学习国务院《决定》推动“历史性转变”笔谈①       

环境法制必须适应和推动“历史性转变”        

国家环保总局政策法规司司长

杨朝飞   

国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第六次全国环保大会是在认真总结历史经验教训的基础上，是在深入研究我国基本国情和经济发展阶段的基础上，对我国今后五年、乃至更长一个时期的环境保护工作做出了一次周密的战略部署，标志着环境保护事业进入了一个加快发展的新时期，是环境保护史上的一个重要里程碑。   六次环保大会是一次空前成功的大会，具体表现为七个重要的特点:一是对过去工作评价客观求是；二是对问题原因及环境形势分析的深刻入理；三是今后环境目标明确可行；四是思路与理念富有创新精神；五是工作安排务实缜密；六是对环境保护要求非常严格；七是各项对策措施扎扎实实。   “历史性转变”具有重要的现实意义和深远的历史意义，是落实科学发展观的本质要求，是把国家的环境意愿上升为国家意志的具体体现，是对环境保护与经济发展关系的重要定位，是创新环境管理制度与措施的指导思想和原则，是六次环保大会的标志性提法，对环境保护提出了更新、更高、更严的要求，孕育着一个环境保护新战略的诞生，标志着我国环境保护事业进入了一个加速发展的崭新阶段。   温家宝总理历来非常重视法制建设，在前些年国家调整经济结构、抑制经济过热的时候就曾多次强调，要少依赖于行政管理的措施，使用行政手段虽然见效快，但损失较大、后遗症较多、容易反弹，因此要多使用法律、经济、技术的调控手段。   

在第六次全国环保大会上，温总理又把这一重要思想亲自写入了环境保护的“历史性转变”。他指出:要从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。   周生贤局长在厅局长会议上强调:现在我们已经进入了以保护环境优化经济增长的新阶段，现行的环境保护法律、政策、标准等都要适应“历史性转变”，不符合“历史性转变”的法律法规、政策标准要及时作出调整。周局长进一步提出:要用十年的时间建立起完备的环境法律体系，从而为环境法制工作明确了努力的工作方向。   结合工作，就环境法制如何通过发展创新，来适应和推动“历史性转变”，谈几点个人的看法和体会:   目前环境立法存在的主要问题20多年来，我国初步形成环境法律体系，环境法制建设取得了很大进展，为加强环境管理发挥了重要作用。但是随着改革开放的深入发展，从“历史性转变”的要求来看，现行的环境法制存在许多不足。具体表现为7个方面:一是环境法律体系尚不完备，存在着一些重要的立法空白，如缺少土壤污染、化学品管理、生物安全、遗传资源保护、核安全等法律法规；二是一些环境管理制度不适应需要，一些环境管理制度缺少法律依据，一些环境管理制度的后续工作有待加强等；三是环境法律配套滞后，不少环境法律的条例、规章、标准、政策迟迟不能出台，影响了法律的贯彻执行；四是缺少一部专门约束政府行为的环境法律，地方保护干扰正常执法现象普遍；五是环境民事赔偿尚无法律依据，弱势群体受到环境损害后得不到必要补偿；六是环境损害社会保险的法律缺失，一些重大环境事故的后续补偿无经费来源，其后果只能有国家负担或有受害群众分摊；七是环境法律法规中的处罚力度弱，缺乏强制手段，表现为，违法成本低；守法成本高、执法成本高；取证难、举证难、执行难。   

问题原因与转变理由分析

一是许多现行的环境立法大多基于过去计划经济管理的需要，而现在社会主义市场经济改革进程在加快；二是许多环境立法长期受到粗放型经济增长思想的主导和影响，而现在党中央、国务院提出了科学发展观的全新理念；三是过去的环境法律一直是以调整企业法人行为为主要目的设立的，而现在一些地方政府干预环境执法的问题越来越突出了；四是一些地方环境纠纷日趋复杂、矛盾日趋激化、冲突日趋尖锐，急需从法律层面上进行调整和规范。   创新环境立法的指导思想环境立法的指导思想必须适应和推进“历史性转变”的需要。从总体上讲，环境立法的指导思想必须认真贯彻落实科学发展观，具体包括以下六层含义:一是环境立法要顺应日益深化的社会主义市场经济改革的方向和历史趋势，更加强调法律的、经济的管理手段；二是围绕转变粗放型经济增长方式，重点调整产能过剩及潜在过剩的重污染行业；三是环境立法要适应强化环境执法工作实践的需要，加大对环境违法行为的处罚力度；四是环境立法要贯彻“把污染防治作为重中之重，把保群众饮用水安全作为首要任务”的工作总体部署，突出有关污染防治、特别是保障饮用水安全的立法；五是环境立法要落实“全面推进、重点突破”的工作思路，处理好重点工作立法和一般工作立法的关系；六是环境立法要认真贯彻周局长提出的四项工作措施，在环境立法中体现“抓落实、抓实干、抓细节、抓基层”的思想。环境立法必须坚持改革创新主要体现以下6点:一是要在立法中加大处罚力度；二是增加法律的可操作性；三是增加民事赔偿的立法内容；四是通过立法落实政府环境责任；五是鼓励公众参与与监督；六是国内立法与国际环境法接轨。   

关于立法加大处罚力度的具体内容包括:一是提高法定罚款上限(目前的最高上限为100万元)；二是提高罚款数额的比例和倍数；三是提高排污收费标准；四是设立“按日计罚”的规定(目前是对一个违法行为只能处罚一次)；五是赋予环保部门行政强制权(限期、限产、停排、查封、扣押、没收)；六是推进并落实“环境污染罪”的司法审判；七是推进环境公诉立法(即各级检查机关可以对重大环境犯罪直接提起诉讼)。   国务院关于环境保护决定中，提出的七种环境违法行为是今后环境立法应当重点解决的几种违法行为。除此之外，按照第六次全国环保大会的要求，环境立法还应当重点解决以下三种环境违法问题:一是严惩生产和倒卖不符合产业政策设备、装备的；二是加强对工业开发园区的污染监管；三是加大对跨行政区域环境污染损害的查处。以上三种违法问题比较普遍，均已成为各地群众反映强烈的热点、难点问题，必须通过环境立法加以解决。   今后需要抓好的几项重点工作一是开展环境立法评估研究；二是修改《环境保护法》；三是修改完善现行的环境法规；四是及时起草有关空白的环境法规；五是加快现有环境法规的配套；六是进一步加强国际环境公约、条约的国内配套立法；七是做好环境司法解释、强化行政监察和行政复议；八是继续做好环境法制的普法教育和宣传。   

下面对几项重点工作作出进一步说明:   第一，关于开展环境立法评估研究:从广义上讲，就是要对现行的行政管理手段进行一次系统的甄别和评估，该取消的取消；该弱化的弱化；该改善后坚持的就及时改善；其中一些行政管理手段可以通过立法改造成为法律手段，如目标责任制等。从狭义上讲，就是要对目前的所有环境法律条文，进行一次系统的评估，找出差距，提出改进的方案和措施。   第二，关于修改《环境保护法》:1979年全国人大常委会制定《环境保护法》，1989年修改，至今近20年了。《环境保护法》存在如下问题:一是覆盖领域不全(缺少生态保护、核安全)；二是操作性差、原则性规定多；三是许多新的制度与理念未能体现；四是对当前环境问题针对性不强，如地方保护问题等。现在有关修改《环境保护法》的社会呼声越来越高，已经成为每年人大、政协提案、议案的热点问题。   

修改《环保法》主要基于两点:一是落实地方政府对环境质量负总责，主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人；二是顺应国家法制改革发展的大趋势。改革开放以来，我国法制建设可以划分为两个发展阶段:第一个阶段，从80年代初至2003年，法制建设面向市场经济改革的大局，法律调整的对象主要是企业法人，立法的目的主要是规范市场行为；第二个阶段，是2004年国家发布了《行政许可法》，面对一些地方政府不作为、乱作为的现象，立法的对象发生了重大变化，法律调整的对象主要是各级政府，立法的目的主要是规范政府行为。由此可见，《环境法》的立法条件已经基本成熟。   在修改《环境保护法》时，即在《环境法》立法中，应当紧紧围绕落实“地方政府对环境质量负总责”的要求，重点解决地方政府干扰环境执法问题，认真落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人的要求，创建和强化一批重要的环境管理制度:包括责任追究制度；生态区划制度；政策环评与规划环评制度；环境税收、价格、金融、贸易等政策机制；污染物总量控制制度；强制淘汰制度；投资环境风险预警制度；调解污染纠纷与赔偿制度；环境法律援助与救济制度；环境污染保险制度；政府部门联合执法机制(查封移交移送等)；责任追究制度等。   第三，关于加快环境立法及配套立法:新的环境立法9项；条例配套法律的29项；规章配套法律和条例的87个；国内立法配套国际法的6项。同时作好环境法规与其他部门立法的衔接；指导地方加快环境立法。   第四，做好环境司法和行政监察工作。配合高法出台“环境犯罪司法解释”；配合高检完善“环境犯罪案件移送程序”；配合监察部实施“环境违法行为行政处分办法”；做好行政复议与行政处罚工作。   

需要认真解决的几个问题   

首先，要充分认识加强环境法制的有利条件:国务院领导高度重视环境法制，总局领导明确要求加强环境法制，人大环资委、国务院法制办更加支持环境立法，为加强环境立法创造了有利的条件。   其次，要认真把握环境立法工作的特点，认识工作特点有利于对症下药。这些环境立法工作的特点表现为:一是技术性强；二是立法周期性长；三是资金投入大；四是部门协调难。   再次，要深入分析环境立法存在的主要问题，从实际出发认真加以解决:一是提高并统一环保系统对强化环境法制的认识，提高工作的自觉性、主动性和协调性；二是加强立法工作的能力建设，在资源配置上(在资金、人力、机构、精力)对重点工作给予必要的倾斜，从而提高环境立法的效率与效能；三是加强立法的基础性工作，提高立法草案的质量，认真做好有关环境法律条文的起草、相关专项论证材料的准备、地方意见的征求和部门意见的协调；四是进一步树立环境保护大局观，充分发挥国务院有关部门参与环境保护的作用，创建协调通畅、齐抓共管的外部环境立法氛围。 新闻来源： 中国环境报http://www.zhb.gov.cn/eic/649096689457561600/20060522/18041.shtml