试论清洁发展机制（CDM）项目运行及其风险预防

南开大学2006级环境法硕士研究生

邓晓敏

一、CDM项目概述

1992年世界各国在联合国环境发展大会上签署了《联合国气候变化框架公约》, 目标是稳定大气中温室气体的浓度, 防止气候系统受到危险的人为干扰。1997年，在日本京都召开的第三次缔约方大会上，通过了《京都议定书》。2005 年2月16 日,《京都议定书》正式生效。,其第三条规定附件1国家（发达国家和经济转型国家）在2008－2012年第一承诺期间，温室气体排放量要比1990 年减少5.2%。为减少全球温室气候排放量，《议定书》制定了三种境外排放的机制：清洁发展机制（CDM）、联合履约（JI）、排放贸易（ET）。 所谓清洁发展机制,就是允许工业化国家的政府或者私人经济实体在发展中国家开展温室气体减排项目并据此获得“经核证的减排量”（CERs）。工业化国家可以用所获得的CERs 来抵减本国的温室气体减排义务。CDM机制致力于促进发展中国家的可持续发展, 同时允许发达国家借助该机制实现降低大气中温室气体浓度的目标。 CDM是可以有发展中国家参与的一种新型国际合作机制，即由发达国家提供资金和技术援助，在发展中国家境内实施温室气体减排项目，目的是协助发展中国家实现可持续发展，同时也协助发达国家实现减少温室气体排放的承诺。在现有的国际政治经济条件下，CDM很可能成为一种对发达国家和发展中国家都有所获得的“双赢”机制。

（一）CDM的提出

CDM 的提出很富有戏剧性。其源于巴西提交的关于发达国家承担温室气体排放义务案文中“清洁发展基金”(Clean Development Fund,简称CDF)。根据巴西的提案，发达国家如果没有完成应该完成的承诺，应该受到罚款，用其所提交的罚金建立“清洁发展基金”，按照发展中国家温室气体排放的比例资助发展中国家开展清洁生产领域的项目。在就该基金进行谈判时，发达国家将“基金”改为“机制”，将“罚款”变成了“出资”，形成了现在的清洁发展机制。清洁发展机制的提出有其必然性。 1.世界问世气体的排放量逐渐增加，对人类的生存和发展构成了威胁，而占温室气体排放量大部分的发达国家为了本国的经济发展或者处于减排成本的考虑，很难在本国完成减排的任务，而温室气体排放很少的发展中国家没有减排的任务。 2.为了防治发展中国家排放量随着工业发展的增加，需要为发展中国家提供先进的技术，减少工业发展过程中的温室气体排放，而这些技术发展中国家是难以掌握的。发达国家拥有的技术虽然与实现其减排任务还有一定的差距，但是对于发展中国家而言，这些技术对于防治温室气体排放的，保护环境则是足够的和先进的。 3.与境外减排相比，发达国家通过改进技术减排的成本要高很多。而对发展中国家来说，允许发达国家境外减排不仅可以有相当的收入，而且可以从发达国家得到先进的技术。

（二）符合CDM条件的项目

1.CDM项目的标准

实施CDM项目，一是为了达到发达国家减排的目的，二是发展中国家能够得到先进的技术，能够对发展中国家的环境保护和经济可持续发展提供帮助，因此对CDM项目也有一定的要求。根据《京都议定书》的规定，CDM项目主要应该满足下面三个标准: （1）获得项目涉及到的所有成员国的正式批准； （2）促进项目东道国的可持续发展； （3）项目必须产生实际的、可测量的和长期的温室气体减排效益，且这种减排效益还须具有“额外性”，即如果没有获得CDM项目的支持，减排将不会发生。

2.“可测量”和“额外性”的理解

第一和第二个标准不难理解，对于第三个标准中的“可测量”和“额外性”，应该做如下的理解： （1）CDM项目符合实施了该项目与没有实施该项目时相比，温室气体的排放量减少了，并且这种减少是可测量的。比如说将煤矿原本排空的瓦斯回收利用发电就是一个合乎标准的CDM项目。因为该项目减少了瓦斯气体的对空排放并且可以测算出减排量。但是，如果是生产一种节能灯泡，虽然这个项目节约了电，间接地减少了煤的使用并相应地减少了二氧化碳的排放，但厂家无法统计所有卖出的节能灯泡的使用情况，所以这种“减排”是无法测量的。 （2）这个项目必须具有额外性。《京都议定书》中所以定义了额外性，是为了保证CDM项目减排的有效性和真实性，故可称为减排环境效益的额外性。某些附件I国家的学者和政府代表宣称，只要一个CDM项目实现了减排环境效益，该项目就具有额外性。这种说法是不能成立的。假设某个发达国家在发展中国家的某个高耗能部门投资建立了一个企业，一般其能源利用效率应高于东道国同类企业的效率。因此，生产同样产品，该企业的能耗要小于东道国同类企业，从而可以实现一定的温室气体减排。但这是一种普通的投资行为，其目的是寻求商业利润，井不具有额外性。故不能因为该企业实现了减排，就将其认定为合格的CDM项目，从而给予其减排量，否则，必将影响议定书的环境完整性。 因此，要评价一个CDM项目是否满足减排环境效益的额外性，必须从发展中国家的具体条件出发，分析这些国家自主实现温室气体额外减排的最主要障碍因素是什么。一般最主要的障碍因素包括缺乏先进的技术和应用先进减排技术的项目与其他项目相比缺乏商业竞争能力。因此，要达到减排效益的额外性，必须排除这些内部障，也就是说第一发达国家要提供先进的技术，第二利用这些先进技术的项目与其他项目相比具有相同的或者更好的竞争力。只有如此，才能认定这个项目的额外性，也才符合了CDM项目的标准。

3.潜在项目

综合《京都议定书》的三个标准，加上对标准的分析和理解，潜在的CDM项目包括： （1）改善终端能源利用效率的项目； （2）改善供应方能源效率的项目； （3）可再生能源的项目； （4）替代燃料的项目； （5）农业的项目（甲烷和氧化亚氛减排项目）； （6）碳汇项目（仅适用于造林和再造林项目） （7）工业过程的项目（水泥生产等减排二氧化碳项目，减排氢氟碳化物、全氧化碳或六氟化硫的项目）；。

二、CDM项目的运行程序

（一）运行程序

CDM项目的运行程序十分复杂，涉及的主题较多，并且运行周期较长。具体来说，CDM项目大致分为七个步骤：

1.项目的CDM开发潜力论证

项目的CDM开发潜力论证，一般情况下是由东道国的企业进行，论证项目的开发符合《京都议定书》规定的CDM项目的标准，主要而且最困难的是论证符合温室气体减排的“可测量”和减排效益的“额外性”这两个标准。 在确定了项目具有CDM开发的潜力后，项目企业联系国际买家或咨询中介商谈商务条款、确定CERs价格、签订了合同协议后，CDM项目的开发和申报就正式开始了。

2.项目东道国和投资者联合编写项目设计文件

项目东道国和投资者联合编写项目设计文件是CDM项目运作的重要一步，一般情况下，项目设计文件是由项目东道国的企业和投资者联合编写的，内容包括：项目的一段描述、阐述基准线确定方法、项目时间表和CERs获得期限、监测方法和计划、温室气体排放量的计算、环境影响评价、利益相关者对项目的意见。

3.东道国主管部门的审查和清洁发展机制执行理事会指定的项目经营实体的核证

东道国主管部门的审查主要是审查其是否有利于东道国的可持续发展。审查的内容包括：参与资格、设计文件、确定基准线的方法学问题和温室气体减排量、可转让温室气体减排量的价格、资金和技术转让条件、预计转让的计入期限、监测计划、预计促进可持续发展的效果。 清洁发展机制执行理事会指定的项目经营实体的核证，是根据清洁发展机制的各项规则要求，对所申报的项目进行逐条核证。

4.清洁发展机制执行理事会批准注册

如果项目通过了东道国主管部门的审查和清洁发展机制执行理事会的核证，应该将审查报告和核证报告提交清洁发展机制执行理事会批准注册。清洁发展机制执行理事会如果没有3名以上的清洁发展机制执行理事会成员反对，应该在8周内批准注册项目。

5.项目实施监测 项目得到清洁发展机制执行理事会的批准注册后，项目业主根据项目设计文件中规定的监测方法和计划对项目的实施进行监测，并记录监测结果。

6.清洁发展机制执行理事会指定的项目经营实体的核证 在项目实施一段时间后，由清洁发展机制执行理事会指定的项目经营实体对项目产生的温室气体减排量进行核证。项目经营实体对项目执行机构提供的用以测量减排效益的监测记录进行独立审计，就监测技术方法、监测制度、监测仪器设备和监测数据的科学性、完整性、准确性进行核实，并根据项目监测报告，计算出项目实际产生的温室气体减排抵消额，提出包括项目温室气体减排抵消额在内的项目核实报告并做出证明，将项目核实报告和证明报送清洁发展机制执行理事会审批。

7.批准签发CREs 清洁发展机制执行理事会受到项目核实报告后，如果没有3名以上的清洁发展机制执行理事会成员反对，应该在15天内批准签发该项目的温室气体减排抵消额（CREs），并迅速将这些温室气体减排抵消额发送到项目业主所同意的专用“账户”上。

（二）运行程序中应注意的问题

CDM项目的运行程序复杂而且周期长，以上的这七个步骤只是一般的程序，其中我们需要注意以下两个问题：

1.关于项目东道国和投资者联合编写项目设计文件

CDM项目实现模式包括单边模式，双边模式、多边模式和混合模式。 单边模式是由东道国自行提出并投资，减量成果完全由东道国获得，并将其减排量储存或交易。双边模式是以投资国的需求为重点，由发达国家直接以技术或资金协助发展中国家开发CDM项目。多边CDM模式是由发达国家透过经纪人投资清洁发展机制计划，并提供资金，计划执行后所获得的CERs及其它收人的一部分再移交给计划投资者。混合模式综合单边、双边及多边几种模式的优点，投资者可能由私人财团法人、多边开发银行、其它国际团体或东道国等所组成。 由于CDM项目实现模式的多元化，使得这一步骤不具有一般性，特别是在单边模式中，完全没有投资者的参与，因此这个步骤不适用于单边的CDM模式。

2.关于清洁发展机制执行理事会指定的项目经营实体的核证

在CDM项目的运行程序中，有两次清洁发展机制执行理事会指定的项目经营实体的核证，但是这两次核证是有区别的。 （1）两次核证的时间不同。第一次核证在CDM项目实施前，第二次核证在CDM项目实施过程中。 （2）两次核证的清洁发展机制执行理事会指定的项目经营实体不能相同，必须是两个不同的清洁发展机制执行理事会指定的项目经营实体。 （3）两次核证的内容也不同。第一次核证是对项目的设计文件和清洁发展机制的各项规则要求，对所申报的项目进行逐条核证。第二次核证是根据项目监测报告，计算出项目实际产生的温室气体减排抵消额，提出包括项目温室气体减排抵消额在内的项目核实报告 3.关于基准线的确定和监测方法学 在CDM项目运行的过程中，提供的项目设计文件中应该包括基准线的确定和监测计划（其中包括监测方法学），其后在项目东道国和清洁发展机制执行理事会进行的审查和核证包括对基准线和监测方法学的审查和核证，监测过程中需要运用监测方法学，在清洁发展机制执行理事会指定的另外一家项目经营实体进行的减排抵消额的核实中也包括对基准线和监测方法学科学性、准确性和完整性进行核实。可见，在CDM项目运行中，基准线的确定和监测方法学是两个至关重要的问题。 根据《京都议定书》第12条第5款（c）项的规定，基准线是指:在没有CDM项目的情况下，按照东道国的技术水平、经济特征，国内项目最可能出现的温室气体排放水平。 也就是说基准线是指在没有该清洁发展机制项目的情况下，为了提供同样的服务，最可能建设的其他项目(即基准线项目)所带来的温室气体排放量，与基准线相比，清洁发展机制项目减少的温室气体排放量就是该项目的减排效益。基准线的选择包括三种方法：（1）现有实际排放量或历史排放量，视可适用性而定；（2）在考虑了投资障碍的情况下，一种代表有经济吸引力的主流技术所产生的排放量；（3）过去5年在类似社会、经济、环境和技术状况下开展的、其效能在同一类别位居前20﹪的类似项目活动的平均排放量。 监测计划是测量CDM项目是否带来实际可测量的额外的减排效益的必要手段，也是经营实体对CDM项目活动进行独立核实和核准的必要前提。 在项目监测计划中需要详细说明采取的监测方法学，也就是采取何种方法监测温室气体的减排量，包括：（1）估算或测量在项目边界内产生的温室气体排放量；（2）估算在项目边界外产生的泄漏量，即可合理地归因于该项目活动引起的、数量可观的温室气体排放量的增加或减少量；（3）有关项目活动的环境影响分析和评价的信息；（4）监测过程的质量保障和控制程序。 关于基准线和监测方法学，有《京都议定书》已经批准的基准线和监测方法学，CDM项目应该采用已经批准的基准线和监测方法学，对没有已经批准的基准线的项目和采用没有批准的其他监测方法学的项目，必须经过严密的科学的论证。

三、CDM项目的风险及其预防

（一）注册风险

CDM项目能否注册成功具有很大的不确定性。首先，由于CDM项目注册前清洁发展机制执行理事会指定的项目经营实体的审查十分严格，对项目设计文件中的监测计划和方法，基准线的研究等都有严格的方法，涉及方法学、法律、金融等方面的专业知识，目前真正熟悉其流程和规则的人并不多。只要有一个环节不符合《京都议定书》的要求，就不能注册。其次，由于CDM项目的标准十分严格，特别是对减排效益的“额外性”有很高的要求，而多数人对减排效益的“额外性”并没有真正的理解，导致申请的项目不符合减排效益的“额外性”标准而被拒绝。但项目的申报过程需要前期投人上百万元人民币，这对企业来说无疑是一个很大的风险。 因此，在申请注册的过程中，首先政府要尽早的参与，申请注册的项目应该是东道国政府大力支持的节能等项目；其次，在项目的选择上，要选择那些已经批准的基准线和监测方法学项目，比如风力发电项目等。再次，在申请的过程中，可以咨询有丰富和成功经验的中介机构，免走弯路。

（二）能否减排的风险

CDM项目的重点是实现减排，但是CDM项目能否实现预定的减排目标叶存在很大的变数。导致减排目标不能实现主要有技术的原因和非技术的原因。 1.技术原因导致的减排目标的未实现 技术原因导致的不能实现减排目标是指，在发达国家通过CDM项目向发展中国家进行技术支持或者转让的过程中，由于发达国家的技术保留或者支持和转让的技术不成熟，从而导致减排目标不能实现。 针对这种风险，发达国家要负责，因为在CDM项目合作中，发达国家有义务保证提供的技术能够实现预定的减排目标。因此，在CDM项目合同中，对发达国家提供合理技术的义务要进行明确的规定，并规定因为技术原因导致不能实现减排目标时的责任承担。 2.非技术原因导致的减排目标未实现 由于非技术原因导致的减排目标的不能实现包括监测困难、计算失误、基准线的变动、不可抗力等。监测困难是指，项目设计文件中的监测方法并不能够准确的计算减排量，从而导致减排目标的难以实现。计算失误是指根据计算的结果，可以达到减排的目标，但是在其他条件正常的情况下，实际的减排量并没有达到预定的目标。基准线的变动是指根据项目注册开发时的基准线计算，可以达到预定的减排标准，但是由于国际上基准线的变动，导致在减排量的核实时实际的减排量未达到预定的目标。不可抗力是指由于自然灾害等不可抗力导致预定的目标不能实现，比如一个风力发电项目由于本年度气候异常，风资源明显减少而导致合同规定的预定目标不能实现， 针对这种非技术原因导致的减排目标的未实现，应该在合同条款中进行明确的规定，作为责任的免除条款。另外，针对这种风险，可以通过商业保险的模式，把这种风险降到最低。

（三）时间风险

《京都议定书》的有效期是到2012年，尽管多数人对2012年后CDM的持续抱乐观态度，但目前毕竟是一个未知数。而且随着发展中国家经济的不断发展，其自身的温室气体排放量也在不断增长，所以，对那些CDM项目签订到2012年以后的项目，这种不确定性也会给项目的前景带来风险。其次，《京都议定书》暂时没有规定了境外减排的限制，境外减排的限制是指对通过清洁发展机制等灵活机制在海外减排量设置一个上限。但是发展中国家要求设置50%的上限对清洁发展机制等灵活机制的利用加以限制，否则，实质减排流于形式，变成了“形式”减排。 如果《京都议定书》设置了境外减排的限制，那么有可能对已经签署的CDM项目造成影响，使其不能继续实施。针对这两种一速可能带来的风险，解决的方法是尽早开始CDM项目的实施以及合同条款对这种可能存在的风险的规定。

（四）谈判风险

谈判风险主要是针对发展中国家，由于发展中国家人才的欠缺，对清洁发展机制和CDM项目的开发有可能比较陌生，在CDM项目的谈判中，不能最大限度的维护东道国的利益。针对这种风险，最好的解决方法是发展中国家加快对清洁发展机制的研究和利用，在CDM项目的谈判中借鉴已经成功的CDM项目经验，结合自己国家的实际，提出合理的利益要求。

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