒谬就都不存在了。

一是不存在僭越行政权的情况。就营口检察院而言，因为提起的是行政公益诉讼，它是在履行其对行政机关的法律监督职能。我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。《两高检察公益诉讼问题解释》第13条对人民检察院提起环境行政公益诉讼有严谨的规定。根据《两高检察公益诉讼问题解释》第13条，在本案中，如果营口检察院选择提起环境行政公益诉讼，它要做的是先向盖州市水利局发出检察建议，敦促其对王某采取行政管理措施。如果盖州市水利局在接到检察建议之后，没有依法履行其行政管理职能，营口检察院就可对它提起行政公益诉讼。在前一种情况下，营口检察院通过检察建议而敦促盖州水利局切实履行其行政职能。在后一种情况下，营口检察院通过提起环境行政公益诉讼，借助法院的审判权，迫使盖州市水利局切实履行其水利管理行政权。在这两种情况下，王某违法行为的纠正都是在行政权的直接干预下实现的，而不是由检察权越过行政权而实现的。这样的话，营口检察院就没有僭越盖州市水利局行政权之嫌，检察权和行政权就实现了顺畅而有效的衔接。就营口中院而言，它受理和宣判的是一起“正宗的”行政诉讼，也不存在僭越行政权的的问题。

二是不存在虚化行政权的情况。就盖州市水利局而言，营口检察院或通过检察建议，或通过环境行政公益诉讼迫使其履行行政管理职能，其水利行政管理权非但没有被僭越，反而受到了充分的尊重。被告王某在盖州市水利局及其下属单位的管理下纠正了其违法行为。如此，盖州市水利局的水利行政管理权得到了充分的行使并取得了预期的效果。这样的话，盖州市水利局的水利行政管理权就没有被虚化。

三是不存在默认或放任行政不作为和怠政的情况。由于营口检察院提起的是环境行政公益诉讼，诉讼的目的是督促盖州市水利局及其下属单位对王某的违法行为采取行政管理措施，因此，营口检察院和营口中院都不存在默认或放任行政不作为和怠政的情况。

四是不存在审判权膨胀和失能的情况。就营口中院而言，由于它受理的是行政诉讼案件，它就不会面对环境民事公益诉讼案件所反映的立法上的正当性和合理性问题，因此也不会有审判权膨胀和失能之虞。

同理，如果法律授权合乎法律规定资质的社会组织提起环境行政公益诉讼，该诉讼的法律后果将同由人民检察院提起环境行政公益诉讼一样完美无暇，也不存在僭越行政权等荒谬之处。遗憾的是，现行法律没有授权社会组织提起环境行政公益诉讼。这使得合乎法律规定资质的社会组织不得已而将自己的宝贵资源用于提起具有荒谬后果的环境民事公益诉讼上。

习近平同志指出，“我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。”本案以及其他的环境民事公益诉讼案件无不暴露现行环境民事公益诉讼制度在顶层设计上存在严重弊端。这些弊端不利于国家机关统一有效地组织环境保护事业。

结合本案事实，我们可以看到环境行政公益诉讼制度是一个正确的、符合公益诉讼制度科学规律的制度。现行法律和司法解释对于人民检察院提起环境行政公益诉讼不仅有充分授权，而且有比较细致的可操作的程序性规定。相反，环境民事公益诉讼的制度设计则是一个既叠床架屋、画蛇添足，又有悖法理、劳民伤财的制度设计。本案揭示的四点荒谬说明，在司法实践中，环境民事公益诉讼虽然可以导致正确的结果（如本案中王某恢复了河道的原状），但这个正确的结果是以不正确的手段获得的。这个不正确的手段就是《民事诉讼法》第55条所授权的环境民事公益诉讼。从完善国家治理体系的角度看，这个不正确手段的政治、经济和社会代价太大。它不仅牺牲了检察权、审判权和行政权这些国家机器基本部件之间的和谐链接，而且如本案王某的辩护词第二条中所说，贬损了这些国家权力的公信力。因此这个不正确的手段是不可取的。

五、结论与建议

（一）基本结论 国家治理体系和治理能力的现代化需要我们对公益诉讼制度做整体性的考察。“这种整体性的考察必然带来对环境治理制度顶层设计合理性和环境治理社会成本的关注和思考。”现代社会的复杂性和风险性，决定了将专业的社会公共事务交由专业的行政机关来管理。人民检察院和社会组织的职责显然与行政管理职责不同。对行政机关的权力和职责应当予以充分尊重。法律应当保障行政权的依法有效行使。《民事诉讼法》第55条和相关法律文件关于环境民事公益诉讼的规定存在导致检察权和审判权一道僭越行政权、虚化行政权、默认或放任行政不作为和怠政、审判权膨胀和失能的弊端。如果算大的政治帐、经济账的话，环境民事公益诉讼制度的施行弊大于利。

（二）改进建议

鉴于现行法律和司法解释对人民检察院提起环境行政公益诉讼的制度设计科学而合理，能够协调并发挥行政机关、检察机关、审判机关、社会组织和私方实体在环境与生态资源保护事业中的作用，不存在权力冲突等弊端，能够以更低的社会成本和更高的政治效益完全取代并实现环境民事公益诉讼制度的目的，符合法治政府建设的目标和国家治理体系和治理能力现代化的要求；又鉴于合乎法律资质的社会组织提起环境行政公益诉讼，具有与人民检察院提起环境行政公益诉讼同样良好的法律后果，因此，建议国家有关机关：

第一，修改《民事诉讼法》第55条和相关法律文件，废止环境民事公益诉讼制度，撤销对人民检察院和社会组织提起环境民事公益诉讼的授权。

第二，规定人民检察院依照现行法律的规定专行环境行政公益诉讼制度。

第三，修改《行政诉讼法》和《环境保护法》等法律和相关法律文件，一方面明确授予合乎法律规定资质的社会组织提起环境行政公益诉讼的权利；另一方面规定这类社会组织在提起环境行政公益诉讼之前，必须将该诉讼意图正式通知对该案事由具有行政管辖权的行政机关，敦促该行政机关对该案所涉涉嫌违法行为依法履行行政管理职责。此通知期的时间可为十个工作日。如此通知期到期，该行政机关没有依法履行职责，则该社会组织可就该案提起环境行政公益诉讼。

第四，修改《环境保护法》和《行政诉讼法》等法律和相关法律文件，授权地方人民政府对造成严重污染或生态破坏者提起生态损害赔偿诉讼的权利。

第五，修改《环境保护法》和《行政诉讼法》等法律和相关法律文件，，授权合乎法律规定资质的社会组织，在地方政府不依法提起生态环境损害赔偿诉讼时，对地方政府提起有关生态环境损害赔偿的行政公益诉讼，以敦促地方人民政府依法索取生态环境损害赔偿。

第六，修改《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《环境保护法》和《行政诉讼法》等法律和相关法律文件，改现行“刑事附带环境民事公益诉讼”的做法为“刑事附带地方人民政府生态环境损害赔偿诉讼”。

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[8]全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定.[EB/OL].(2015-07-01）[2020-11-25].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=506525.

[9]最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》.[EB/OL].(2015-07-02[2020-11-25].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=511934

[10]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[EB/OL].（2012-12-04）[2020-11-19].

https://www.chinacourt.org/article/detail/2012/12/id/797548.shtml.

[11]王曦.中国环境治理概念模型：一个新范式工具[J].环境保护，2020,48 (03-04):12-18.