自然资源物权法律制度的中外比较分析
焦艳鹏 戚道孟
摘要：物权法律制度的研究和制度创新是我国进入新时期法律变革的重要内容。在我国物权法制定的过程中，自然资源的物权属性及制度安排构成其重要部分。但是，由于我国传统自然资源管理制度的强大惯性，导致当前我国的自然资源法律制度并没有发生根本变革。物权法内部的逻辑性要求我们在物权立法中不能回避自然资源的物权属性等理论问题的探讨，对自然资源物权法律制度的重新设计所具有的重大理论意义就在于，它将使我国的物权法律制度得到充实和丰满，使物的有效利用在法理上得到巨大支撑。本文在分析了自然资源物权制度的理论基础以及世界上主要的自然资源大国的自然资源物权法律制度的基础上，提出了新时期我国自然资源物权法律制度改革的几点建议。 关键词：自然资源 物权法律 资源权利 资源利益 中外比较 包括土地、矿产资源、河流、渔业等在内的自然资源是整个社会的物质基础及经济社会发展的强大动力。当前我国正处于经济发展的转型时期，高效率的资源和能源制度将成为我国保持经济规模和经济质量，提升国力的关键因素。在法律的框架内构建出我国崭新的自然资源法律制度成为必然。
一、 自然资源及自然资源法律制度
（一）自然资源概况
自然资源是指在一定的技术经济条件下，能为人类利用的一切物质与能量。 根据自然资源的形成条件、组合情况、分布规律等地理特征，可以分为矿产资源（地壳）、气候资源（大气圈）、水资源（水圈）、土地资源（地表）、生物资源（生物圈）五大类。根据自然资源自我再生的性质，又可分为可更新资源（如生物资源）和不可更新资源（如矿产资源）。最新的分类方法是著名地理学家哈格特提出的，他将自然资源分为恒定性资源、储存性资源和临界性资源。恒定性资源是指按人类的时间尺度来看是无穷无尽并且也不会因人类利用而耗竭的资源。这类资源主要包括太阳能、风能、潮汐能、原子能、气候资源和水资源。储存性资源是指地壳中有固定储量的矿产资源。由于它们不能在人类历史尺度上由自然过程再生产，或由于它们再生的速度远远慢于被开采利用的速度，它们可能被耗竭。这类资源主要包括我们常说的煤炭、石油、天然气等各类化石能源。临界性资源是指在正常情况下可通过自然过程再生的资源，但如果被利用的速度超过再生速度，它们也可能耗竭，这类资源主要包括土地资源和森林、草原、动植物等生物资源。 从以上介绍中我们可以得知，自然资源是一个内容非常丰富的概念。它基本上涵盖了除了作为地球统治者的人本身的力量之外的所有外在的力量。从哲学的角度来看，自然资源的存在并不以人的存在以及存在状态而发生改变。但是并不是所有的自然物质和能量都属于自然资源的范畴，只有那些能够被人类所利用的物质和能量对于人类来说才能谓之“资源”，而“资源”的基本内容就是它的有用性能够满足人的某种需求。我们以上已经列举了自然资源的基本形式并作了较为细致的分类，但是，我们必须强调，各种自然资源对人类的生产以及生活的意义是不一样的，管理其的法律制度也存在着较大的差异。
（二）自然资源法律制度的本质
法律存在的根本价值在于分配利益和管理社会。自然资源能够进入法律的调整范围本质原因在于，资源的有用性需要在不同的时间和不同的空间内进行分配。自然资源之所以能够被人所利用，其本质在于其本身所具有的有用性，能够满足人的某种需求，比如煤炭可以用来取暖、森林中的林木可以被用来制作家具和房屋等等。随着人类经济形态的转变，自然资源的有用性开始变得具有了统一的利益价值。现代科学和技术的发展已经使多数自然资源能够化为一种统一标准的价值，比如各种能源都可以转化为电力这种能量储备方式等等。 能量的可转化性使自然资源对于人类的有用性逐渐表现为一种利益。不同时间和不同空间的人开始对资源具有了各自不同的利益。这种利益的差异性既具有一定的天然属性又具有一定的社会属性。从总体上来说，这种利益基本上分为环境性利益和物质性利益。环境性利益是指人所具有的对自然资源所带来的环境价值的需求。比如森林可以防风固沙，居住在森林附近的人就可以享受到森林这种自然资源所带来的较好的生活环境，森林的存在构成了这部分人的环境性利益。物质性利益是指人所具有的对于自然资源所带来的物质价值的一种需求。众所周知，在市场经济条件下，煤炭作为一种商品可以出卖并获得客观的对价。对于煤炭出卖所形成的这种货币价值不同的人应该具有不同的需求。在这个需求体系中，我们至少应该考虑下面一些主体：煤炭的开采者、煤炭的地上居住者、作为全民代表的政府。甚至我们应该把我们的子孙对煤炭利益的需求考虑在内。 给予以上分析，我们可以得知，自然资源对于人类来说意味着一种资源利益，而如何度这种资源利益进行合理的分配则是法律的基本功能之一。自然资源法律制度的本质就在于通过法律的方式和方法，构建其权利和义务的体系对资源利益进行公平和合理的分配。
（三）自然资源与物权法律制度
在自然资源的开发和利用以及自然资源利益的分配过程中不同的人形成了不同的关系，由自然资源法律所调整的体现不同的人在自然资源开发和利用以及自然资源利益分配过程中所形成的各种社会关系就是自然资源法律关系。在自然资源法律关系中包括自然资源法律关系的主体、客体和内容。自然资源法律关系主体的包括自然人、法人及国家，自然资源法律关系的客体就是我们上述的各类具体的自然资源形态。自然资源法律关系的内容就是自然资源权利和自然资源义务。自然资源可以给人带来利益。对于自然资源利益的分配是法律的基本任务之一。法律对于利益的分配具有其基本的模式和方式。通常认为，法律是通过给不同的法律主体设置不同的权利和义务来进行利益分配的。由于权利和义务具有对等性，因此设定了权利之后，相应主体的义务也得到了较为明确的设置。 自然资源权利是指不同的主体所具有的对于自然资源所产生的利益的进行部分享有或者全部享有的资格。自然资源权利可以简称为自然资源权或者资源权。资源权是构成自然资源法律的核心，在整个自然资源法律体系中起着支撑作用。就某一种自然资源来说，如何对不同时间和空间的人设置资源权构成自然资源法律发挥调整作用的基本过程，也构成自然资源立法的基本逻辑。当制定一项自然资源法律的时候，立法者首先要考虑都有那些主体对这种资源具有利益的需求以及这种需求是否具有合理性，并给出合理的理由和依据，通过对不同主体利益需求之间的协调，从而达到不同主体利益之间的尽量和谐，使资源利益能够在社会进步甚至人类幸福中法律最大作用。因此，只有公平合理的设置资源权才能具有良性的自然资源法律体系。 资源权的设置和分类还要考虑权利的性质。从现有的权利分类上，不同的法律学科对权利进行了不同的分类方法。自然资源在不同的法律关系中具有不同的意义。在民事法律关系中，自然资源往往以“单体”出现，其性质是法律关系的客体，本质上是一种“物”，所以在这个领域中，其往往具有“物权”的性质。在行政法律关系中，自然资源往往以“聚合体”的形式出现，其性质也是行政法律关系的客体，作为行政管理的对象，成为行政管理权的重要指向，所以在这个领域中，往往不使用“物权”的概念，而是直接将其纳入国家管理的视野。这是法律对资源权分类设置所造成的必然结果。从当前的现状来说，在我国资源权的设置中，过多了给国家设置了权利，而在民事领域中设置了权利还不够丰富和合理，在一定程度上阻碍了自然资源效用的发挥，并且伤害了一部份主体的资源利益，所以在未来的资源权设置中主要方向是丰富民事资源权，规范行政资源权。
二、世界资源大国自然资源物权法律制度简介
（一）美洲国家自然资源法律制度
1、美国
美国是世界上最为重要的自然资源大国。美国国土面积居世界第四，具有数量巨大的土地资源、草原资源、森林资源、矿产资源、动植物资源等等。在与国民经济联系最为紧密的矿业中，美国的煤炭探明储量近4000亿吨，居世界第二位，其中阿巴拉起亚煤田是世界上最大的煤田。美国的石油探明储量为374亿吨，居世界第七位，由于美国技术先进，每年的石油生产量在4亿吨以上，是世界第二大产油国。美国的天然气储量为56034亿立方米，仅次于俄罗斯和伊朗居世界第三位。 美国建国初，实行的是鼓励私人自由经营的自然资源政策，但随着人们对自然资源公共物品性的认识，以及对环境的保护意识增强，学者们开始主张国家的干预。罗斯福新政以后，西方法律变革的核心内容就是限制私有产权。 当时出现了两种主张：环境主义和物权社会化理论。二者的共同之处是都希望对私权利进行限制，但这种严格的限制忽视了资源配置的效率，使其缺乏灵活性。特别是在排污领域，国家的严格控制和监管给产业界带来了很大的压力，国家统一的排污标准常常脱离实际，阻碍了污染处理技术的进步。 基于对此的认识，上世纪末美国立法者开始逐渐接受科斯等经济学家们的新理论——财产权应该赋予任何一项资源，只要被称为财产的一组权利将带来那种资源使用的更大效率并由此增加社会的财富，只要建立和履行这些财产权的代价小于收益。 以水资源为例，美国的水权制度是建立在私有制的基础上，作为公民的私有财产受到法律保护的。 它包括河岸权、优先专用权、混合水权和公共水权四种。河岸权是赋予土地所有者一定量流经其土地的水资源份额的权利，实际上是对该份额的占有、使用、收益和处分权。而优先专有权是缺水地区规定对水资源的使用权，混合水权是河岸权和优先专有权的混合应用。公共水权是指水面使用权。可以看出，美国的水权包括对定量水资源的完全的占有、使用、收益和处分以及部分使用、收益的权利。
2、加拿大
加拿大也是世界上最为重要的自然资源大国。加拿大国土面积居世界第二，但是由于其国土面具中有相当多数处于寒带，所以在当前技术条件下其可以利用的土地面积、草原面积等并不是很丰富。但是，加拿大的森林资源和矿产资源非常丰富。就矿产品种而言，加拿大品种丰富居世界第一，共有60多种矿产资源。其中碳酸钾和铀的产量居世界第一位，另外还有12种矿产资源的产量居世界前五位。 根据加拿大法律，矿产资源分别属联邦和省区两级政府所有，西北及育空地区矿产资源、大陆架资源和铀矿资源属联邦所有，其他属省区所有。各省区政府对其管辖的矿业负有管理责任，包括矿产资源的勘探、开发、开采以及矿址的建设、管理、清理、改造和关闭。联邦政府在矿业方面只享有对矿产的宏观管理权，如铀矿的勘探、开发管理；与国有企业有关的矿业活动、西北地区、育空地区和领海的矿产资源管理。对于全国的矿产资源，联邦政府主要是在科技、劳动和环境保护方面的管理，通过制定政策和法律，维护可持续发展，控制矿业活动对环境的影响，从宏观上管理加拿大矿业。加西北地区、育空地区及努纳武地区的3个少数民族地区矿业活动由联邦政府通过派驻观察员或直接管理的方式行使管理权。联邦政府及部分省区政府对矿产的探勘及开发有税收优惠鼓励。联邦税收包括所得税、大公司（资本）税、能源消费税和商品与服务税。省区级税收有所得税、采矿税／权利金、能源消费税和零售税等税种。联邦和省区政府的各种税收优惠政策，使得税率和应税收入大为降低，从而有效降低了风险，保障了矿业投资权人的正常获利。联邦和省区的税收激励措施有：资源补贴（ALLOWANCE），勘查和产前开拓支出的100%划销（WRITE－OFF），递进折旧，全部流动股票 (Flow-Through Shares)和其他减除政策与变通。安大略省在矿业税上的激励措施有加工补贴、税收免除（Tax Holiday）等。 加拿大渔业和海洋部在各省区政府合作下，拥有对各渔区开发及立法(Regulate)权。包括管理、研究、同外国政府交涉谈判及签订协议，同时对渔产品销售进行监督。 3、巴西 巴西是南美洲自然资源最为丰富的国家。巴西的国土面积居世界第五位，绝大部分国土都分布在热带和亚热带地区，资源的利用率非常高。巴西的水力资源及其丰富，居世界第一位，亚马逊河上的伊泰普水电站是我国三峡工程全面投入使用之前世界上最大的水电站。在矿产资源中，巴西的铁矿石储量为650亿吨，产量和出口量都居世界第二位，巴西的铁矿石的品味极高，多数矿石的含铁量都在60%以上。 巴西是市场经济国家。巴西的自然资源法律较多地体现了市场经济体制下民事资源权的丰富性。巴西实行土地所有权与矿产资源所有权分离的原则，目前正在着手修改矿业法典，修改的主要内容有：简化现有法律规定的繁杂程序，鼓励外资和私人参与矿业活动，加强环境保护，取消限制在印第安人地区开采矿产资源的规定等。巴西宪法规定，矿业权只授予巴西人或在巴西组成的公司。其矿业权管理分四种情况：(1)对石油、天然气、核能等实行垄断，只由国家公司开采，目前已开始允许合资公司(外资不能控股)开采，巴西《矿业法》不适用这类矿产；(2)对砂、石、粘土实行批准制；(3)对个人及家庭进行的简单矿业活动实行登记注册制；(4)对大部分矿产及矿业公司实行特许制，即发放勘探许可证或采矿许可证。矿业权由政府的矿业能源部负责管理，矿业生产局和由其派驻各州的办事机构负责勘探许可证和采矿许可证的受理申请、登记、收费、发证等工作。
（二）欧洲国家自然资源法律制度
1、俄罗斯
俄罗斯是世界上惟一的自然资源几乎能够完全自给的国家。作为世界资源大国，俄罗斯已经探明的资源储量约占世界资源总量的21%，高居世界首位。俄罗斯所有自然资源的总价值约为300万亿美元；其中，俄已经探明的资源储量价值约为30万亿美元，居世界首位。俄著名学者奥•切尔科维奇在题为《世界经济背景下的俄罗斯》的论文中援引权威数据称，与俄罗斯相比，美国已经探明的自然资源储量价值为10万亿美元，中国为5万亿美元，西欧为2.5万亿美元。 俄联邦《宪法》和俄联邦《矿产资源法》确立了形成和调整矿产使用关系的基本原则。根据这些基本原则，俄罗斯矿业部门开始对矿产使用体制进行重大改革，并通过了一系列包括具体矿产法律制度的规范文件。在矿产使用的不同领域还积累了一些实践经验，如组织竞标和拍卖、许可证协议的办理、矿产使用的付费形式等。但在随后几年的矿业实践中却暴露了一系列问题，显示在立法上很不完善。为此需要对矿产立法进行调整，细化那些在过去的法律规定中找不到的内容，对《矿产资源法》做进一步的明确和补充。 2、德国 德国的自然资源较为贫乏，但是管理水平非常高。德国的矿产资源只要是煤炭，硬煤探明储量约2300亿吨，褐煤约800亿吨。德国的采煤业历史悠久、自动化水平很高，德国的鲁尔矿区是世界上最为著名的煤炭生产基地。鲁尔区是德国乃至世界最重要的工业区之一。二战后，以煤、钢铁为基础的重化工业经济结构日显弊端，区域经济陷于结构老化危机之中。为摆脱危机，适应新形势下经济发展的需要，鲁尔区开展了全面的区域整治工作，紧跟世界产业结构调整步伐，不断创新，以新技术革命促进区域经济结构的全面更新和提升，取得了明显的成效，成为老工业区持续发展的典范。 1920年5月5日，德国政府颁布法律，成立鲁尔煤管区开发协会（The Siedlung severband Ruhr kohienbenzirk，简称SVR），是鲁尔区最高规划机构。这一规划机构的职能和权限随着区域的发展一再扩大，现已成为区域规划的联合机构（KVR），州联邦的权力部门。协会由88个成员组成的议会和7个成员组成的委员会负责日常工作。协会成员中60％是市县政府代表，40％是企业代表。行政上受州政府当局管辖，财政上由地方当局拨款和协会自身筹款，协会自身还有贷款的权力，总部设在埃森。针对鲁尔区存在的问题，协会于1960年提出了鲁尔区总体发展规划，作为法令要求全区严格遵守执行。此外，还有一个鲁尔工商局组织，作为区域性的工商经济管理机构，对鲁尔区经济发展规划的制定和实施也起着协助和监督的作用。 安全供应、经济节约以及保护环境与资源是德国能源政策目标。能源政策包括下列重点：1、为了同时确保稳定的、经济的、保护环境的和节省资源的能源供应而实行的市场经济政策。2、保证环境能承受的能源供应。包括全面的气候保护战略。3、继续努力节能以及研究和使用长期可供选择的能源，尤其是可再生的能源。4、进一步利用经过审慎选择的多种能源混合物。5、逐步结束使用核能。6、扩大国际能源经济合作。 （三）、亚太国家自然资源法律制度 1、澳大利亚 澳大利亚独据一块大陆，自然资源丰富。在矿产资源中，铅、镍、银、钽、铀、锌的已探明经济储量居世界首位。澳是世界上最大的铝土、氧化铝、钻石、铅、钽生产国，黄金、铁矿石、煤、锂、锰矿石、镍、银、铀、锌等的产量也居世界前列。同时，澳还是世界上最大的烟煤、铝土、铅、钻石、锌及精矿出口国，第二大氧化铝、铁矿石、铀矿出口国，第三大铝和黄金出口国。澳原油储量2400亿公升，天然气储量13600亿立方米，液化石油气储量1740亿公升。森林覆盖面积占国土的20％，天然森林面积约1.55亿公顷(三分之二为桉树)，用材林面积122万公顷。澳渔业资源丰富，捕鱼区面积比国土面积还多16％，是世界上第三大捕鱼区，有3000多种海水和淡水鱼以及3000多种甲壳及软体类水产品，其中已进行商业性捕捞的约600种。 矿业是澳大利亚的重要经济支柱产业之一，2001-02财年，其产值占澳国内生产总值的4.87%，出口额占全国所有行业出口总额的27%，利润率高居澳各行业之首。而用于能源的煤和油气资源开发在矿业更是占着举足轻重的地位。按增加值计算，石油和天然气提取工业占据了全行业增加值的半壁江山，煤矿开采则占到了17%。因煤矿开采、石油和天然气提取收取的使用费高达33.12亿澳元，占总额的83.5%. 根据澳大利亚法律和国际法，能源资源由政府拥有，分配给私人资本从事开发。澳大利亚矿业开放度很高，政府一般不拥有和参与矿产资源的商业勘探和开发，私人公司则需为开采和销售矿产资源缴纳特许开发使用费。但政府在能源资源开发中发挥着重要的宏观政策制订和微观管理作用。澳大利亚政府体系分为联邦政府、州或领地政府、地方（市、镇和郡）政府三个层次。与此相对应，澳能源资源的政府管理体制也分为三层，联邦政府、州或领地政府、地方政府在其中分别拥有不同的职责和分工。 联邦政府的职责： 1、制订全国性的经济政策，包括税收、货币、外资和贸易政策，制订或收取包括所得税和消费税在内的个人和公司税，审批金额超过5000万澳元的外资购并项目。 2、制订、管理公司法和竞争政策； 3、制订外交政策，签订国际协议； 4、制订与土著地区土地准入及其环境有关的政策； 5、拥有离岸三海里以外的海上矿产和石油资源，负责日常管理，制订并收取海上石油特许开发使用费。 州/领地政府职责： 1、拥有陆上资源以及离岸三海里以内海上矿产资源； 2、管理和分配矿产和石油资源的产权、使用年限； 3、促进矿业资源的勘探、开发和生产； 4、采矿运作管理（包括环境、职业健康和安全等） 5、就生产的资源收取特许开发使用费。 2、沙特阿拉伯 西亚国家指伊朗、伊拉克、科威特、沙特阿拉伯、巴林、卡塔尔、阿拉伯联合酋长国和阿曼这8个波斯湾沿岸国家。西亚国家在自然资源上的最大特点是矿产资源尤其是其中的石油资源非常丰富。其中尤其以沙特安拉伯最为著名。沙特以“石油王国”著称，石油和天然气资源极为丰富。石油工业是沙经济的主要支柱，在国民经济中起主导作用，是世界上石油储量、产量和出口量最大的国家之一。石油收入占国家财政收入的70%以上，石油出口收入约占出口总额的90%。截止2001年，沙特已探明石油储量约362亿吨（2642亿桶），占世界储量的25%，居世界第一位。天然气储量为6.04万亿立方米，占世界天然气总储量的4%，居世界第四位。按目前石油产量估算，沙特石油仍可开采80年左右。此外，还有金、铜、铁、锡、铝、锌等矿藏，是世界第四大黄金市场。 沙特在2004年制定并且通过了《矿业投资法》。该法意共62条，详细规定了在本国开采包括石油等各种矿产资源的详细法律程序，成为沙特的矿业基本法。该法第一条明确了法律中所指各种概念的含义。第二条则明确规定：一切矿产资源归国家所有，无论组成结构如何，无论地表或地下。包括国家所有的领土、领海和无限制经济海域。获许可人根据此法律在许可限定的时间和地点开采出矿产，则矿产归个人所有；除此之外，国家对矿产资源的所有权不因任何其他法律条文而转授其他主体。沙特石油和矿产资源部负责矿产企业的审批和颁发经营执照工作，并且负责依照2004年颁布的矿产投资法及相关法律法规监督矿产企业的生产和经营情况，并依据情况对相关法律法规进行修改和补充。
三、国外自然资源物权法律制度的主要启示
（一）自然资源的立法应具有多层次性
自然资源所蕴藏的利益既不应该被一部分人所独占，也不应该在不同的时间和空间内平均分配。独占意味着霸权，是不公平的极端表现；平均分配则是一种歪曲的公平。从主要资源大国的资源法律和资源政策中，我们可以看到，关于自然资源的立法均具有多层次性，这种多层次性主要表现在： 1、不同层次的政府机构在自然资源管理中具有不同的权限 自然资源法律制度主要具有两种职能，对开发利用行为的管理和对开发利益的分配。在对开发利用行为的管理中又具体细分为开发和流转两个环节。由于不同层次的政府机构具有不同的行政管理权限，所以在自然资源的管理中具有不同的权限。例如：石油对于沙特安拉伯具有重要的经济意义和政治意义，所以在沙特安拉伯的法律中，是有的开采行为完全由沙特阿拉伯的中央政府来控制，重大决策甚至必须由沙特阿拉伯的元首来决定；而除去石油的其他矿产资源则统一适用《矿业投资法》，允许地方政府在矿产资源开发上享有一定的管理权。又如澳大利亚，其资源管理权限和国家的政体紧密联系在一起。由于澳大利亚实行的是联邦制，地方政府具有较大的管理权限，所以在资源管理中也有明显的反映。澳大利亚的地方政府拥有陆上资源以及离岸三海里以内海上矿产资源并且能够决定开采者的使用年限以及向他们征收费用，这些征收的费用完全纳入地方财政。可见，不同层次的政府机构在自然资源管理中具有不同的权限的基本理由和依据是国家的政体。这种不同的权限对资源利益的分配有重大影响。 2、不同时间和空间的主体对资源享有不同的利益。 不同的人对资源的依赖关系是不同的，所以在对资源利益的分配上不同的人群可以有适当差别。毫无疑问，资源地人对资源应该享有相对来说较大的利益。但是，在一个主权国家内资源的利益不能由资源地人独享，否则那些资源匮乏的地区将永远享受不到资源利益。世界上多数国家在矿业制度的设计中都确立了全民共享与资源地优待相结合的原则，并通过设计一些具体的费税制度来实现。在现实我国出现了一些地方将全部所得化为地方财政收入的情况，并针对资源开采设置了一些地方性费税，抬高了资源的价格。这一做法体现了资源地人的利益，但忽略了其他地区人对资源利益的需求，造成了国家内部资源利益的不和谐状态。
（二）自然资源物权法律的立法宗旨应是促进资源价值的发挥
1、自然资源权利必须有偿取得
长期以来，在我国大量国有企业通过划拨方式无偿取得了资源权。1994年国务院颁布了《矿产资源补偿费征收管理办法》，我国开始了矿产资源有偿取得制度的探索。这一行政法规直到现在仍然在继续实行。有学者认为，该法规所确定的有偿取得的对价太低。在该行政法规中对各种可用矿种规定了不同的按照其销售价格从0.5%到4%不等的补偿费费率，其中煤炭、石油、天然气的费率为1%，其它绝大部分矿种的费率也都在2%以下。这与美国、澳大利亚等矿业大国的有偿取得费用相比差数十倍甚至更多。 这种低费用的有偿取得方式，使我国一些地方产生了严重的贫富分化现象。 当前一些私营小矿主以较低的代价获得矿业开采权，其所缴纳的资源补偿费只占其销售收入的1%，甚至少到只有1块钱，他们在短期内聚敛起巨额财富，出现了所谓的“山西煤炭老板北京买豪车”、“山西煤炭老板北京成片买房”等令人咋舌的现象。 而没有获得矿业权的矿产资源地上居住者的生活状态并没有得到改变，财富拥有者和贫困者之间的对立情绪空前严重起来。国外矿产资源补偿费一般为2％—8％。相比之下，中国石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率（油气为1％，黄金为2％）远远低于国外水平（美国12.5％，澳大利亚10％）。我们是否可以参考一下国外的标准？自然资源归国家所有，那就理应让全民享有自然资源所带来的利益，在这种情况下，国家不应该缺位，而应该主动代表全民对资源权人获得资源权要求其支付足够公平和合理的对价。
2、自然资源权利的流转中价值必须饱和
自然资源法律制度的价值在于由国家之力将矿产资源的效用在经济生活中得到最大发挥，在社会生活中达到公平分配。当前我国资源领域出现的诸多问题成为整个社会的不和谐因素之一。价值饱和原则是指在资源权出让过程中通过完整的竞争方式，使资源权内部所含有的经济价值得到完整地实现。实现资源权价值饱和的关键就是要使更多的主体能够在公平、公正、公开的环境中对资源权的价值进行评估和出价。当前在实践中，存在着评估即决定价值的不良倾向，是价值饱和原则的最大障碍。资源权的评估和土地使用权等不动产的评估存在着巨大差异，现有的勘查技术不能够全部精确的得出矿产资源的数量、品种、品质、以及地质分布情况，所以对勘查报告的价值评估也是不精确的，甚至是不准确的。实践中经常发生不同的评估机构做出的价值评估差别较大的情况，这说明评估机构所依据的评估标准、评估方法等还需要统一。另外，特别需要说明的是，在市场经济条件下，商品的价值最终是由市场决定而不是由评估决定的。在资源权的出让过程中，只有能做到足够多的竞买者能够在公开、公平、公正的环境下真实出价，最终的成交价才是矿业权的真实价值。所以价值饱和原则的实现有赖于良性的资源权交易环境的建立。
（三）国家应对资源权进行适度干预
1、对资源权流转应进行干预
国家对经济生活进行适度干预，是包括资本主义国家在内的通行做法。“从19世纪政论家看来，或从当代美国理论家看来，恐怕要认为国家干预是对个人主义之极大侵犯。然而我为之辩护，认为这是唯一切实办法，可以避免现行经济形态全部毁灭；又是必要条件，可以使私人策动力有适当运用”。 国家干预的目的是为了宏观经济的平稳运行。 然而国家对资源领域干预的意义不仅在此。自然资源的稀缺性和不可再生性使矿产资源的利益冲突在经济的各个领域出现。国土资源部政策法规司司长甘藏春曾言：“身在我这个位置方能感受到人们对于土地和矿产资源的那种强烈欲望” 。近年来，资源权的流转速度空前活跃，有的地方甚至出现一个资源权一年之内多次倒手的情况，伴随着资源权流转出现了矿产资源涨价、掠夺性开采、资源浪费、矿难频发等不良现象。 为了保证宏观经济的运行和平衡利益的冲突，国家应该对资源权的流转进行适度的干预。资源权的流转可以不经过政府批准，但必须在政府主管部门登记备案。不经过登记备案，资源权的流转应为无效。资源权必须设定期限，期限届满之后，是否展期，由政府审批。不展期的资源权政府可以将其进行二次出让。另外，国家还可以根据公共利益的原因而提前终止并收回资源权。但是，这种终止和收回应该给资源权人适当的利益补偿。 市场经济国家都对资源权的流转进行了适度的国家干预。如《德国矿业法典》规定：“申请转让、第三方参与、合并和分割采矿权应得到矿山监督局批准，完成行政手续后生效”。《印度尼西亚矿业法》第24条规定：“当采矿授权书终止时，持有该采矿批准书的企业或个人必须把与采矿活动有关各全部晒印的矿区图和地图、草图、大地测量等资料，无偿的交给部长。在为了国家利益而吊销采矿批准书的情况下，其持有者有权获得适当的补偿”。
2、应建立资源权强行收回法定制度
资源权的强行收回是资源权的非正常消灭方式。资源权的强行收回体现了国家权力对资源权的最大干预。但是，对于资源权的强行收回的应用必须基于法定的原因，只有这样才能减少公权力对矿业行为的不当干预。我国法律规定了几种具体的强行收回的情形，但在现实中存在着法外强行收回的现象。对此必须保持高度的警惕。 国外普遍存在着基于公共利益政府将资源权强行收回的情形。这种公共利益分为国家利益和社会利益两种。基于国家利益，多数国家对外国法人或自然人在本国获得和行使资源权设置了一些限制。如《日本矿业法》第十七条规定：“非日本国国民或本国之法人，不得成为矿业权所有者。但属在条约中另有规定时，不在此限。” ；我国台湾地区“矿业法”虽然允许矿业权设定后，外国人可以入股，但要求合资公司必须由台湾人控股，且公司的董事长和半数以上董事由台湾人出任。基于社会利益的收回国外也有相关立法，但都对社会公共利益做出了明确的界定。我国到目前为止，尚无对公共利益做出明确的立法规定。重构资源权的法定收回制度，可以考虑下列强行收回情形： 1.因资源权闲置被强行收回，立法应明确规定闲置的期限； 2.因滥用资源权被强行收回，立法应列举出滥用的诸种情形； 3.因无效流转而被强行收回，立法应明确合法流转的诸种情形； 4.因妨碍公共利益被强行收回，立法应对公共利益做出明确界定； 5.法律以列举方式规定的其他强行收回方式。
3、建立资源权收回国家补偿制度
如果资源权被收回是基于非资源权人的故意和过失，政府应当对资源权被收回对资源权人进行补偿。我国宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”矿产资源属于国际所有，但是矿业权是矿业权人从国家有偿取得的，是矿业权人的私有财产权。所以国家对非因矿业权人的原因而导致的矿业权收回而应对矿业权人进行补偿是有宪法依据的。所以在重构资源权制度时应明确规定资源权收回的国家补偿制度。明确补偿标准、补偿程序、补偿纠纷的救济途径等。 另外，资源权被收回后，政府应对原资源权人的其他矿业财产保持善意。我国台湾地区“矿业法”规定：“矿业权被撤销或自行废业后，原矿业权者得尽1年自行处分其财产设备。但因特别情形并于矿利无妨时，得申请经济部核准展限1年”。我国矿业权制度重构时可以吸收这一立法例，以最大程度的保护矿业权的原权利人的利益。 结语 我国自然资源所有权国家垄断的情况是由我国的特殊国情和历史背景决定的。虽然由于某些法律制度的缺陷，形成了自然资源主体的实际缺位，导致资源集中在一小部分人的手中，以致大量资源被浪费、破坏甚至掠夺，但是我们决不能从制度上改变自然资源国家所有的现状，决不能像一些人建议的那样在我国建立自然资源所有权的私有制。“自然资源的国家所有制度与自然资源交易市场之间并不矛盾，应该在自然资源国家所有的前提下，努力探索所有权的实现方式，不断完善法律和相关制度”。 人类文明发展到今天，法律已经不再是统治者跑马圈地的工具，如何做到“分配的正义”才是法真正的艺术所在。今天的中国正处在一场轰轰烈烈的变革之中，各种权利的权利属性的重新确定在实质上意味着各种资源的重新分配。从中国的实际发展出发，考虑社会中各个阶层的利益需求，用法的公平理念、权利理念来重新诠释自然资源法律中的一些概念，将是一件十分高尚的工作，也必将为历史所最终肯定。
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［13］吕忠梅：《物权立法的“绿色”理性选择》，载《法学》2004年第12期。 一些数据的主要来源： http://www.stfet.gov.cn2007年2月28日访问 http://www.shec.gov.cn2007年2月27日访问 http://www.chinaruslaw.com2007年2月27日访问 Analysis on the Comparison of the Property Law System of Natural Resources Home and Abroad JIAO Yanpeng QI Daomeng Abstract: Research and innovation on property law system has been a significant matter in the legal innovation of a new period in China. During the drafting of Property Law of People’s Republic of China, the property nature of natural resources and the systematic arrangement thereof constitute an important part. However, due to the strong inertia of the traditional natural resources management system in China, the legal system of natural resources in China has not been innovated fundamentally. The discussion of the issue that it is required by the internal logic of property law that the property nature of natural resources shall not be avoided in the process of the legislation of property law. The tremendous theoretical meaning of the re-design of the property law system of natural resources consists in the fact that it will enrich the property law system in China, and support the effective use of property nomologically. This article first analyze the theoretical basis of the property law system of natural resources and such systems in the major natural resources powers, then puts forward several suggestions for the innovation of the property law system of natural resources in China in such new period. Key Words: Natural Resources Property Law Rights on Resources Interests on Resources Comparison Home and Abroad I. Natural Resources and the Legal System Thereof i. Introduction to Natural Resources ii. The Nature of Natural Resources Legal System iii. Natural Resources and Property Law System II. Introduction to the Natural Resources Property Law System of Major Natural Resources Powers World Wild i. Natural Resources Property Law System in America A. The United States B. Canada C. Brazil ii. Natural Resources Property Law System in Europe A.Russia B.Germany iii. Natural Resources Property Law System in Asia-Pacific Area A.Australia B.Saudi Arabia III. Principal Inspiration of Natural Resources Property Law System Abroad i. Multiple Levels of Legislation of Natural Recourses A. Governments of Different Levels Shall Undertake Different Competence on Natural Resources Management B. Subjects of Different Time and Space Shall Enjoy Different Interests towards Resources ii. The Purpose of Legislation of Natural Resources Property Law Shall be to Promote Realization of the Value of Resources A.Rights to Natural Resources shall be Acquired for Value B.In the Flow of Rights to Natural Resources, Value shall be Saturated iii. The Central Government shall Interfere Rights to Resources Moderately A.The Interference on the Flow of Rights to Resources B.The Legal System of Forcible Withdrawal towards Rights to Resources shall be Established C.The Compensation System of Withdrawal towards Rights to Resources shall be Established IV. Conclusion
