关于我国农村地区环境保护的研究（征稿）

大连海事大学 05环境法研究生 韩娜

摘要 一直以来农村环境保护问题都没有受到应有的重视，近些年，虽然我国的农村经济有了快速增长，然而，农村地区的环境污染和破坏却有愈演愈烈的趋势，如果农村环境问题继续恶化最终势必会影响经济全局。针对目前农村环境的现状，应充分运用法律、经济、行政等多种手段来解决这一问题。 改革开放以来，我国的经济得到全面飞速发展，尤其是农村经济的快速增长，为其他各产业提供了坚实的物质基础。伴随着经济的增长也带来了一系列的污染问题。近些年来，人们开始注重环境的保护。然而，一直以来，我们都忽视了农村的环境保护，导致农村的环境污染和破坏日渐严重。如果任其发展下去，农村的环境污染将成为制约我国经济进一步发展的因素。因此，加强农村的地区的环境保护是十分紧迫和必要的。 我国农村地区面临的环境现状 目前，农村的环境污染和破坏问题不单单是某些省市或某些地区存在的问题，而是全国农村普遍存在的现象，是一个威胁到我国农业稳健发展的大问题。农村的环境污染和破坏概括起来主要是有以下几类：

一是现代化农业生产造成的各类污染 我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，加之近些年对农产品需求的加大，使得化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径。目前，我国已成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家。化肥年使用量４６３７万吨，按播种面积计算，化肥使用量达４０吨／平方公里，远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的２２．５吨／平方公里的安全上限。而且，在化肥施用中还存在各种肥之间结构不合理等现象。 在全省每年由农业生产施用化肥、农药和畜禽养殖等面源流失到环境中的氮达9.15万吨，磷达1.52万吨，导致农田土壤污染，耕地锐减，而且通过农田径流造成了对水体的有机污染、富营养化污染甚至地下水污染和空气污染。 因为大棚农业的普及，地膜污染也在加剧。近２０年来，我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位。２００３年地膜用量超过６０万吨，在发达地区尤甚。

二是农村地区和城乡交界地带的基础设施建设和环境管理滞后产生的生活污染。  随着现代化进程的加快，城市发展规模迅速扩大，不断的向其周边地区延伸。但在“新镇、新村、新房”建设中，规划和配套基础设施建设普遍未能跟上，大部分城市只重视编制城区总体建设规划，忽视了土地、环境、产业发展等规划的有机联系，规划普遍存在缺位或不协调现象。农村地区和城乡交界处成为规划未涉及到的边缘地带。在缺少规划的情况下，使得这些地区或者沿公路发展，形成马路和带状集镇，或者与工业区混杂。而该地区产生的生活污染物则因为基础设施和管制的缺失一般直接排入周边环境中，造成严重的“脏乱差”现象。例如，每年产生量约为1.２亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放；每年产生量超过２５００万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。 我国农村的环境质量除了大气污染指标外，其余已经显著劣于城市。尤其值得注意的是，在我国农村现代化进程较快的同时，这种基础设施建设和环境管理落后于城镇化发展水平的现象并没有随着经济水平的提高而改善，而其对人群健康的威胁也在与日俱增。

三是乡镇企业布局不当，污染物的无序排放对农村环境造成严重污染。 农村工业化是中国改革开放２０年间经济增长的主要推动力，然而乡镇企业蓬勃发展的同时，也给农村环境带来巨大危害。在我国，工业“三废”向农村转移问题突出，“三废”污染农田面积占到耕地面积的3.3%，农田污染事故也时有发生。可见，这种工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化。 四是不合理的开发利用自然资源造成的农村生态环境的破坏。 我国在农业经济发展的同时，农村的生态环境也遭到了严重的破坏。我国是世界上水土流失最为严重的国家之一，特殊的自然地理和社会经济条件，使水土流失成为我国主要的环境问题。目前，我国的水土流失面积达356万平方公里，每年流失的土壤总量达50亿吨。严重的水土流失使得耕地减少，土地沙化，生态恶化。近50年来，我国因水土流失毁掉的耕地达4000多万亩，造成退化、沙化、碱化草地约100万平方公里，占我国草地总面积的50%。进入90年代，沙化土地每年扩展2460平方公里。

目前，我国水土流失严重黄土高原地区，每年要流失表土1厘米以上，土壤流失的速度比土壤形成的速度快120-400倍。年复一年的水土流失使土层变薄，土地日渐贫瘠，土地生产力大大下降。我国每年至少有50亿吨沃土付之东流，上亿吨氮磷钾养分随之流失。如果不抓紧治理，总有一天，土层会流失殆尽。事实上，这种情况已经发生，在长江流域及其以南的地区，水土流失引起的土地“石漠化”是不少地方失去了人类生存的条件，不少人成了生态难民。 农村环境问题的成因分析 农村的环境污染和破坏发展到如此严重的程度，究其原因是多方面的。政府的扶持措施不力，重视程度不够和治理污染的财政资金不足等等。但是，从深层次来探究，农村的环境问题可以归结为以下方面：

一方面从根本上讲是经济利益和环境利益相失衡的结果。环境法的基本任务就是平衡环境利益和经济利益。环境法的一项基本原则就是环境保护和经济、社会发展相协调原则。经济利益和环境利益两者是共生同一的关系。发展经济应该也必须在环境因素所允许的范围内。经济的发展既要考虑经济规律又要符合自然生态规律。如果忽视了环境保护工作，就会造成环境污染、资源浪费和生态破坏，进而影响经济、社会的发展。反之，环境的保护也需要依靠经济和社会的发展来增加对其的投入，以此来完善各项环保措施。所以，两者不可偏颇其一。 在我国农村存在的环境问题归根结底也就是经济发展同环境保护的不协调造成的。近些年来，在“发展就是硬道理”“脱贫致富奔小康”等基本的生存经济目标的鼓噪下，很多农村完全将工作重心放在发展经济上，根本不考虑环境的因素的制约。农村为了给农民提供就业机会，增加农民收入，对于城市迁入农村的企业及乡镇企业都给予了莫大的优惠和便利条件。其中就包括对造成环境污染企业的妥协让步，甚至是对污染视而不见。我国农村在工业化推进的同时，相应的环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施建设均未跟上。这样一种情况势必会导致农村的环境污染和破坏愈演愈烈。 显然，农村在发展经济的过程中，没有站到一个应有的高度来统摄全局，平衡经济利益和环境利益，而是被眼前的蝇头小利所蒙蔽，忽视子孙后代的长远利益。 如，前文中提到的大量的化肥、农药的施用给土壤造成的危害，城市污染企业三废的转移，农村生态环境的严重破坏这些正是忽略了环境因素的体现。因而，最近几年农村环境恶化的速度明显高于城市也就不足为奇了。

另一方面环境资源权属不明也是导致农村环境污染和破坏加剧的原因。西方经济学中有著名的“公有物悲剧”定理，其内容是：草原资源为公共所有，羊（利润或产品）为个人所有，结果是草场上拥挤的牲畜将导致过度放牧和土地资源的破坏。这一原理正是私人所有权属与共有制度之间矛盾的最好说明。 在我国自然资源所有权都属于国家或者集体的也就是公有制度，但其产生的利润或产品却直接为私人所有，这种难以法定的产权关系被冠以承包经营。这种权属关系下的经营形态比旧体制更有利于调动经营者的积极性，但产权不清又是阻挡环境保护的一大障碍。使用人往往为了追求更多的经济利益而逃避管理、保护、合理利用的义务。实际中行为人往往会置社会利益于不顾而追求个人利益。例如我国为了保护环境而实行的“退耕还林”政策与“封山育林政策”这显然会减少农民与林木工人的收入，而政府却没有有效的措施去补偿他们的损失，以至使得很多地方的盗林现象猖獗导致水土流失。在承包经营体制下，尤其是相对较短的承包期，承包方往往为了在最短时间内获得最大经济效益，对资源采取掠夺式开发，根本不考虑环境的承载能力。许多农村都存在着对资源掠夺式开发和利用的情况。然而，仅仅依靠加强管理、加大环境执法力度是难以完全消除这种危害的，所以，改革我国目前的自然资源所有权的模式还是很值得思考了。

农村环境问题的解决对策

环境保护涉及到经济利益和环境利益的平衡，它是一项更具公益性的事业。对于环境关系的调整，需要一个凌驾于各种利益集团之上的仲裁者，它甚至超越了法律公平、正义调整的局限，还要适用经济的法则和政治法则。对于我国这样一个生态环境恶化的大国来说尤其如此。所以，我国农村的环境保护要综合运用法律手段、经济手段和行政手段。 在法律方面，摆脱传统的环境立法观念，改进和完善农村环境保护的相关法律、法规 前文已经分析了农村环境污染和破坏的成因，是经济利益和环境利益失衡所致，在立法的层面上应该尽可能的平衡二者的利益。我国在进行农村环境立法时始终应该围绕农村环境保护与农村经济发展相协调这一原则来进行。 我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范畴基本上未发生什么重大的变化，环境法在立法上依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。

事实上，环境保护不仅包括对已有污染的治理，更重要的是对现有环境的保护。然而我国的立法长期忽略了这一方面，因而，在我国的农村环境立法中应该运用生态学观点将生活环境和生态环境作为一个有机体考虑，将可持续发展战略作为今后环境立法的一个指导思想。 进一步明确和加强污染者的法律责任感，适度扩大环境责任主体的范围。在农村环境立法中应将污染者的责任具体化、明确化，谁污染谁治理，这本来就是环境保护的一个基本原则。在当前市场经济的体系下，市场主体具有趋利性，往往出现一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被罚也不去治理污染的现象。以至于我国广大农村乡镇企业的污染有愈演愈烈的趋势。之所以会产生如此的结果一方面环境保护的相关法律、法规，对污染者处罚力度偏轻，从成本核算的角度，既然治理污染的费用远远高于处罚的额度，那么又会有哪个企业主舍弃低成本的污染处罚费而去治理污染呢？

另一方面，大多数企业主还不具备污染的治理能力，很少会有污染企业具备完善的防污设备。一旦发生环境污染，其巨额的治理费用和赔偿费用又迫使企业主们溜之大吉，留下一个无人接管的烂摊子。最终受害的还是生态环境和周遭百姓。考虑到全国的现实情况，短期内提高我国企业的污染治理能力是完全不可能实现的。这种状况下，适当考虑立法上扩大责任主体的范围，通过责任分担的方式来提高环境污染的治理能力是完全可行的。当然，扩大责任主体的范围绝非是对谁污染谁治理原则的颠覆，而是要改变传统法学的惯有思维，针对环境污染的特殊性，将环境污染看作一个动态的全过程，而不是静止的停留在某个阶段某一点上来考察。例如，对于可能造成环境污染的行业，政府可以额外收取一部分费用作为环境污染的风险基金，一旦该行业的某个企业造成了环境污染可以用这笔费用来偿付。这样该行业的所有企业都成为该污染事件的间接责任主体，大大提高了企业的防污治理能力。诚然，这只是作为一个构想，其间很多的环节还需要进一步的立法来修改、完善，是否可行更需要实践的检验。 对环境资源权属进行重新界定。森林、山岭、草原、荒地、水面资源等自然资源是构成环境的主要方面，按照民法通则的规定，在我国这些财产所有权都属于国家或者集体的，这种所有制在一定时期内使用权和所有权是相分离的，尽管法律明确规定使用人“有管理，保护，合理利用的义务”但使用人往往为了追求更多的经济利益而逃避这种义务。正因为这种利导性实际中行为人往往会置社会利益于不顾而追求个人利益。例如许多地方盗伐、乱伐，毁林开荒现象屡禁不止。 但是，如给与私人更长的承包期，“私人的物品往往受到最大可能的保护”。从这种观点出发，中国人往往有珍惜自己财产的传统，相信人们会从自身的长远利益出发，做到最大的保护。在这样的基础之上，政府再加以宏观调控，效果应该是非常明显的。所以，改革我国目前的自然资源所有权的模式就是很值得思考了。当然，改变我国自然资源的权属是国家权力机关的职责范围，对这一制度作出修改目前来看是有相当困难的。在今后的立法实践中，适度延长承包期赋予承包经营者更近似所有权的权能还是十分有价值的。 在经济方面，大力推广生态农业，积极推行循环经济模式。 法律手段是农村环境免受污染和破坏的有力保障，而经济手段则是从源头上杜绝农村环境遭遇污染和破坏的根本措施。

自２０世纪 ６０年代末以来，许多国家先后提出了有机农业、生物农业、自然农业、持续农业等概念，并把它作为一种新的农业发展模式付诸实施。由于这些模式都是以生态学原理为指导，以生态、自然资源保护与农业协调发展为主要内容，所以统称为生态农业。生态农业的基本内涵是 ：运用生态学、生态经济学原理和系统科学方法，把现代科学技术成就与传统农业技术的精华有机结合，把农业生产、农村经济发展和生态环境治理与保护、资源的培育与高效利用融为一体的具有生态合理性、功能良性循环的新型综合农业体系，实现高产、优质、高效与持续发展目标，达到经济、生态、社会三大效益统一。我国生态农业基本理论认为，生态农业既不同于完全依靠内部封闭或内部物质循环的有机农业，也不同于主要依靠外部大量投入商品能量和物质的工业化农业，不是单纯的自然循环，而是自然、经济、社会的复合体。 针对我国农村的现状，发展生态农业首先要积极发展以提高资源利用率的立体种植生态模式，立体种植是在半人工或人工环境下模拟自然生态系统原理进行生产种植。它巧妙地组成农业生态系统的时空结构，建立立体种植和养殖业的格局，组成各种生物间共生互利的关系，合理利用空间资源，并采用物质与能量多层次转化手段，促使物质循环再生和能量的充分利用，同时进行生物综合防治 ，少用农药，避免重金属污染物或有害物质进入生态系统。 其次要大力发展白色农业，“白色农业”是以细胞工程和酶工程为基础 ，以基因工程综合利用组建的工程农业。白色农业是利用至今尚未为人类充分开发利用的地球上三大生物资源之一的微生物资源宝库，应用科技进行开发，创建微生物工业型的新型农业。

因此，发展微生物工程科学，创建节土、节水、不污染环境、资源可循环利用的工业型 “白色农业”，是农业持续发展的重要途径。 循环经济是一种全新的经济运行模式，它是指在经济发展中，遵循生态规律，将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，实现废物减量化、资源化和无害化，使经济系统和自然生态系统的物质和谐循环，维护自然生态平衡，实现人类社会的可持续发展。它强调人类的发展应当与自然的存在和谐一致，着眼于提高资源的利用率这一核心问题，统筹人类的生产和消费行为。把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小得程度，最终实现“最优生产，最适度消费，最少废弃的目标”。 面对人类无限膨胀的欲求，自然资源储量是非常有限的，无休止的开发，低效率的利用资源，是对子孙后代环境权力的剥夺，是对代际公平理念的践踏。如果超过了环境所能承受的必要限度，就有可能发生危及当代人类生存的灾难性后果。基于这样的认识推行循环经济是十分必要和可行的。 在我国现存的乡镇企业，其中有相当一部分是由于污染严重而从城市转移到农村，这些企业应该说还是停留在旧有的粗放型的经济增长模式上。盈利是企业生产的追求目标，它决定了企业的行为，从传统的生产方式向循环经济的生产模式转化，需要投入大量的资金进行技术改造和设备更新，企业往往不愿意实践循环经济模式正是出于资金投入的考虑。这就要求我们在推广循环经济时应当采取经济激励机制，运用一些经济激励措施，如税收、政府采购、收费等，来促使企业自觉地追求循环经济目标。 在行政方面，严格环境行政执法，加大环境监管力度 同我国农村环境立法相比，农村环境的行政执法呈明显的落后态势。如果农村环境保护的各项法律、法规都不能得到落实，那么农村环境保护的立法也就无异于废纸一张。环保部门在环境执法上，多数都是以事后处罚为主。污染发生了，破坏出现了，主管部门纷纷粉墨登场，调查、处罚、执行如同三部曲，再有新的污染破坏事故发生同样的程序周而复始，而对于如何从一开始来杜绝污染，防止事故的发生，却没有哪个环保机关关心。环境一旦遭到污染和破坏就很难恢复，它更多依靠的是事前的监督。事后的处罚措施，只能是对肇事者起到警示惩戒作用，对于环境的恢复和保护却收效甚微。当前农村出现严重的环境问题，环保机构更多的是应该将目光投向环境污染和破坏的源头上。不能是无事故发生就一副事不关己的姿态，出现事故就严加处罚、责令停产停业以示自己严格执法。试问在事故未发生之前，相关部门执法都体现在哪，审批部门、监管部门职能何时发挥。有多少事故，如果审批部门能严把审批关，监管部门能够依法行使职权定期监管是可以避免的。 我国环境保护一直强调以行政为主导，政府起到主导作用。行政执法手段比较灵活，效率较高，对于突发的环境污染事故能够第一时间做出应急措施。在污染防治方面，行政机关作用的发挥要明显优于资源保护。行政执法是一个动态的全过程，行政机关切不可将目光落到某一点或某一个阶段上，行政机关应该实行全程监管。如果每次都是等到事故发生了，行政机关才发挥作用，这样治理环境无疑是堵口子治洪水，治标不治本。

鉴于农村环境污染事故的发生大都是由于乡镇企业造成的事实，环境行政执法主体应该有针对性地从以下方面加强： 第一，落实环境影响评价制度，严把审批关，力争从源头上遏制事故的发生。对于乡镇企业设立，尤其是城市迁往农村的企业，进行严格审查，环境不达标的坚决不予登记，切不可使由于环境污染严重而从城市迁出的企业转移到农村去。 第二，对有可能造成环境污染的企业，要加大监督力度，做到定期检查、随时抽查，及时发现事故隐患，避免环境污染事故发生。可以说，目前，污染环境企业绝大部分都分布在近郊或农村地区 ，对于地方环境保护部门有必要建立一个针对农村的污染企业的手册，详细记载企业的污染种类，污染排放量，防污措施及设备。环保部门可以根据当地生态状况，适时要求企业做出调整和改善。 加强农村居民的环境意识，政府增加对农业的投入 环境意识与守法观念，不只是普法教育与司法权威方面的原因，更重要的是公民法律信仰的培养问题。欧美等发达国家，通过资产阶级革命使民主与自由深入人心，法治现代化道路已达三百年之久，而中国由于长期封建统治思想根深蒂固，现代法律并非本土产物，对法律总持一种排斥态度，尤其是环境保护法。历史上只有破坏环境的自由，而无保护环境的传统。对于农民来说，人与自然的关系长期以来被处位于劳动者与劳动对象的经济关系而不是法律关系。在农民环境保护意识普遍都很淡泊情况下，利用报刊、广播、电视等媒体手段大力宣传环境观念、资源观念，倡导人与自然的和谐发展是十分必要的。中国农民的教育水平普遍较低，很少有人会从持续发展的角度来考虑环境问题，农民们最关心的是现实的生存状况。比之城市，还相对贫困的农村，人们考虑的更多的是吃、穿、住等基本的生存条件，至于空气质量、植被覆盖、公用设施农民们还无暇顾及，更不用提子孙后代的长远利益，代际公平了。

针对农村的特殊情况，政府应该给予更大的政策扶持。加大农村教育的投入，从根本上提高农民文化素质，农民的素质提高了，环境保护意识相应也会增强。贫困是环境保护的一大阻碍，在农民填不饱肚子的情况下，是决不会去想保护资源，改善环境的。像中央所倡导的加大农业投入，增加农民收入这样的政策、措施，如果得到根本的落实，相信会取得不错的成效。 结语 农村环境问题的产生是多方面原因共同作用的结果，既有历史的又有现实的因素，农村环境问题的解决同样需要多种手段的综合运用。对于农村环境的保护需要我们给予更大的关注程度，切不可一味的强调城市的环境建设而忽视了农村，农村是城市发展的依托，是城市发展的能源供应地。总之，农村的环境保护是一项复杂的系统工程，并非朝夕而就的，还有很长的路要走。它需要我们投入更长的时间，更多的人力、物力及财力。

参考文献 吕忠梅等著 《长江流域水资源保护立法研究》 武汉大学出版社 蔡守秋著 《环境资源法教程》 武汉大学出版社 胡研红等著 “论环境成本内部化” 载《生态经济》 王爱声著 “美国环境法与可持续发展” 载《法学杂志》 陈泉生著《环境法原理》法律出版社 胡保林、曹叠云、杨延华著《环境法新论》，中国政法大学出版社