[荷兰]John Verschuuren 著 谷德近译

一、引言

许多国家的宪法承认生活在健康环境中的权利，这是一项经常被归纳为国家义务的权利。本文可以看作是对作为环境法的这一宪法基础含义的考证。我的意图是为现代环境法建立基础，我将从很广泛的视角入手。尽管这看似野心勃勃，但由于多年来忽视，考虑环境法基础是很有必要的。在包括荷兰在的许多国家，环境政策与法律是在缺乏根本理论的情况下发展的。实际上，只是在1983年环境保护才进入了荷兰宪法，但是对这一成果并没有多少讨论。研究在国家宪法和国际条约中规定的与环境保护有关的基本权利的各种含义的一个重要的方面，是判断为立法、行政、司法机关和包括个人和环境组织的成员在内的公民设立的宪法规范的寓意。本文从对环境保护的宪法权利的含义的广泛研究出发，力图总结出环境法的基础。

二、比较研究

为了获得环境保护的宪法权利含义的清新图画，有必要比较一些国家的宪法，这些宪法或把对环境的关注看作人权和看作一项基本原则。本文选取了德国、奥地利、瑞士和荷兰，所有这些国家的宪法都把环境保护作为一种权利以各种形式规定在宪法中。然而，我首先对一些国际条约和欧盟法律进行简略考察。

1、国际基本环境权

许多国际条约承认了生活在健康环境中的权利，但不幸的是，由于它们经常只是在国家之间的关系中才是重要的，这些条约并不容易在国内法院援引。

1 程序权利（公众信息与参与）在国际法中似乎是很重要的。《里约宣言》的原则10就是很好的例子：“…在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持资料，…并应有机会参与各项决策过程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”除此之外，这一义务要求国家在作出重要决策之前开展环境影响评价已经被广泛接受为国家的一项重要国际法责任。（《里约宣言》原则17：对于拟议中可能对环境产生重大不利影响的活动，应当进行环境影响评价，作为一项国家手段，并应由国家主管当局作出决定。）

2、欧盟

虽然生活在清洁环境中的权利没有直接规定在欧洲条约中，但是在根据已经被所有欧盟国家批准的《马斯特里赫特条约》建立的欧洲共同体个机构中，环境保护已经成为重要任务。2欧盟已经利用重要指令在环境政策领域非常积极，发布环境影响评价和成员国公民对环境信息的重要指令。3

3、德国

德国宪法包含了这一条文，德国基本法（Grundgesetz）经过一段时间的讨论，1993年，众议院和参议院的联合委员会准备的宪法在“国家目标规定”上达成了一致，既根据基本法（Grundgesetz），实施环境政策和法律是国家机构的宪法义务。（第20a条：国家在合宪秩序的范围内，透过立法，并根据法律与法透过行政与司法，保护自然的生命基础并同时向未来的世代负责。1994年的修宪规定）对于环境保护的“国家目标规定”的实践法律后果，已经有许多讨论。根据这一宪法规范，倾向于一致的意见认为，立法机关必须通过制定法律来保护环境。但是，只有当立法明显与必要的环境利益相悖时，联邦法院才可以废除它。

4 因此,只能遵循严格的解释方法.对于执行机关和司法机关,这一新的条文只能是解释的指南。不清楚或那些留给执行机关裁量权的规则只能根据新宪法的条款解读。现有的基本权利也可能受“国家目标规定”的影响。然而这在很大程度上取决于联邦宪法法院在其决定中对新条款的适用。除了提到的环境保护条款外，德国宪法在一定程度上为对环境的关注提供了法律支持。联邦宪法法院的判例表明身体健康（physical integrity）的基本权利(article 2, section 2)为个人对抗政府的环境危险形动提供了一定水平的保护。5 除了政府机构外，个人不能援引这一基本权利，但是，在关系到可能对周围的居民的健康产生影响的项目时（例如核能选址），国家机构应当便利个人参与决策。政府（包括立法者）还必须注意环境的变化，如果有必要为相关公民的身体健康提供必要保护，必须修改法律和决定以适应这一情况。因而，身体健康的基本权利提供了生态保护的一点内容。 4、奥地利

1984年，环境保护象德国的建议那样以研讨会的形式规定在奥地利宪法中。法官已经对关于环境保护的宪法权利的申请有了经验一个有趣的案例是对确认对船公司许可的法律的审查。根据奥地利宪法法院的意见，这一法律“在决策过程中有效地保障了对环境利益的考虑”。6 这恰恰是在“国家目标规定”进入德国宪法时，德国人希望法官使用的严格方法。奥地利环境法律与政策唯一不同的特征是环境司法监察专员（Ombudsman）。7 这一机构用来维护自然与环境的利益和履行在环境问题上一般公众和政府的中介功能。由于在奥地利象德国一样，公众参与和对司法机关的使用仅限于那些其私人利益相关的方面，自然和环境本身的利益（和将来世代的利益）并不能由公民个人或环境保护群体维护。环境司法监察专员必须弥补这一鸿沟。

5、瑞士

从1971年开始，瑞士宪法已经提到了环境政策。尽管开始时打算实行国家与州政府分权，但第24条现在被看成采取环境保护措施是国家义务，所以又是一种“国家目标规定”。这一对国家立法者的宪法义务导致了《环境保护法》，其中规定了环境影响评价和公共参与。与德国和奥地利相反，环境保护团体能够通过行政和司法机构的程序保护生态利益。与奥地利环境司法监察专员（Ombudsman）履行类似职能的特殊机构也已经被创立。8

三、荷兰

所有基本权利被放在了荷兰宪法第一章，这表明所有权利必须被看作同等重要。尽管环境保护的权利（第21条）被概括为国家义务，并非每一个公民的基本权利。因此它经常被认为比其他基本权利具有较少的法律实践意义。地确，法官在适用这一留给国家大量自由裁量权的权利时非常严格。除此之外，个人只能对政府援引这一权利，而不是对其他公民。同德国基本法（Grundgesetz）一样，荷兰宪法承认身体健康（physical integrity）的权利。然而，与德国相反，规定这一权利的第11条从来没有被认为是人民对抗污染环境的行动和决定的权利。这非常不幸，而德国的方法却有许多积极的效果。第11条有五种可能的含义。1.第11条设定了义务，当人们的身体健康（physical integrity）受到威胁的时候，就要立法来保护环境。2.政府机构的决定要依据第11条审查（除非这是由国会和国家政府联合制定的法律：宪法第120条宣称这种法律是不能违反的）。3.法院可以禁止政府威胁人类健康的活动。4.在公民之间的民事诉讼中，尤其是侵权案件，第11条可能很重要。5.第11条只是所有国家组织解释的指南：身体健康（physical integrity）必须给予最大可能的保护。 由于这是一种非常人类中心主义的方法，它只是在环境污染明显损害人类健康的时候才有效，第11条只是有一种有限的重要性。对环境保护的权利在民法中演变的简单研究就可以发现，荷兰的环境保护团体可以很容易地保护环境利益，甚至“只是”与环境的内在价值有关。（不懂）因此，可以得出结论，如果一项新的对于健康和可持续发展的基本权利被确立，不是国家义务，而是个人的权利，那么，荷兰宪法将会更好地顺应环境宪法民主理论的要求。9

四、荷兰宪法第21条

现在进一步分析荷兰宪法第21条，它是这样规定的：保持国家的可居住性和保护与改善环境应当是国家当局的关注事项。（It shall be the concern of the authorities to keep the county habitable and to protect and improve the environment.）第21条被认为立法者处于首要位置。它为立法者设立了制定法律的义务：（1）规定对自然环境的有效保护；（2）便利公民自身为环境负责。 当时在国会对宪法的争论中并没有给予第21条足够的重视，后来，立法者、执行机构、法官和法律学者很明显地没有对宪法的这一环境保护的最基本的条款进行研究。毕竟，任何人都不能说在荷兰环境不是问题。很显然，立法者、执行机构和法官都有对环境问题给予特别关注的道德压力，尽管国家组织很少与第21条直接相关，但对环境利益的保护规定在宪法基本权利一章中可以加强这一点。 荷兰立法已经对环境问题制定了综合的方法。因此，对一系列行动（例如工厂既污染空气又产生大量噪音）的许可申请只须一个许可，通过它所有的环境事项得到处理。这样主要好处是可以用更好方式预防所有的环境损害，因为所有的污染活动同时得到评估。这一综合方法还可以别看作清洁环境的基本权利的一部分：环境必须被看作一个整体，环境保护的每个方面都必须审查（包括对环境价值本身的关注）。 实施清洁环境权的环境法的另一个重要方面是保证保护的水平（在荷兰许可必须保证最可能的保护）和可能性，为了随时对环境给予最可能的保护，执行机构应当连续审查许可。计划是得到清洁环境的综合方法的一部分。 进一步而言，立法者不能废除用来保护环境的法律，降低保护水平，除非同时制定提供至少同等保护水平的新法律。他必须实施欧盟的环境保护指令以维护最低的水平。 对实现环境保护权起重要作用的程序性权利已经被小心翼翼地制定在荷兰立法中。例如，《环境政策法》10 赋予任何人被倾听和对许可决定草案提出异议的权利。任何进入这一公众参与程序的个人都有权启动行政法院的程序，即使特定公民没有特别利益。因此，私人环境组织在保护自然体方面发挥了重要作用。他们经常带来环境质量信息指出政府决策过程的瑕疵，并些通过司法机关的权威采取进一步行动或取消该决定。尽管他们的数量不多，但仍然可以在荷兰立法中发现立法例子，它的确保障了代表环境利益的个人或团体参与决策和使用法院（例如the Pesticide Act）。 执行机构必须实施保障环境保护基本权利的立法。在决策过程中，必须给予环境利益比其他利益更重的考。由于环境利益在宪法中受到特别的保护，这是符合逻辑的。所有法官最近案例法表明，当关系到环境利益时，竞争的机关至少必须考虑这些利益，而不能对其置之不理。11 程序规则也是如此：国家当局不可以剥夺个人或组织的信息或参与的权利，例如通过法定决策程序。同样，大量案例表明，在关系到环境质量的案件中，当适用为公民设立的参与和司法审查的规则时，法官是非常严格的。12 为了完成宪法任务，执行机构也必须制定自己的政策。当立法给予执行机构自由裁量权时，他们就有了自己实施环境保护的基本权利的良好机会。他们可以这样做，不是颁发许可（尽管当“最可能的保护”等原则用在法律中时，并没有留下多少自由裁量权，它必须接受），而是通过制定计划，设立自己的环境政策目标。通过“国家环境政策计划”13等计划手段，当局可以表明他们将如何处理利用综合方法处理环境问题和怎样完成第21条的宪法任务。 第21条有两种方式在法院程序中发挥作用。首先，公民和环境组织可以在对抗政府的法律程序中利用（a）；第二，当法官解释法律或宪法标准时，可以使用这一宪法权利或它代表的价值（b）。 a.根据第21条检验政府决定 第21条最重要的意义在于其作为法律的至高性得不到执行。这意味着它仅具有政治意义：国会能够检查环境保护基本权利的实施。然而，执行机关的行动能够根据基本权利又行政法院和普通法院进行审查。尽管法院的确对个人和组织的程序权利和环境方面实体权利给予了足够重视，但他们很鲜见只是提到第21条，单独判断某行动直接违反了宪法。 不愿意根据第21条检验某行动最重要的原因是荷兰已有大量的环境法律。几乎在所有的案件中，法院都可以依据“正规（normal）”环境法律审查某行动。一个审查废物倾倒许可的行政法院不会根据宪法直接检验给予许可的决定（尽管这被一个环境保护组织上诉人提出），因为“有许多实施宪法第21条的立法，象《废物管理法》禁止当对环境有损害颁发许可。所以没有必要直接根据宪法审查某决定。”14 依据第21条的司法限制的第二个原因是这一社会权利被认为是模糊性。确实，在实施环境保护的权利方面留给了政府过多的自由。这也是国务委员会（Council of State）在1992年4月27日的意见中的观点。15 “根据留给当局的许多自由裁量权，只有在例外的案件中才根据宪法第21条审查政府行动。”但是，如上文所述，这一宪法权利产生的义务属于执行者和立法者。关于环境条件的许多数据已经出版，详尽阐述的国家环境政策计划也表露了当局必须保证的最低（环境）质量。因而，我认为当行政法院被要求根据宪法第21条审查行动时，它有许多保留。 第三个原因与第二个紧密相关。因为第21条的模糊性，并没有多少原告提到第21条。较为频繁地使用环境保护的基本权利无疑会提高该条的重要性，同时法官也有责任充实它的含义。幸运的是有一些执行第21条的例子，主要是在普通法院的私法案件中。在与一个开采地下水的饮用水供应商的争端中，政府正在修建一条国家公路，法院认为防止石油和其他化学物从卡车进入地下水的费用应由政府承担，饮用水供应者没有防止来自汽车和卡车污染，保护地下水质量的责任。根据第21条，由于保护环境是一种公共利益，国家必须承担应对可能的环境退化的费用；饮用水供应者可以相信地下水的良好质量。16但是在大多数与环境问题有关的案件中，法院并没有求助于宪法。他们只是查看是否给予环境利益充分注意。这一事实可以被看作检验一项决策是否环境友好也是检验了环境保护的社会权利。这同样适用于检验是否有效保护了公民和组织的程序权利。 b.法官根据第21条的解释 第21条保护的环境利益可以限制其他宪法和法律标准的实现。保护景观的目标可以说明禁止天线的合理性，因而限制了《欧洲人权公约》第10条保护的接受信息的权利。尽管新闻自由禁止ꗬÁ‹Љ 勰¿ က Ѐ 䧸 * EMAIL: 橢橢쿽쿽 ࠄ 嘲 ꖟ ꖟ ⋢ ? ? ? l ŀ ŀ ŀ ŀ ŀ ŀ ŀ Ǭ ޲ ޲ ޲ 8 ߪ ߾ Ǭ ᲻ Į ࠦ ࠦ ' ࡈ ࡈ ࡈ ࡈ ࡈ ࡈ ᰖ ᰘ ᰘ ᰘ ᰘ ᰘ ᰘ $ ᷩ Ƞ   L ᰼ 9 ŀ ࡈ ࡈ ࡈ ࡈ ࡈ ᰼ ，任何人都可以使用行政法院。 一个在程序规则方面明显受第21条影响的案例是Benckiser案。17 Benckiser在荷兰许多地方倾倒了污染性物质。荷兰政府在民事法院的一项程序中要求Benckiser 消除危险物质。在这样的民事诉讼中，只有认为被告对原告侵权才可以胜诉。为了达到这一目的，法院援引了明确规定国家关注环境的责任的第21条。因此，可以得出结论，任何威胁环境的行动都可以看作是对国家的侵权。

五、走向环境宪法民主

行文至此，可以看到这样的图景，它可能勾勒出立法、行政、司法机构和公民适用环境保护的权利的界限。我预设了这样一个理想国家，没有环境宪法民主保障的缺失，对环境的关注是它的基础。这一理念部分地以现存是关于国家在荷兰政治运动中的角色的理念为基础。荷兰所有的政党都承认国家有保护环境的义务，尽管在自由、社会民主和基督教民主运动中的方法有所区别。18 第二，保护环境是国家重要任务的理念也可以在James M. Buchnan 的社会契约理论中得到支持。19 在前宪法契约中，清洁环境是一种公共物品，不能留给自由市场。甚至“健康环境权”被认为是个人的一种重要基本权利也是可能的，它必须规定在宪法契约中。这种方法在荷兰和德国法学家的著作中得到进一步发展。20 环境法律目标（environmental Rechtsstaat）的图景有以下几个特征：1.对基本权利的保护是首要和最重要的政府任务（国家起主要作用）；2.在发展环境政策和法律方面，程序规则起主要作用；3.环境政策和法律的目标具有这样的理念特征，环境具有内在价值，而它本身不能保护自身的尊严。

1.作为国家义务的环境保护

基本权利保证每一个人根据他们自身意愿生活的人身自由；这通常规定在宪法中。它们受到特别保护，不能随意改变。健康环境的权利和身体健康的权利也包括在这些基本权利之中。宪法也给出保护公共物品的规则。国家必须以公正和非歧视的方式提供和分配这些物品。很显然，环境是这些物品中的一种。我们需要呼吸清洁的空气，在干净土壤上种植蔬菜，甚至需要在林间散步。但是，我们也需要空气开办工厂、开汽车和在土地上建造房屋和修路。市场机制并不能协调对环境的这些不同要求。协调这些目标可以看作国家的次要任务。由于按社会契约对健康环境的关注也可以看作是首要任务。我们发现首要和次要任务的界限是开放的。

2.公民的程序权利

当指定环境保护政策时，必须遵循一系列程序规则。对于它的宪法和民主规则是，政府行为必须是连续和可预期的，当个人认为他们的权利受到侵害时，可以得到司法机构的公正处理。通过允许公民参加决策过程和允许他们（申请）司法审查，个人可以在政府决策中有更大的发言权，使决策更有效、合法。社会和每一个人尊严的复杂性要求所有人得到公共文件、参与决策过程和使用司法机关。这在关系到环境利益时候就特别重要。由于自然无声无息，由于这是我们的利益，为了后代人的利益，环境不能残缺，所以，任何人都必须有权代表环境执行这些权利。所有人必须有权知道环境状况和参与影响环境质量的决策。甚至要求对这些决策申请司法审查的权利也可以考虑向所有人开放。21

3.人类与自然的关系

自然与环境是值得对它们自身的权利予以道德考虑的实体，而不是仅仅我们的生存和福利需要它们。这是表征上述权利的重要起点。对于人类与自然环境的关系有多种理解。人类有责任象乘务员一样关心、维持（地球的）现状（creation）,许多宗教著作接受了这一理念。另一种理解是我们对将来世代负有责任。这一观点来自世界环境与发展委员会提交给联合国的报告《我们共同的未来》。22 尽管有人批评这也是人类中心主义的观点，但可持续发展的概念确实可以看作许多国家环境政策的起点。特别是爱迪·B·维丝列出三项法律实施的原则时（保存选择原则、保存质量原则和保存取得原则——conservation of options, conservation of quality and conservation of access）,这一理解就有很大益处了。23 第三种理解从自然体有内在价值开始，而不必考虑人类是否有利益。这一观点被这样论述，由于它们有内在价值，它们的法律地位应当予以考虑，也应该有在法院诉讼的资格。24由于理论和实践障碍，我反对这一方法。我们的法律制度是建立在社会契约之上的。这意味着国家通过提供必要集体物品，保障所有人行使一定自由，来规范人类行为。宪法的功能指向人，为其规定责任和权利。 然而，我还是呼吁给予自然体法律保护，不是因为它们对人类有用或有价值，而是它们有内在价值。25 政府、公民个人和环境组织必须在实践中能够实施这种保护。通过这种方式，我们可以提高对自然环境的保护水平，而不必考虑把自然体看作法律主体。 当环境政策从这一理念出发时，我们就对将来世代负起了责任，或者，从自然体或环境有值得保护的一般尊严，那环境保护的基本权利就获得了特殊的含义。基本权利强迫政府根据将来世代和环境的利益连续地审查其政策（制定法律保障这种审查），并评估行政决定对环境质量的影响。 在程序方面，当关系到环境问题时，政府必须保持决策开放。当对环境事项或其他可能会有影响环境质量后果的事项进行决策时，公民参与和司法审查是必要的。这些规则的例外不能被轻易给予合法性，至少不是以环境宪法民主的这种方式：每一个人都对（无声无息的）将来世代和自然体负有责任，每一个人至少必须有能力履行这一责任。26