水利部vs环保总局：水质信息发布权之争

[编者按]这是发生在一年前的一场争论，两个中央部委为淮河安徽段水质信息发布问题产生争执，一年过去，时间使事件沉寂下来。对于环境法研究者来说，该争论背后的诸多问题值得我们深思，研究者更多具备是一种知识理性，如何为实践层面出现的一系列问题提供坚实的制度和理论支撑，是环境法学者不可推卸的责任。从过去发生的一系列污染事故来看，责任与管理权限不明是污染得不到很好治理的一个重要因素。为此，本期特刊出这个“陈年旧案”，希望能给大家一些启发，也希望各位发表您的高见。 起因： 2005年4月，安徽省正式发布3月份本省重点流域水质月报。月报显示，淮河干流安徽段全线水质再次跌至“劣五类”。安徽省环保局下发通知，要求各级环保部门确保人民群众饮水安全，严防水污染事故的发生。 淮河水利委员会旋即专门发布了淮河流域限制排污总量意见，明确提出淮河流域主要污染物质化学需氧量和氨氮限制排放总量分别为每年38．2万吨和2．66万吨。目前，淮河全流域化学需氧量和氨氮的实际入河排放量分别为每年114万吨和13万吨。监测显示，淮河干流安徽段各主要断面如王家坝入境断面等8个入境断面水质均为“劣五类”。

环保总局态度： 针对淮河水利委员会发布的限制排污总量意见，国家环保总局污染控制司副司长刘鸿志指出，淮河水利委员会无视国家法律规定，违背国务院确定的“十五”淮河流域限制排污总量，擅自发布限制排污总量意见，扰乱视听，干扰了国家排污总量控制工作的正常进行。 质疑1 淮委越权 “淮委应依法向环保部门提出限污建议，而不是自行发布” 《中华人民共和国水法》第四章第三十二条明确规定“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。”淮河水利委员会理应科学核定并依法向环保部门提出限制排污总量建议，而不是自行发布。 质疑2 数据不符 “淮委发布的数据，明显违背国务院确定的”十五“限制排污总量要求” “九五”、“十五”期间，环保总局会同国家发改委、水利部等有关部门和沿淮四省政府共同制定并实施的《淮河流域水污染防治规划及“九五”计划》和《“十五”计划》，均经国务院批复，其中对排污总量有明确的要求，《“九五”计划》要求到2000年全流域化学需氧量排放总量控制在36.8万吨，《“十五”计划》要求到2005年全流域化学需氧量排放总量控制在46.6万吨，同时要求氨氮排放总量控制在9.1万吨。 而此次淮河水利委员会擅自发布流域化学需氧量控制在38.2万吨/年，氨氮2.66万吨/年，明显违背国务院早已确定的“十五”限制排污总量要求，且与水利部提交给环保总局的《关于淮河流域限制排污总量的意见》中建议淮河流域化学需氧量和氨氮限排总量分别为46.0万吨/年、3.28万吨/年意见不相一致，引起了有关方面的质疑。 质疑3 假称“第一” “淮河有关的排放总量目标早有规定，淮委发布的意见是妄称第一” 总量控制作为环保工作的一项基本制度，早在1989年第三次全国环境保护会议时就得到了确立。1996年，国务院批准实施的《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》和《淮河流域水污染防治规划及“九五”计划》，明确提出了淮河流域化学需氧量的排放总量目标。此次淮河水利委员会仓促发布限制排污总量意见，怎能妄称“第一个”？ “在数据监测和环境信息发布问题上，我们已经有了不少深刻的教训。在2000年陕西省丹凤县境内发生氰化钠翻车事故，某部门抢先发布严重失实的环境信息，给社会稳定和对外贸易造成了负面影响后，中央有关部门在《关于严格环境污染事故对外报道纪律的通知》中明确规定”环境污染事故信息由国家环保总局负责对外统一发布“。 环保总局表示，国务院办公厅已明确规定“水环境信息由环保部门统一发布”。否则，将会干扰正常的环境保护工作，误导舆论，侵害公众依法享有的环境知情权，产生不良的国际影响，甚至造成社会混乱。 水利部态度： “水利部门并未越权行事” “淮委是依法按照职责从事，没有错误” 1998年国务院“三定”和2002年颁布的《新水法》，都赋予了水利部“审定水域纳污能力，提出限定排污总量的意见”的职责。 “所以水利部淮河水利委员会是完全按照法律和‘三定’赋予的职责从事的工作，没有错误，也没有和别的部门发生冲突”。“而且在淮委的‘意见’出来以后，我们已经按照‘三定’的要求，正式出文送交了环保总局”。 程晓冰副司长说，虽然淮委做这件事之前并没有与水利部商量，但事后他们认为，淮委做得非常对。“淮河治污已经十年，到底成效如何，淮河水利委员会公布了这个意见，也是对老百姓的一个交代”。 “数据不符是长远目标和阶段性目标不同” 至于环保总局指出的“淮河水利委员会的限定排污总量的数字明显违背‘十五’限制排污总量要求”的说法，程晓冰认为，淮河水利委员会提出的是整体目标、长远目标，而环保部门提出的是阶段性目标，二者并不矛盾。 程晓冰副司长介绍，淮委“意见”中发布的数字，是使淮河水体变清需要达到的数字。 程晓冰表示，水利部和淮河水利委员会并没有针对环保部门的意图，他希望环保总局和水利部共同努力，把淮河治理好

[相关链接一] 〈水法〉32条： 县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。 “十五”淮河流域水污染排放总量控制目标： COD排放总量控制在64.3万吨，COD入河量控制在46.6万吨，COD排放量在2000年排放量基础上削减39.3%； 〈国务院办公厅关于加强淮河流域水污染防治的通知〉： （十四）...有关部门应根据职责，将监测结果和有关情况及时向环保部门通报。水环境信息由环保部门统一发布。 [相关链接二]水利部和环保总局淮河水质信息发布权之争背后 4月10日，国家环保总局官员就4月5日水利部淮河水利委员会（简称“淮委”）发布的《淮河流域主要污染物限制总量指标》发出质疑，指出其信息公布行为“违反了《中华人民共和国水法》和国家有关规定”。“淮委应依法向环保部门提出限污建议，而不是自行发布”。 但淮委的直接主管部门水利部则反击：“水利部门并未越权行事”，“水利部淮河水利委员会完全是按照法律和‘三定’赋予的职责从事工作，没有错误”。 4月12日，水利部门一位不愿透露姓名的专家翻开引起两部门争议的《中华人民共和国水法》第32条，逐字逐句地向记者介绍，“我们是按照《水法》的规定，核定水域的纳污能力，并提出水域的排污总量意见，但在《水法》的条文中根本没有任何规定，禁止水利部门向社会发布这些信息”。

据淮委的相关负责人称，此次发布的信息，是经过水利部审核、并提交给环保部门之后，由新华社安徽分社4月4日发的通稿。 另据水利部门一专家介绍，4月5日发布的淮河流域限制排污总量最新指标，是一个关于淮河污染治理的长期目标，已经充分考虑到淮河流域的实际情况，其中涉及的数据是要使淮河水体变清必须达到的目标，其中还考虑到在枯水期，90％的时间段淮河对污染总量的实际承受力。 一场耐人寻味的“话语权”纷争 有专业人士议论，表面上看起来这是场环保部门与水利部门的“话语权”之争，但问题的实质是，水利部门发布的新的治污指标与目前的污染物实际排放情况差距太大，客观上肯定给负责治理污染的环保部门很大压力——— 关于化学需氧量，水利部门提出的控制指标是38．2万吨（每年），但目前的实际排放量是114万吨；氨氮限制排放量是2．66万吨（每年），但目前的实际排放量是13万吨。

据记者了解，水利部门此次提出的污染控制新指标，比起已经落空的国家关于淮河治理的“九五”、“十五”规划中规定的指标还要严格。“实际上从去年10月份以来，淮河流域的排污总量已被削减了大约10％，环保部门在控制排污方面已经做了很多工作，取得了明显的成效。但从对老百姓负责的角度来说，我们必须加强这方面的信息公开，不能抱着已经取得的一点儿污染治理的成绩不放，因为从水体彻底变清的角度来说，目前的治理进展微不足道，以前制定的关于污染治理的控制指标，实际上不符合污染治理的实际要求，刷新更正很有必要”，一位专家这样告诉记者。 类似纷争由来已久 一位对水利和环保领域都较熟悉的业内人士向记者透露，水利部门和环保部门之间工作配合的不和谐与类似的纷争曾都发生过。 他告诉本报记者：数年前，某省的省级环保部门在一项治污的“零点行动”结束之后，通过当地媒体宣布：此次治污所涉及到的排污口通过环保部门的严格监测已经全部达标。 两个月后，当地水利系统的水文部门发现虽然已宣布达标，但当地河道湖泊水质改善不大，便决定对当时宣布达标的排污口进行暗访式的回访监测，结果发现许多排污口并没有达标。水文部门本着对社会和公众负责的态度，迅速将这一重要信息通过媒体向社会进行公布。但没想到这一公布一下子捅了“马蜂窝”。当地环保部门就此专门发文进行“声讨”，并将笔墨官司打到了地方最高政府。 这一事件，最后在省政府的协调下，终于不了了之。事后，当地水文局的一位水质专家感叹说：“我们只是想让老百姓知道一点儿真实的水质信息，没想到难度这么大！”而当地环保部门的一位专家也在私下里感叹说：“环保部门也有自身的难处，环保大多属于块块管理，必须以报告进展为主，不像水文部门属于条条管理，可以不顾忌地方的面子和利益。” 记者在采访中了解到，类似由体制问题引发的对污染问题的不同态度、及由此引发的争论并非个别现象。“环保部门和水利部门都可对水质进行监测，但各自监测的目标不同。”一位水质专家就此说，“环保部门监测水质更多的是从水环境保护状况的角度，而水利水文部门更多的是从水资源质量的角度。两个部门都负有水体监测的职能，发生纷争在所难免。” 纷争下的淮河水质现状 尽管水利部门称此次信息发布只是根据《水法》的规定，在工作职责范围的“例行公事”，但两大部门对信息发布权的争执，引发了人们对淮河水质现状的又一次密切关注。 在水利部淮河委员会，记者了解到，尽管去年底以来排污总量削减了10％，但由于污染物的长期积累和目前枯水季节水量锐减40％等因素，水质依然十分恶劣。 去年12月至今年1月，淮委组织流域四省水利部门开展了2004年淮河流域入河排污口核查及入河排污量监测。监测范围包括淮河流域所有县及其城镇、重点乡镇和功能区，共监测了188个城镇的997个入河排污口，结果显示———2004年淮河流域188个城镇入河污水排放量为43．88亿吨，主要污染物化学需氧量、氨氮排放量分别为107．68万吨和10．69万吨，两项指标分别超标1．31倍和0．19倍。与水利部批准的淮河流域水功能区限制排污总量比较，两项指标分别超标1．82倍和3．02倍。 记者4月12日下午从淮河流域水环境监测中心了解到，最新的监测结果显示：3月份淮河流域省界断面水质污染进一步加重。根据淮河流域水环境监测中心监测的45个省界水质断面水质评价，3月份达到Ⅲ类水的断面只占11．1％，Ⅳ类水断面占17．8％，Ⅴ类水断面占11．1％，水质受到严重污染的超Ⅴ类水断面占60％。 对照国务院批准的《淮河流域水污染防治“十五”计划》确定的水质目标，3月份水质达标率仅为28．9％，比上月下降6．7个百分点，比去年同期下降了14．3个百分点。淮河干流水污染情况也不容乐观，监测的13个断面全线超标，主要超标项目是氨氮。水污染已威胁到沿淮城镇供水安全。 安徽省蚌埠市的一对老夫妇告诉记者：自从多年前蚌埠因淮河污染发生“守着淮河买水吃”的现象后，这么多年他们一直没有喝过自来水。除了其他生活用水外，饮用的水都是买的纯净水。“不是我们不相信自来水公司，实在是淮河的水太差了———叫我们怎能不担心？”

材料来源：中国青年报 转自环境法研究网（中南财经政法大http://www.en-law.com.cn/rdjj/t20060417_4067.htm