中国能源环境战略与对策 ——在＂建设节约型社会与交通节能－国际柴油发展论坛＂的发言

国家环保总局副局长 王玉庆

主席先生：

女士们、先生们：

大家好！   

很高兴应邀出席这个论坛。近年来，随着中国经济持续快速增长，人民生活水平不断提高，能源与环境问题成为中国政府和社会各界普遍关注的热点问题。提高能源利用效率，控制污染物排放，改善环境质量是建设资源节约型和环境友好型社会的重要内容。下面谈两点看法。   

一、中国的能源和环境问题   

中国是能源生产和消费大国，能源生产总量和能源消费总量分别居世界第三位和第二位。对于一个人口众多、经济基础薄弱、正在发展中的国家，经济增长对能源消费需求有着很强的依赖关系。“十五”期间，中国能源消费总量持续快速增长，从2001年的13.5亿吨标准煤增加到2005年的22.2亿吨标准煤，增长了64.4%，同期GDP增长约66%。   中国2005年的煤炭消费量为21.4亿吨，占到能源消费总量的68.9%，这种以煤为主的能源结构使得煤烟型污染成为中国大气污染的特征。据估算，全国烟尘排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放的67%、二氧化碳排放量的70%都来自于煤炭燃烧。燃煤电厂排放的二氧化硫和氮氧化物是造成酸雨污染的主要原因。   在传统的燃煤污染尚未解决的同时，伴随着经济发展和城市化水平的提高，机动车污染问题日益显现出来。目前全国民用机动车保有量已经超过4300万辆，专家预计到2020年，中国机动车保有量将增至1.3亿辆。随着机动车保有量增加，机动车尾气已经成为大城市空气污染的重要来源。据测算，2003年全国机动车碳氢化合物(HC)、一氧化碳(CO)和氮氧化物(NOx)排放量已分别达到836.1万吨、3639.8万吨和549.2万吨，分别比 1995年增加了2.5、2.1和3.0倍。在北京和广州，80%以上的一氧化碳、40%以上的氮氧化物来自于汽车的排放。从浓度分担率分析，机汽车排放上述污染物所占比重更高。   科研成果表明，近10年北京等一些特大城市出现了光化学烟雾的迹象，机动车尾气排放已成为该类污染的主要来源。一些城市空气污染已经由煤烟型向与氮氧化物的混合型转变，少数城市已向氮氧化物污染型转变。随着城市能源结构的转变，天然气、电等清洁能源的使用，重工业逐渐退出市区，这种状况将变得更为明显。   能源生产和消费产生的环境问题日趋严峻。2005年监测的319个城市中，仍有近45%的城市大气环境质量达不到二级标准（主要污染物为二氧化硫和颗粒物），暴露于未达标空气中的城市人口超过统计城市人口的60%。全国527个市（县）中，出现酸雨的城市有298个，占统计城市的56.5%，有些地区的酸雨频率达到100%。空气污染对居民的生产生活和身体健康都带来了不利影响。上个世纪末世界银行的一项研究表明，中国由于大气污染，每年约有17.8万人过早死亡，大气污染致病造成的工作日损失达740万人年。据估算，大气污染造成的经济损失已经占到GDP的2%-3%，中国的大气污染的形势不容乐观。   中国政府高度重视能源带来的环境问题，制定了一系列的法律、法规、政策和标准来减少能源生产和消费活动对环境造成的不利影响。《环境保护法》、《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》等都对能源生产和消费提出了相应的环境要求，新的、更严格的火电厂大气污染物排放标准和机动车尾气排放标准也在有力约束污染源的排放行为。国家划定了酸雨控制区和二氧化硫控制区，制定了加快削减二氧化硫排放的政策、限期关闭高耗能高污染的十五种小企业政策、火电厂脱硫电价计入成本和排污收费政策等，都对限制能源开发利用带来的环境影响起到了积极的作用。在国民经济快速增长、人民群众消费水平显著提高的情况下，许多城市的大气质量得到了改善。   近期颁布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“规划纲要”），明确提出到2010年单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%、二氧化硫排放总量削减10%的目标，任务非常艰巨。完成这一任务需要各级政府和有关部门，特别是能源生产与消费部门认真地思考，采取有力地措施，走一条能源和环境协调发展的道路。   

二、解决中国能源环境问题的战略和对策   

环境保护是经济社会可持续发展的重要组成部分，在环境要求不断提高、环境保护压力逐年加大情况下，应当从环境保护的角度来审视中国能源发展的战略。作为发展中国家，未来能源需求仍将会有较大幅度的增长。如何结合中国能源结构的实际，加强能源环境的综合决策，改善能源生产和消费行为，最大程度地降低其带来的环境成本，实现能源发展与环境保护的双赢，是经济社会可持续发展所面临的、必须解决的重大课题。   

（一）从能源发展战略来看，要着力调整能源结构，改变能源利用方式，提高能源利用的效率。   调整能源结构：首先，要大力发展可再生能源和清洁能源，扩大其在能源构成中的比重。在保护生态环境和移民权益的基础上适度发展水电，特别是一些贫困和缺乏能源地区的小水电；加快发展风力发电、生物质能发电、太阳能利用和发电，使可再生能源发电装机到2020年占全国发电总装机的30％以上。其次，有条件的地区适当增加天然气发电的比重；在确保安全前提下，积极发展核电，争取到2020年核电装机占电力总装机比重达到4％。再有，扩大电煤在煤炭消耗中的比重，扩大电能在能源终端消费中的比重，中国电煤在煤炭总消耗中的比重从2000年的43.9％增加到2005年的46.7％。从2001年到2005年新增煤炭消耗近9亿吨，约48%用于发电。   改变能源利用方式：首先，要大力推广清洁煤的使用，扩大煤炭洗选的比重，严格依法要求煤炭开采企业建设洗选设施。其次，优质煤优先供城市和民用，高硫煤可用于脱硫电厂；城市鼓励使用天然气、液化气、电能；禁止原煤散烧，依法在城市划定禁用高污染燃料的区域；压缩和调整中小锅炉，鼓励发展热电联产和集中供热。再有，综合考虑大城市交通系统，坚持以人为本，坚定的推行公交优先的政策，大力发展轨道交通，严格控制特大城市规划区和建成区规模。   提高能源利用效率：中国能源利用效率比先进国家约差10个百分点，提高的空间很大。首先，推进能源结构的战略性调整，要努力实现“规划纲要”提出的促进经济增长由主要依靠工业带动和数量扩张带动，向第三产业协同带动和结构优化升级带动转变， 大力发展第三产业。其次，坚决淘汰高耗能、重污染的企业，利用现在钢铁、铝制品、铁合金等行业，产能过剩的时机，下决心关停一批不符合产业政策、超标排污的中小企业，提高这些行业的集中度和技术水平。再有，重要的是抓好节能工作。要落实“规划纲要”提出的要实现结构节能、技术节能和管理节能。加强耗能大户的节能技术改造，特别是名种锅炉、大型电机的改造和钢铁、有色、化工、建材行业的节能技改和余热的综合利用。大力推行建筑节能，包括使用节能灯等各种节能器具。   

（二）为实现上述能源发展战略，从对策措施看主要有以下几点：   1、确定明确的战略目标。“规划纲要”已明确把单位国内生产总值能源消耗降低20%、主要污染物排放总量降低10%作为国家能源环境的宏观战略目标，并把他们作为整个“规划纲要”中仅有的8项约束性指标中的两项，从节能和环保两方面加以约束，说明中国政府对能源环境问题的高度重视。   2、制定可行的发展规划。解决能源环境问题是个复杂、庞大的系统工程，涉及到生产、消费等经济社会的各个领域，应该有一个统一的规划。通过规划围绕国家确定能源环境的宏观目标，明确任务，提出重大项目，制定可行的政策措施，以统一各方面的认识，协调各方面的利益，集中各方面的力量办大事。国家已经制定了可再生能源的发展规划、电力发展规划、核电发展规划、二氧化硫控制和削减规划、两控区污染防治规划等各单项规划，应该及早制定一个总的能源发展大气环境保护的规划。 3、完善法规政策，加强监督执法。国家已经制定了大气污染防治法、可再生能源法、节能法、煤炭法及一系列国务院的法规和部门规章。这些法规应该得到认真执行，确定的各项制度要落实，并根据新的环境形势及时修订。各类工业企业燃煤排放污染物依然是影响中国大气环境质量的主要因素，各级环保部门必须加大监管办度，确保企业稳定达标排放。电力行业是中国未来20年能源领域发展最快的行业，其中火电仍然占大头。要下决心抓好燃煤电厂脱硫工程，实施严格的电力行业排放标准，新建电厂原则上都要脱硫，老电厂要逐步还清欠账。环保总局正与国家各大电力公司商议确定“十一五”削减二氧化硫的指标，到2010年全国电厂脱硫机组容量将达到3.26亿千瓦。  4、综合运用各种经济手段。要从经济奖励和惩罚两个方面建立一种机制，促使企事业单位和每个公民采取有利于资源节约和环境友好的生产和消费方式，这是能否实现能源环境目标最重要措施之一。要理顺各类能源的价格体系，完善价格形成机制，逐步实现能源价格反映其在生产、消耗、环境污染三部分的全部成本，以更好的发挥市场在配置资源中的基础性作用。完善能源的税收政策，原油、天然气、煤炭征收资源税，要体现其稀缺性，促进其科学合理开采。通过不同的税负来鼓励企业使用节能、对环境友好的技术，生产节能、对环境友好的产品；惩罚企业生产高耗能、重污染的产品。要加大对企业排污收费和超标排污罚款的力度。为了以最小的成本换取最大的环境效益，有条件的地方可开展二氧化硫排污交易的试点。财政金融政策也应体现节能和环保目标，一切不符合节能和环保政策要求的项目，金融机构应拒绝给予贷款支持。   5、高度重视科学技术的作用。国家要组织和鼓励节能和环保新技术的引进和自主研发。促使科研单位与企业的结合，发挥企业在技术研发中主力军作用。国家通过制定能源和环保的生产、消费技术政策、技术规范和各种标准，指导和带动企业的技术进步和社会的合理消费。大到建筑物、小到各类家电产品都应有相应的环保和能耗标准。环保总局已经颁布了轻型车污染物排放执行欧Ⅲ、欧Ⅳ的标准，就应有相应的油品标准，使机动车排放标准得以实施。技术规范和标准工作是依法行政和科学管理的基础，必须大大加强。   6、建立节能专项基金。基金可用于支持新能源、节能、环保技术的研发和推广，用于化解高新技术开发的风险；奖励在这方面作出突出贡献的单位和个人；加强对相关活动的监控、监测手段；用于必要的宣传普及工作，等等。   7、建立统一高效的管理机构。国务院应设立专门的能源行政主管部门，以便统一规划、协调各类能源的生产和消费活动，监督国家相关法规政策的实施。各级环保部门也应成为政府的组成部门，以更多的参与政府调控经济的重要决策，使环境保护成为优化经济增长的重要因素。   

主席先生，这次研讨会是以交通节能，特别是介绍国际先进的柴油车技术为主题。我们非常关注这一主题，并积极支持在中国开展先进柴油轿车的技术和经济政策研究，从专家发言和会议资料中获得了许多有价值的信息，有利于我们制定科学的机动车污染控制政策和开展相应的监管活动。 http://www.zhb.gov.cn/eic/649084594829656064/20060414/17107.shtml