发展循环经济的法律思考
陈冲（重庆工商大学）
摘 要：循环经济是人类社会长期发展的产物，是二十一世纪世界上最先进的经济发展模式。本文首先从循环经济的理论入手，从其产生到概念再到特征，并突出介绍了发展循环经济在我国的重要性。然后针对我国循环经济发展现状及法律上的要求，对国际国内两个层面的立法现状进行了介绍、分析。认为我国现阶段还没有全面的、综合的循环经济的专门法律，或者严格意义上我国的循环经济立法还处于萌芽阶段。最后，立足我国循环经济立法中相关法律制度问题提出了若干建议。
关键词：循环经济；绿色；法律制度
Abstract: Circulating economy is the outcome that social long-term of mankind development, it is the most advanced economy development mode in the 21 century in the world .At this article, first begaining with circulation economy theories of the economy commence,from the producing to the concept and to the characteristic of it, and outstanding introduced the importance of development circulation economy in our country.Then aim at our country circulation economy development condition and law requests, introduce and analyze the lawmaking conditions from International and local. And Think that our country still has no overall of, comprehensive of circulation economy of specialized law at present , or saying strictly that the circulating and economic lawmaking of the our country still is placed in the Entry-level stage. Finally, have a foothold our country circulating economic lawmaking in the related law system problem put forward some suggestions.
Key words : Circulating economy; Green; Law system
随着两次世界大战结束，在相对和平的环境中世界经济迅猛发展，但却导致了全球性的资源短缺、环境污染和生态蜕化等危机。由于各国具体的社会环境、经济水平不同，这样一些危机首先在一些发达国家得到了重视。他们较早地采取了应对措施，并建立了日益完备的法律制度。迄今为止，我国实施改革开放已近三十年，经济增长速度和规模都得到了长足发展。但是，在这样的成绩背后却日益突显我国资源环境破坏的严重性。因此重新认识自然，遵守自然规律，摒弃传统的依靠资源消耗的线型增长的粗放式经济模式，采用生态型资源循环来发展的新经济模式成为我国今后的必然选择。而要发展循环经济，加快建立与完善相关的法律制度无疑具有十分重要的意义。
一、循环经济的基本理论
（一）循环经济的概述 循环经济是人类社会长期发展的产物，是二十一世纪世界上最先进的经济发展模式。在此以前，人类社会的经济发展还先后经历了传统经济模式与末端治理模式。但它们实质上都是一种“高开采、低利用、高排放”的经济发展模式。在理论界有不少学者将此两者统称为传统经济模式，或称线型经济模式。进入二十世纪九十年代可持续发展成为世界潮流，人们在不断探索和总结的基础上，以资源利用最大化和污染排放最小化为主线，将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一套系统的循环经济战略。[1]循环经济是一种建立在物质不断循环利用基础上发展经济，是符合可持续发展战略的一种全新经济发展模式。要求把经济活动组织成为“资源——产品——废弃物——再生资源”的反馈式流程。它打破了传统经济非理性的发展模式，克服了经济发展与环境系统人为割裂的弊端，倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式，是实现经济与环境“双赢”的全新经济发展理念，为工业化以来的传统经济转向可持续发展的经济提供了战略性的理论范式，从根本上消解长期以来环境与发展的尖锐冲突。[2]
（二）循环经济的特征
与传统经济模式比较，循环经济模式有其显著的特征。第一，物质流动多重循环性。循环经济的“资源——产品——废弃物——再生资源”反馈式流程决定了其物质流动的多重循环性，使得整个经济系统及生产和消费的过程基本上不产生或只产生少量的废弃物，最大限度地追求废弃物的零排放；第二，科学技术的先导性。在末端治理阶段，由于科学技术还很落后，资源得不到充分利用，对废弃物的处理效果也甚微，不能有效缓解废弃物对环境资源的破坏。发展循环经济需要依靠科技提高资源的使用效率，减小废弃物对环境的污染，以实现“低投入、高产出、低污染”，尽可能把污染物的排放消除在生产过程之中；第三，综合利益的一致性。也即是要求实现经济发展与社会、环境相统一、相协调；第四，全社会参与性。循环经济的良好运作，不可能单单依靠政府、企业或是某些先进技术就能达成，更重要的是需要得到社会公众的理解与支持。只有通过全社会的共同参与，才能使循环经济的发展达到效益最大化。[3]
（三）循环经济的基本原则
众观理论界对于循环经济基本原则的理解，皆为所谓的“3R”原则，亦即为：减量化（Reducing）、再利用（Reusing）、再循环（Recycling）三原则。减量化原则，属于输入端方法，旨在减少生产和消费过程的物质量，从源头上节约资源使用和减少废弃物排放；再利用原则，属于过程性方法，目的是提高产品和服务的效率，要求产品和包装容器以最初形式多次使用，延长产品和服务的使用周期，减少一次用品的污染；再利用原则，属于过程性方法，用于提高产品和服务的效率。要求产品在完成其使用功能后可回收和综合利用，使废弃物资源化为其他类型产品的原料，实现循环高效，节约资源。[4]值得指出的是，三个原则在循环经济中的重要性不是并列的，也不是可以单独存在的，只有综合运用三原则才是资源利用的最优方式。 （四）我国发展中的循环经济
当前，随着我国经济的快速增长和人口不断增加，土地、矿产等资源不足的矛盾越来越突出，生态建设和环境保护的形势日益严峻。面对这种情况，按照科学发展观的要求，大力发展循环经济，显得尤为重要。第一，发展循环经济有利于保护环境；第二，发展循环经济有利于缓解资源约束矛盾；第三，发展循环经济有利于调整和优化经济结构；第四，发展循环经济有利于扩大就业。此外，发展循环经济，还有利于推进我国科学技术进步，提高人民群众生活水平，增强国家的综合实力。根据资料显示，我国已确定在辽宁、海南、贵阳等11个省（自治区）、市进行生态试点，在全国范围内建立了14个国家生态工业园示范区，11个国家环保科技产业园，22个ISO14000国家示范区，10个绿色GDP试点省市，共命名了45个国家环境保护模范城市和3个国家环境保护模范城区，共建设了全国生态示范区528个（其中已通过第一批和第二批考核验收正式挂牌命名的76个，被除名的3个）。我国循环经济如火如荼，以山东省生态省建设为例，山东省用循环经济理论指导社会经济活动，先后确定了兖矿集团有限公司等7个单位为山东省循环经济试点企业，对200多家企业进行了清洁生产审核，187家企业和7个开发区通过了ISO14001环境管理体系认证。围绕生物群落和非生物环境的特点全力保护生物的多样性，已建成了各类自然保护区65处，面积96.3万公顷，占国土面积的6.1%。[5]通过循环经济理论指导下的生态省建设，使得企业受益，生态环境也得到了改善。 与西方发达国家相比，我国的循环经济发展仍很不足，存在着许多制约因素。首先，人们仍然总体上处于对物质生活的追求，对循环经济认识不足甚至没有认识；其次，由于长期以来政府、企业都以追求经济利益为目标，忽视科技进步对对发展经济的重要作用，我国发展循环经济所需要的科学技术水平不足；再次，我国循环经济起步较晚，还没有建立起与之相符的配套机制。等等……有鉴于这些因素，我国发展循环经济举步维艰。因此，必须进一步深化改革，推进法治进程，建立和完善有利于发展循环经济的法律制度，以规范并促进循环经济发展。
二、国内外发展循环经济的法制现状
（一）西方发达国家的循环经济立法
“有法可依”是推动循环经济发展的前提，循环经济立法对循环经济的影响具有首要的决定性的作用。[6]经过长期实践，一些西方国家已经实现了将循环经济法制化，其中以德国和日本的循环经济立法最具代表性。 1.德国的循环经济立法 德国是世界上最早实施循环经济的国家之一，循环经济已经成为德国的企业和民众生活中的一部分，其循环经济立法也走在了世界前列。其中有两部法最为典型，一部是《包装废弃物处理法》，该法于1991年颁布，此后又经过2000年和2001年两次修订。该法首次按照从资源到产品再到资源的循环经济理念制定，要求生产者和销售者对于商品的包装废弃物要尽可能减少并回收利用，以减轻填埋和焚烧的压力；另一部是在1994年9月27日发布的《循环经济和废物处置法》，该法也经历了两次修订（分别在1996年和1998年），规定对废弃物的管理手段首先是要尽量避免产生，同时要求对已产生的废弃物加以资源化处置利用。德国的循环经济立法及实践，对世界各国产生了巨大影响。 2.日本的循环经济立法 日本是目前世界上被普遍认为是循环经济立法最为完善的国家，完善的循环经济立法保证了其成为资源利用效率最高的国家，其矿产资源利用率高达92%，而我国仅在30%左右。与德国不同，日本的循环经济立法在体系上更有规划，基本法、综合法与专项法相结合，构成了日本完善的循环经济法制。其在2000年前后形成的循环经济立法体制呈现出以下层次：基本法，《环境基本法》（1993年）、《建立循环型社会基本法》（2000年）；综合法，《废弃物处理法》（1970年）、《资源有效利用促进法》（1991年）；专项法，《容器和包装物的分类收集与循环法》（1995年）、《特种家用机器循环法》（1998年）、《建筑材料循环法》（2000年）《可循环性食品资源循环法》（2000年）、《绿色采购法》（2000年）、《多氯联苯废弃物妥善处理特别措施法》（2001年）、《车辆再生产法》（2002年）[7]。 鉴于《建立循环型社会基本法》处于日本循环经济立法的核心地位，有学者对此作了专门研究，认为该法有以下几个显著特点：第一，立足于日本环境与资源的现实情况，战略性地将立法提高到建立循环型社会的高度，以可持续发展为宗旨；第二，国家、地方政府、企业和公众合理分担责任；第三，采取了环境影响事先评价制度；第四，以法律形式规定了建立循环型社会的计划和实施计划的时间表，确保循环经济的贯彻实现；第五，以科技和教育为后盾，加强技术研发和普及循环经济知识；第六，鼓励民间团体自愿活动，加强国际协调与合作。[8]不难发现，对该法的研究对于我国循环经济法制的建立与完善大有裨益。
（二）我国的循环经济立法
目前，我国还没有全面的、综合的针对循环经济的专门法律，或者严格意义上我国的循环经济立法还处于萌芽阶段，但国家有关部门已经做出计划加强循环经济立法，建立与完善我国循环经济法律体系。在现行法律中，我国已经制定出一些采用“循环经济”术语或明显可归类于循环经济法制的法律、法规或规章。如《中华人民共和国清洁生产促进法》（2002年）、《中华人民共和国可再生能源法》（2005年）、《中华人民共和国大气污染防治法》（2004年）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004年）、《国家生态工业示范园区申报、命名和管理规定（试行）》（2003年）、《生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》、《全国生态示范区建设试点验收暂行规定》（1998年）、《全国生态示范区验收标准》、《关于贵阳市建设循环经济生态城市条例》（2004年）、《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》（2000年）、《环境影响评价公众参与暂行办法》（2006年），等等。 与西方发达国家比较，我国现行法律、法规和规章与发展循环经济的要求相去甚远。首先，在立法观念上多局限于“污染—治理”的模式，没有从根本上体现循环经济理念。如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》把防治作为污染处理的首要目标和终极目的，是污染治理处于被动地位，而且对对废弃物也只是片面理解为有害物；其次，在立法内容上仍然还是主要针对传统经济带来的废物产生、排放及其污染问题，使得废弃物的循环再利用难以有效执行；再次，在立法体系上，我国现行立法内容庞杂，仅仅是将循环经济看做防治污染的一种经济技术手段，没有形成循环经济法体系的思想，更没有形成循环经济法律体系。因而，在建立和完善我国循环经济法律制度的过程中，我国必须坚持以循环经济理念为指导，借鉴西方发达国家的先进立法例，根据我国的国情构建具有中国特色的循环经济法律体系。 三、建立与完善我国循环经济法律制度的若干建议 立法对于发展循环经济意义重大，我国究竟应优先单项立法还是优先制定基本法或综合法？关于这个问题，学界存有争议。一种观点认为，由于市场主体的经济人属性，环境资源的公共品属性和我国的科技发展的不平衡，需要政府运用法律手段对循环经济的形式进行引导和调控，基于我国现实，应当采取先单项立法后综合立法的分阶段立法模式；[9]另有观点认为，要在继承和完善现有政策的基础上，围绕发展循环经济优先领域的建设，补充现有的政策的空白，形成一套具有中国特色的循环经济体系。……当务之急是建立循环经济基本法和国家层次的战略规划。[10]笔者认为，无论是单项立法优先还是基本法优先，或是两者同时进行，都应该根据实际情况，具体处理。现阶段我国的循环经济立法必须以政府、企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，对此，笔者建议如下：
（一）政府政绩评价法律制度
目前，我国的经济总体上仍是政府主导型经济，发展循环经济，要求进一步加快政府职能转变，建立并实施新的政府政绩评价机制。根据国家环保总局公布的《生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》的规定，我们可以在发展循环经济进程中的对政府政绩从经济业绩、社会业绩和环境业绩三个方面予以评价。与之相应的，应该建立对应的评价制度。 1.经济业绩评价制度 广义上的经济业绩评价应包括GDP、通货膨胀率、财政收支平衡度、资本利润率、国内需求增长率等指标，在这里我们仅在狭义上以GDP作为切入点。GDP是一国的国内生产总值，它综合反映一个国家的国民经济情况。在过去计算GDP总量时，从来没有把经济发展所带来的对环境与资源的破坏计为经济发展的成本，其结果不仅引起社会成本和效益不清晰，使GDP总量与经济发展实力发生脱节，而且会误导经济政策。[11]因而，进行绿色GDP核算成为环境经济学领域的主流声音。绿色GDP要求从过内生产总值中减去自然资本的损耗和环境降级的成本，计算出单位GDP的能源消耗。要做到这一点，必须对绿色GDP核算过程中的相关统计方法和技术、环境污染和资源损耗估计、核算所需数的取得方面予以制度的规范，实行单位能耗目标责任和考核制度，最终使政府经济业绩的评价规范化、法制化。 2.社会业绩评价制度 社会业绩，本文主要指政府向社会提供的为满足公众需要的教育、科学、文化、卫生、信息宣传、交通、水、电等公共服务。政府提供的公共服务要服务于发展循环经济，为发展循环经济提供必要的基础条件，比如政府在信息宣传方面，应加大发展循环经济的宣传，提高公众对循环经济的认识，而要做到这一点，需要政府通过对教育、文化出版、电子网络等的投入，实施发展绿色教育、绿色出版、绿色网络等制度。所有这些政府提供的公共服务的数量和质量都应该成为对政府业绩的评价指标。 3.环境业绩评价制度 生态环境的好坏，密切关系到人民的生活质量。发展循环经济，对政府政绩的评价离不开完善的环境业绩评价制度，通过实施该制度，逐步将生态保护和建设的重点从事后治理向事前保护转变，从人工建设向自然恢复转变，从源头上扭转生态恶化趋势。具体而言，评价制度应包括以下指标：第一，资源消耗减量指标。由上年单位GDP资源消耗量减去本年单位GDP资源消耗量得出；第二，环境损益减量指标。由上年单位GDP环境损益量减去本年单位GDP环境损益量得出；第三，“三废”处理率。由符合国家排放标准的已处理“三废”总量除以应处理的“三废”的总量再乘以100%得出，具体计算时，“废水、废气、废物”处理率要分别计算；第四，清洁生产工艺采用率。由采用清洁生产工艺的企业数除以企业总数再乘以100%得出；第五，生态环境修复率。由采用生物、物理、化学工程修复的生态面积除以被破坏的生态环境面积再乘以100%得出；第六，生态环境保护率。由已保护生态环境面积或时间除以应该保护的生态面积或时间再乘以100%得出；第七，生态监测系统完善度。由已建立监测系统的生态保护区面积除以应该建立监测系统的生态保护区面积再乘以100%得出。[12]
（二）企业社会责任法律制度
企业社会责任是20世纪90年代经济全球化以来的一场社会活动，国内外学者对此作了广泛的探讨，其基本定义是：企业在扮演自己“经济人”角色时，也要扮演好“社会人”的角色，也即指企业除了对股东负责，创造财富外，也必须对全体社会负责，一般包括遵守商业道德，保护劳工权利，保护环境，发展慈善事业，捐赠公益事业，保护弱视群体等等。[13]在一份关于企业社会责任的调查报告中显示，社会公众普遍认为企业应承担社会责任，且目前企业履行社会责任的情况差。这也符合我国作为发展中国家，经济发展水平低，企业对承担社会责任认识不足等基本情况。发展循环经济，建立并实施企业社会责任制度，对保护环境，利用资源至关重要。本文将就企业绿色产业制度、废旧物回收制度两个方面加以论述。 1.绿色产业制度 绿色产业的产生与发展是对传统产业从生产理念到消费模式的变革。是在生产过程中，实施资源合理开发，选用对环境友好的先进技术和生产工艺，生产对环境友好的产品；在产品消费过程中，不对生态环境和人们的健康造成损害的产业。[14]从绿色产业所涉及的内容看，发展循环经济，绿色产业制度至少应该包括以下几个方面。 第一，绿色开发利用制度。绿色开发利用制度要求企业对自然资源的开发利用要符合生态发展规律。对不可再生资源的开发利用要坚持“有限开发、有序开发、有偿开发”三原则，对可再生资源的开发利用认真贯彻《可再生能源法》（2005年），不断加大对可再生能源的开发利用。最终达到自然资源的社会经济发展需求与生态保护发展需求相协调，防止对生态环境的破坏等目标。 第二，绿色技术制度。该制度迫切要求依法淘汰落后工艺、技术和设备，关闭破坏生态，污染环境的企业。作为企业自身应该积极研发、利用先进的生产技术工艺和设备，尽可能地提高资源的使用效率，使用清洁能源，减少污染物的排放。对此，我国急需制定出相关的工艺、技术标准，如德国1994年《循环经济和废物处置法》中规定，技术标准的制定应考虑以下因素，即投资与效益的关系，低废技术，有毒物质量最小化促进再生和利用，实际操作可行，技术先进，等等。 第三，绿色生产制度。绿色生产，亦即清洁生产，一般认为启蒙于美国的污染防治审核。是指在生产过程中节约原材料和能源，在排放废弃物离开生产过程以前减少其数量和污染度。我国制定并实施的2002年颁布的《清洁生产促进法》，它是我国第一部采用了“循环经济”术语的法律，是我国循环经济立法上具有标志性意义的专门性法律，其制定借鉴和总结了国内外污染防治，资源综合利用，循环经济发展经验，为企业发展循环经济提供了一套法律机制。但该法在关于企业生产工艺，技术标准及技术性规划的设立等很多方面都还很不足，有待于进一步完善。 第四，绿色营销制度。与传统的营销比较，绿色营销不仅要推广卖出产品，树立企业绿色形象，更为重要的是要在营销中宣传绿色观念，强调绿色意识，推广绿色消费，引导消费者逐步树立自觉使用对环境友好的产品的意识和健康的消费方式，逐步建立起节约资源、保护环境的责任感。绿色营销制度的构建应包括：绿色标志制度，通过此制度要使用在包装上的特定用语或符号标明从生产、使用到回收处理的整个过程符合保护环境的要求；绿色价格制度，通过该制度要使产品在定价时要将生产产品相关的环境保护支出计入成本，制定出更合理的产品价格；绿色包装制度，通过该制度要使产品的包装有利于生态环境的保护，使消费者购买产品时不仅是考虑产品本身的使用价值，还会考虑产品的社会环境价值；绿色促销制度，要求通过该制度规范企业促销产品时，采用免费试用、竞赛、赠送礼品和产品等方式，鼓励消费者使用新的绿色产品；绿色广告制度，用于规范企业所作的绿色广告宣传，使产品的广告宣传的“绿色”内容与实际产品的“绿色”特色相符。等等…… 2.废旧物回收制度 目前，我国废旧物的回收，再生和循环利用缺乏有效的指导，规模低，民间的回收再生力量只能根据市场的需求来自发地组织资源的回收利用。相关法律、法规和规章对废旧物回收处理的规定不足，难以有效实施废旧物的回收处理工作。我国应建立废旧物可循环名录，赋予企业回收处理废旧物的责任和义务，建立废旧物处理报告制度。另外政府对企业的废旧物回收处理、再利用等全过程应予以监督管理和指导。
（三）财政金融相关法律制度
1.绿色财政制度 发展循环经济是一项系统化的工程，它需要与之相应的财政支持制度推动其发展。相应的，国家可以为发展循环经济建立绿色的融资制度，比如发行“绿色彩票”、建立绿色财政补贴制度，对循环经济相关产业在成长初期，特别是因新产品的研发而出现暂时亏损，或新产品为打入国际市场而出现的暂时亏损予以财政补贴；建立绿色采购制度，通过政府购买绿色产业产品拉动循环经济相关产业发展；建立绿色产业投资制度，对绿色产业优先投资或为其发展建立专项的发展基金，等等。我国现行《清洁生产促进法》（2002）第33条规定了“对从事清洁生产研究、示范和培训，实施国家清洁生产重点技术改造项目和第29条规定的自愿削减污染物排放协议中载明的技术改造项目，列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术专项资金的扶持范围”，第34条“在依照国家规定设立的中小企业发展基金，应当根据需要安排适当数额用于支持中小企业实施清洁生产”。在现阶段，国家的财政支持，将是发展循环经济重要的资金来源。 2.绿色金融制度 建立该制度的主要目的是为发展有利于社会、环境的绿色产业放出绿色贷款、优先考虑环保企业股票上市等。因此，必须建立银行绿色信贷制度，使银行发放贷款要将环保作为主要参数之一，保障信贷资产安全，提高贷款使用的整体效益，促进经济的可持续发展。具体实践中，银行可以对有利于环保的产业给以优惠利率，提供贷款补贴，对于有损环境的产业给以较高的利率，抑制其发展；建立绿色上市制度，对发展绿色产业的企业的股票上市予以优先考虑，反之则对不利于环保的企业上市实行“不环保否决制”。我国当前需要进一步深化金融改革，整顿金融市场，为发展循环经济，提供稳定的金融保障制度。
（四）自然资源法律制度
自然资源对发展社会经济的重要性毋庸置疑，然而我国现阶段自然资源使用权转让不规范，价格安排不合理，对开发利用的自然资源的税费征收也有待改革，等等。由于存在这些问题，笔者建议加快建立与完善相关法律制度。 1.自然资源权利制度 我国历来重视对自然资源的保护和利用，并以宪法形式规定了自然资源集体所有和国家所有的法律地位。但是，作为自然资源所有者的集体或国家却不能真正的去占有、使用、收益和处分其权能，而只能由集体或国家将其交由私人进行具体的开发利用。这种做法本身没有问题，但是由于自然资源的社会性公共性，自然资源的转让往往都不经过市场而直接低价转让给了私人。私人出于自身利益考虑，对其开发利用不尽合理。他们肆意破坏生态环境，使用简单的生产工艺、技术和设备，存在大量的浪费现象自然资源使用效率低下。对此，有学者建议将自然资源权利物权化，将不可直接交易的资源归属权转变为可交易、民法上的财产权。[15]笔者赞成此观点。 2.自然资源价格制度 现阶段，我国许多自然资源价格偏低，价格的形成机制不合理，没有真实地反映出资源的市场供求关系，造成资源浪费、利用低效。对此我国正在进行自然资源的价格改革。据报道，2006年我国将在六大方面推进资源价格：第一，进一步理顺成品油价格关系，综合考虑国际市场油价变动情况，合理安排国内成品油价格；第二，推进水价格改革，扩大水资源费征收范围，合理调整水利工程和城市供水价格，加大污水处理收费制度的实施力度；第三，深化电价格改革，实施新的输配电价管理办法，调整销售分类结构；第四，改进天然气价格管理，简化天然气出厂价格分类，建立天然气与可替代能源价格挂钩调整的机制；此外，还要促进煤炭价格市场化，推动土地价改革。[16] 3.自然资源税收制度 我国现行资源税收不仅计税依据不合理，而且征收范围过窄，这使得通过征收资源税难以有效遏制对自然资源的过渡开采，并导致资源下游产品比价不合理，刺激了对非税资源的掠夺性开采和使用。因此，必须改进和完善资源税征收制度。首先是扩大征收范围，对所有可再生和不可再生资源的开发利用计征资源税；其次是改变计税方法，按资源类别、数量和质量的不同计征不同的税额。另外，对于绿色产业开发利用资源予以税收优惠，鼓励开发利用新能源。 4.自然资源监管制度 我们固然可以通过在自然资源的权利、价格、税收等方面的改革减少对资源的浪费，提高资源的使用效率，但我们不能忽视政府对自然资源的开发利用进行监管的作用。政府要加强对自然资源开发过程中的监管，对滥采、滥用行为予以坚决的制止、惩罚。
（五）环境保护法律制度
自1979年以来，我国在环境保护立法方面已有由人大制定的19部法律，由国务院颁布的30余部行政法规和规章，由国家环保总局制定的70余件部门规章，由地方政府制定的900余件法规和规章，同时还有400多个全国性的环保技术标准。[17]从这些立法上看，我国环境立法内容甚多，但是这些法律很少有将“循环经济”术语及其理念穿透其中，很大程度上不符合发展循环经济对法制的要求。对此，笔者认为应从以下几个方面入手进一步完善我国的环境保护法律制度。 1.环境权的设立 环境权问题是在环境危机日益严峻的情况下提出的，并逐步发展成为了新的人权，1973年维也纳欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》将环境权作为了新的人权纳入其中。在我国，环境权作为一种新生的、正在发展的“第三代权利”[18]引发了广泛的探讨，在此笔者想说的是，环境权也应该纳入中国的法律体系中，对这一人权表现形式予以高度的重视，有必要的话，还要将其写入宪法，确定其作为基本人权的宪法地位。 2.污染物排放制度 污染物排放是对环境破坏的主要因素之一，我国在污染物排放收费上存在着很大的不足，比如：收费标准低、依据不合理、征收范围不全面、所收费用使用不合理，等等……这些因素导致我国污染物排放得不到有效控制，对已经造成的环境污染治理不足。所以，我国当务之急应调高排污收费标准；依据所排放污染物污染性大小，排放量的多少征收；征收范围应扩大到所有有污染物排放的企业、厂矿、作坊，甚至为整治家居环境向家庭征收一定的费用；对已征收起的实行专款专用，致力于污染治理和环境保护。 3.其他环境保护制度 按照“谁开发，谁受益，谁补偿”的原则，落实主体，分清责任，建立生态补偿机制；各地区要切实承担对所辖地区环境质量的责任，实行严格的环保绩效考核、环境执法责任制和责任追究制；各级政府要将环保投入作为财政支出的重点并逐年增加；健全环境监管体制，提高监管能力，加大环保执行力度；实施排放许可和环境认证制度；严格执行强制淘汰和限期治理制度；建立跨省界河流断面水质考核制度；实行环境质量公告和企业环保信息公开制度，鼓励社会公众参与并监督环保；积极参与全球环保与发展事务，认真履行国际公约。
（六）其他
1.公众参与制度 发展循环经济，不仅仅是政府、企业的事，广大的社会公众也是发展循环经济的重要成员，甚至可以说没有公众参与，发展循环经济是不可能的。我国立法应明确公众参与发展循环经济的义务，要求公众作出具体行动，支持发展循环经济。比如日本《建立循环型社会基本法》规定国民在产品长时间使用、再生品、再回收循环经济资源等方面进行合作的义务；要遵守有关的法规；从我做起；开展公共垃圾收集活动；发放介绍垃圾处理知识和再生利用的宣传资料；鼓励参与废旧资源回收和垃圾减量工作。[19]我国立法应加以借鉴。 2.社会中介组织服务制度 它不是指垃圾处理企业，而是具有媒介性质的组织机构；通过这些组织，可以将回收产品和包装物的企业联成网络，并发布废品回收信息，使个人、企业、政府联结为一体，沟通信息，调剂余缺，推动废品的减量化、资源化和无害化。[20]如德国的DSD，它是由生产厂家、包装物生产厂家、商业企业以及垃圾回收部门联合组成，它将有委托回收包装废弃物的企业组织成为网络，在需要回收的包装物上打上绿点标记，然后由DSD委托回收企业进行处理。我国也应建立为发展循环经济服务的中介组织。[21]
四、结语
二十一世纪是一个新经济时代，而在这个世纪初，我国正处于社会转型的重要时期，面对空前的生态破坏、环境污染、资源消耗，中华民族的伟大复兴，任重而道远。发展循环经济，必须坚持以人为本的科学发展观，实施可持续发展战略，走新型工业化道路。必须完善社会主义法制，推进依法治国进程，借鉴和吸取西方发达国家循环经济立法过程中的经验和教训，建立健全有中国特色的社会主义法律体系，为循环经济建设服务。发展循环经济，人类文明形式将由工业文明向生态文明转变，生态环境恶化，资源利用效率低下等经济发展与社会、环境不协调的问题从根本上得到解决，未来社会必然是一个具有可持续发展能力的和谐社会。
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