作者：沈百鑫，江苏省环境科学研究院，亥姆霍兹研究联合会环境研究中心（Helmholtz UFZ）客座研究员、武汉大学环境法研究所客座研究员。

修改自《论< 环境保护法>的进一步完善》一文，原文载于《中国政法大学学报》2015年第2期。为方便编辑，相关注释已省略。

摘要：《环境保护法》经修订实施，基于其在整个法律框架中的地位，为能指导环保实践，解决实施中可能遇到的困惑，需要正确认识其定位。尤其是在对部门环境法的修订中，只有理清其间相互关系，才能更系统有效地指导我国环境实践。《环境保护法》是对宪法中环境保护条款的具体化，是环保利益对传统法律权益的扩展与创新。它更应该是作为政策法，与部门环境法中的具体条款结合使用。由此，起着部门环境法与宪法和传统法律的衔接桥梁作用，同时协调部门环境法之间的一体化。

关键词：环境保护法；环境宪法；环境法总则；政策法；施行法

《环境保护法》是我国环境法治中十分重要的一环。基于我国宪法实施效力不足，法治传统仍还年轻，一部综合的基础性的《环境保护法》首先有助于细化宪法中的环境保护条款，明确环境保护的宪法地位。同时，为实现国家环境保护任务和保障环境权益，《环境保护法》需要规定具体的立法、执法和司法权能与权限，规范多层级政府间的职责，细化国家与社会之分工合作，系统规定具体的环境保护制度工具。因此《环境保护法》的法律定位十分重要，决定着整个环境法的框架结构、系统性和实施效力。

一、环保压力

与《环境保护法》的压力

《环境保护法》在1979年试行之初应当说是先进的，虽然在35年后修订时来看，《环境保护法》已被架空，但在上世纪七十年代未，西方国家的环境法也才刚起步，我国能制订这部在许多制度上创新、理念综合的环境法，至少在法律文本上（相对于实际执行），相比西方先进国家也并不落后。随着中国经济和社会迅速发展，给环境保护带来了巨大压力，众多部门环境法约在10年左右进行一次修订，而《环境保护法》25年后才得以修订（1989年《环境保护法》从试行法正式升格为正式法律）。这种现象本身就与《环境保护法》的地位有关，作为我国环境保护的基本法，是国家关于环境一般问题的框架性立法，包括环境保护基本政策、基本原则、基本制度、基本权利义务的法律规范，用以统领、指导、协调部门环境法。尽管在可实施性上有着不足，但现实存在着“普遍尊重”。《环境保护法》修订压力来自两个方面：一是现实的环境保护压力，随着经济与社会的迅速发展，环境资源被过度利用并受到严重破坏，而整个传统法和环境法体系并不能对此予以有效应对，环境破坏和恶化的趋势并没有得到抑制与扭转，需要系统性综合治理；二是部门环境法的迅速发展，大量部门环境法得以制订并适时作了修订，但因为缺乏系统性，部门环境法的实施并不能形成合力，甚至产生冲突和造成污染转移。环境基本法需要从关注环境问题、创建环境保护的基础性制度框架体系，向“整体性保护代替分割性保护，应付严重的环境危机，提升国家环境保护和环境政策的地位，整合、统领、协调和简化环境单选行法”转变。

二、环境法总则的国际视野

对《环境保护法》进行科学定位十分关键。欧盟与德国都不存在如此一部环境基本法；美国《国家环境政策法》则从其名称就明显可知属于政策法，它一共仅15条；在日本和我国台湾地区，被称为《环境基本法》，内容相对比较丰富；尽管在荷兰、芬兰、法国、意大利、波兰、瑞典和瑞士等国有《环境法法典》，但缺少原则抽象的总则性规范。

三、环境宪法功能

我国《环境保护法》要实现何种功能，这可以分别从环境宪法和环境法总则这两个角度来考量。从宪法层面上需要从以下五个方面作出相应规定：

（一）恰当定位环境保护同经济增长与社会发展的关系。即它应当明确环境保护是国家的一项重要任务，是与经济和社会政策处于同等重要地位。环境危机和环境保护问题涉及到经济、社会和生态的所有领域，实质是社会如何发展的问题。在1972年的《人类环境宣言》中第四点共同认识明确指出了：“发展中国家的环境问题是发展不足造成的，……在工业国家环境问题是工业化与技术发展造成的。”国家要通过立法、行政和司法保护环境利益，保障国家环保任务的实现。国家必须担以重任，重建并保障一种面对新的环境威胁下宪法框架内的价值体系、人类尊严、自由和法治安全及社会平等。

（二）需要明晰中央与地方的权限关系以及多层级中的职责机构。为实现环境保护任务，中央与地方要规范立法权限和行政权限的划分，以及合理设置保障环保事务的财政税务制度，甚至包括国家环境基金问题。环境保护的政治结构、专业组织机构、专项财政支出以及环保力量的人员配备与设施和知识装备，这是国家环境保护的组织基础。

《环境保护法》首先需要对部门权限上的划分与合作关系予以明确。对环境媒介的使用，即通常表现为对自然资源的使用上，早已形成了传统的行政部门，并在此领域已拥有大量的信息数据与人财物基础。比如在水务管理上，水利部门很早就成立，并比环保部门拥有更强大的水利科技。环保部门更需要做的是促进相关部门的任务与职责转型或将环保利益引入其监管利益范围，并取得一定的分量地位，而不是通过在同一事物上按资源功能与环境功能的分割管理。重起炉灶不仅浪费人财物，既不符合环境综合管理原则，又不能实现环保的国家任务。深化行政执法体制改革，推进综合执法，整合执法力量也是执政党《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所要求的。

除不同行政业务部门间的权限协调外，多层级环境行政管理体制也是一个宪法性问题。环境保护需要统一标准：一方面从法律权利出发，造成环境不利影响威胁法律保护的基本人身和财产权利；另一方面对环境保护采取共同标准，也将有利于维护统一市场和公平竞争。欧盟在环境保护领域的立法权限，最初主要基于统一市场的理由而逐渐扩张的。然而尽管环境质量有着普遍性，比如土壤、生物和水体保护以及生物多样性，但又具有自然地理和文化传统的特殊性。这在国际环境条约中多有体现，同样也适用于中国这个多民族疆域广阔的大国。对此，从《环境保护法》作为基本法的意义上，如何发挥民主集中制和保障地方立法权，如何有效实现对市场与竞争的监管以及有效实现多层级管理方面显得意义重大。基于保护基本人权、保障国家整体利益、保护公平竞争与统一市场的原则，在统一实施环境保护法的前提下，尊重地方传统文化和道德观念以及有效的地方性措施，制定符合当地实际的环境质量标准制度很有必要。这就要求中央与地方在环境法律体系上达成一致、形成默契，在中央层面形成框架法与监管体系，同时为地方特殊性和例外性预留一定空间，发挥地方立法与行政的积极性和创新竞争能力。在行政权限上，国家层面要致力于实现一种较高水平、根据地理环境不同的环境质量标准，并负责对此进行监管与评估，但在具体的环境质量实现与监测上，地方政府是环境保护的主要实施力量。在近期我国的环境体制政治方面的动向中，地方政府的环境监管职责进一步得到明确。同时又通过促进公众参与和保障程序权利以及进行司法改革确立独立的司法体系，共同来促进各地方对国家环境法规的统一执行。

（三）还要明确环境保护事业需要国家与社会的共同合作。环境保护作为较新型国家任务，立法机关、行政机关与司法部门必须要共同承担起责任，它们是国家环境治理的组织体系基础。也正因为这种新型国家任务出现不久，尤其是在利益平衡的法律引导中，立法机关需要承担关键性作用。法治是顶层设计最重要的工具。我国环境保护的立法虽然很早，但法治国家下的法律保留不仅要求有粗线条的利益保护目标，同时也要有具体的机制措施和程序规定，这不仅要求环境保护法律立法中有系统的具体安排，更需要立法者授权赋予行政机关以行政法规和规章的形式制定进一步的规则。行政机关基于基本权利、具体公法规定和国家的环保职责以及司法救济保障途径，采取具体的行政措施。它是法律规定权利向现实权利实现的必要途径。

随着国家治理理念、科技和信息的发展，国家不是单独的责任人，而与社会一起共同应对现代环境问题，这也是环境法中的共同负责原则的一种体现。作为国家任务的环境保护要真正实现，根本上要基于全社会遵守与执行，依赖具体到个人的权利与义务。国家通过法律赋予更多的环境权益，在另一面即体现在对传统私权的限制甚至消灭。此外，除了社会的消极义务外，积极的环境社会自治起着必要的补充作用。

（四）同时对“环境权”还要明确具有时代性的法律理解。是否有必要确立创新的“环境权”作为基本权利的内容之一，或者从现有基本权利义务关系中解释及衍生出环境保护相关的权利与义务？对于环境权的讨论有着现实意义，它可以是像人权一样的权利束，也可以是一种区别与传统人身权和财产权保护之外的集体权益。作为法律最后还是要基于人身权和财产权的保护上来，即使是出于代际公平的考虑出发。但这些权利的内容和保护程度上，都要比传统法律中的权利有所扩展。在传统法制本来就十分完善的国家，现代环境法主要解决的肯定不是传统权利的纠纷问题，而是那些没有受到保护的权利，或者仍不被规定为权利的利益冲突，比如多种致因源头而无法举证的明显侵害，或者源头明确但还没有达到传统民法中明显程度的利益受损，或者因果关联性还不足够明确的权利侵害，以及风险预防问题。随着作为人类生存基础的环境日益恶化，对于个人而言的这种微弱利益甚至成为决定人类集体命运的重大挑战。国家在这方面的保护义务随着科学技术发展也在不断推进的，比如癌症村问题、森林死亡问题，基于健康科学和环境科学的发展，这方面的因果关系越来越得到法律认定。

而且在我国，环境权讨论又有着特殊性，我国环境问题十分严重，同时在财产权、健康权等民事权利制度保护不足的前提下，法律在环境权理论上更容易创新，也更可能有助于环境保护。虽然权利基础问题是环境法的结构性弱点，但权利总是具有时代性的，并没有天然的法律权利。在环境法的基础权利构建上，在世界范围内（尤其是自《奥胡斯条约》制定后）逐渐从对保护实体权益（环境私法）向国家任务（环境影响评价、环境数据与信息收集、环境行政许可）再到保障程序性权利（信息知情权和公众参与权及司法审查权）的补充和转变趋势。同时，必须承认没有单向度的权利产生与扩张，在新权益获得法律保障同时，对传统的权利结构进行着限制与改造。

（五）《环境保护法》也是对环境保护利益的限制规范。《环境保护法》同样保障使用环境与资源的正当法律权利。从保障自由和所有权的角度，人类有使用环境的自然权利，但没有不受限制的权利，环境法主要是从环境相关的社会利益保护的角度予以规范。环境法从传统法律中汲取养分，同时又创新发展。环境法的实质仍然是对秩序、公平、安全及正义这些基本法律价值的保护，它致力于恢复和保障秩序、维护公平与正义，并重新获得安全感。然而在这种知识化、工业化、全球化和信息化的社会大发展背景下，秩序、正义与安全在保护程度、保障尺度范围、在时间与空间的跨度以及在考量因素上都超越了传统法的利益平衡范畴，除了私益间平衡外还包括代际间的和国家间的利益平衡。当在环境保护领域没有明确的权力实施规范，也即意味着环境专制和政治腐败的风险。

综上，环境保护在政策层面需要可持续理念，在制度和结构层面需要国家与社会的合作、立法、行政与司法的共同努力以及程序法上的保障，以及在权利规范层面需要对传统权利的限制、新权益的保障以及权利系统的再平衡。

四、环境法总则功能

如果有一部环境法法典的话，《环境保护法》就相当于总则部分，它需要规定立法目的、适用范围、基本原则、处理与其它传统法律部门和部门环境法的关系，以及概括环境法基本制度。把它视为部门环境法的总则，尤其需要解决环境法部门的外部法律空间与内部体系性问题，即将环境与资源作为统一体看待，解决不同环境要素与不同资源以及同经济社会发展之间的协调、综合、平衡问题。 “法律综合化包括两个方面的含义，即环境保护政策法规的综合和环境保护政策法规与其他领域政策法规的综合。”

《环境保护法》一方面应致力于进一步理顺环境法与传统法律部门之间的关系，尤其是当已经存在这样一部法的前提下。不仅需要梳理环境法与民法、行政法和刑法以及宪法之间的框架结构关系，同时还要明确和衔接与相邻法律部门之间的关系，比如与技术安全（安监）法，劳动保障法，规划法与建筑法，能源法、交通法，食品法等之间的关系。

另一方面还应当致力于促进众多部门环境法的体系化和协同性，为长期任务的环境法法典化（全国人大环资委对《环境保护法》修正案（草案）中提出）提供法律准备。传统上按不同环境媒质（空气、土壤、水）以及按污染防治和生态保护区分的部门环境法划分，已经跟不上环境系统性保护的科学认识，不能满足环境保护实践。环境保护应当从多角度多层面进行规制，如从环境媒质（水、土地、空气）、从特定行为（排污、采矿等）、从设施（工业设施、建设项目等）、从污染源头（固体废物、化学品、辐射等）、从环境保护的特殊措施（环境影响评价法，环境信息）以及从整个生态系统考虑，为环境保护提供了严密的保护网络。在部门环境法中必然也形成交叉，因为从紧密联系的生态系统角度来看任何环境对象都是有着相互影响的，事实上在部门环境法中也是从多角度多措施来考虑的。环境法的一体化或系统性原则已经成为与预防原则、污染者承担原则和合作原则后的第四个环境法基本原则。

因此《环境保护法》需要贯彻环境保护的外部一体化和内部一体化的要求，其定位应当是：在整个法律体系上，要为环境保护利益在宪法秩序中确立地位并向传统法律部门渗透环境保护利益；在环境法体系中，既确定一般环境法和部门环境法的框架体系，又为整个环境法提供创新基础与动力，为新世纪的环境保护工作提供框架与源泉。这也就决定了《环境保护法》它更应该是“政策法”或者“框架法”，而不是“施行法”，它的可实施性是通过它对部门环境法的影响得以实现，它无法兼顾既具有基础性地位，又要求适用性很强。尤其是对于环境法这个十分重视技术性规则的法律领域，其合法性判断往往是基于具体的根据科学合理性的环境标准规范上。在我国环境法实践中，在《环境保护法》立法之初，基于部门环境法仍不能全面涵盖，《环境保护法》会有施行法的要求，但随着我国环境法体系的逐渐完善，实践中《环境保护法》的实施空间越来越小。事实上这次大量的法条修订也正说明了旧法在法律实践中并不具重要地位，否则这么重大的修订会危及到法律的稳定性与安全性。但《环境保护法》作为框架法，并不表明《环境保护法》修订难度会降低，相反它更需要适当的掌控力度，在部门环境法日益精细和修订日益频繁的趋势下，《环境保护法》的修订成功与否甚至决定着能否化解由“环境立法虚假繁荣”所带来的“深刻的法制危机”。

五、环境法中权限问题的复杂性

被视为《环境保护法》“久提不修”最大阻力的部门权力纷争，不能完全寄希望通过《环境保护法》修订而彻底解决，这是国家体制和宪法层面的问题，而且随着社会发展，这种权限与权能纷争会一直存在。完全禁止人类对环境的使用是不可能的，对环境的利用也是人类天然的一种权利，核心在于如何把环境资源使用的外部不经济性有效予以内化。对此，关键是《环境保护法》应该通过加强在环境保护事务上各监管部门的合作协调义务之实体与程序规定，它一方面需要在传统法部门中增加环境保护的权利义务规定，以限制传统法律权利的行使，与环境法取得更好的衔接，来扭转环保法律整体实施不力；另一方面在《环境保护法》立法中就要考虑到环境保护只靠环境行政部门监督管理是不能实现的，而必须在行政权限和权能的分配与合作上，体现出经济、社会和环境三方面的协调平衡和可持续发展性，即环境保护是横贯各领域的任务。这是环境法外部一体化的要求。

《环境保护法》不仅是对环保实践的总结与提升，基础性法和框架法的特征决定了它同样还应该具有一定的理论创新，从而指导实践，解决十分紧迫的环保任务。从德国和欧盟的环境法立法看，频繁的修订是环境法区别于传统法的一个明显特征，这也是技术法的一个特征，也对传统立法技术提出了挑战。新《环境保护法》基本不符合“政策法”、“框架法”和“综合法”三种中的纯粹一种，定位模糊，期待在下一次修订中予以完善。

六、小结

正是基于以上因素的考虑，在《环境保护法》修订后的实施初期，关键在于基于《环境保护法》的基础性法律地位，一方面向传统的民法、行政法和刑法规范不断发出现代环境保护要求之声音，另一方面是在部门环境法的制定和修订中细化、落实《环境保护法》的基本原则、制度体系和机制工具。它更应该是作为政策法与制度框架法，需要与具体的部门环境法一起共同实施。

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