基于循环经济立法的生产者责任延伸制度
张新月(南开大学2006级环境法硕士研究生)
摘要：本文通过对生产者责任延伸制度历史沿革与实践的分析，对我国循环经济立法中生产者责任延伸制度的内涵、意义进行了探讨。同时，针对我国生产者责任延伸制度的施行现状与问题，结合循环经济法草案的相关内容，提出了完善该制度的一些建议。
关键词： 生产者责任延伸；循环经济立法；历史沿革；实践；现状与问题； 完善
2007年5月10日，《中华人民共和国循环经济法》草案出台了。可以说，这是一个众望所归的举措。在对草案进行了认真地研读之后，其中的一部分，即以生产者为主的责任延伸制度引起了笔者的关注与思考。“以生产者为主的责任延伸制度”是我国的一种称谓，在国际上，该制度通常被称为生产者责任延伸，也就是Extended Producer Responsibility (EPR)。本文将在法律视角下对生产者责任延伸制度的内涵等诸多问题加以界定和阐释，从而为该制度在我国发展循环经济的进程中更好的发挥作用贡献绵薄之力。
一、生产者责任延伸制度的历史沿革与各国实践
（一）历史沿革
生产者责任延伸是瑞典的环境经济学家托马斯（Thomas.Lindhqvist）在向瑞典环境署提交的一份报告中首次提出的。该报告中关于EPR的理论，引起了世界范围内的关注，西方发达国家和机构纷纷对此展开了广泛的理论探讨和实践操作，其中，以经济合作与发展组织（OECD）的研究最为系统，成果显著。1994年，OECD启动了一个关于EPR的项目计划，该计划分为三个阶段，其中产生于第二阶段的《EPR框架报告》（1998年）较为完整地阐述了生产者责任延伸的内涵：EPR是指产品生产商和进口商必须对其产品在整个生命周期中对环境造成的影响承担大部分责任，这里所指的环境影响包括产品材料选择在内的上游影响、来自生产者生产过程本身的影响、以及产品利用与分解造成的下游影响。生产者需要承担最小化产品生命周期循环对环境造成影响的责任，并且当通过设计不能消除对环境的影响时，他们就要承担法律责任或者社会经济责任。该项目计划第三阶段的最终成果《EPR：政府工作指引》（2001年）进一步修正和完善了生产者责任延伸理论，将其定义为：EPR是一项环境政策，生产者对于其产品所负的责任（物质的和/或财务责任）扩大到产品生命周期的消费后的废弃物处置阶段。这一定义使得EPR具有两个相互关联的特征：第一是将产品废弃物的处置责任全部或部分从市政当局那里上移至产品原来的生产者哪里；第二是激励产品生产者在产品设计时将产品的环境影响考虑进去。
（二）各国实践
托马斯教授认为，EPR制度的基本内容包括五个方面：产品责任、经济责任、物质责任、信息责任和所有权责任。不可否认，其对EPR的此种界定融合了产品责任和废弃物管理环境责任，对于减少废弃物、改善环境有着不可低估的作用。但是，把全部责任都强加给生产者去承担的做法，势必会加重企业的负担，从而削弱企业的市场竞争力，最终阻碍本国的经济发展。没有了经济基础的支撑，EPR也就失去了生存的土壤。从理论层面来讲，对托马斯理论的这种质疑，即为EPR制度的实施成本问题，同时，这也是EPR推行中的一个关键性问题。因此，选择几个典型国家与组织的EPR实践进行考察，不仅可以了解EPR制度实施以来令人瞩目的益本之争，而且有助于对EPR制度的运行、立法等加以深入认识。
1、德国
德国是世界上最早进行EPR立法与实践的国家，在EPR制度设计上也比较有经验，其部分做法为欧盟各国所采纳。目前，德国已经形成了包括法令、产业自愿以及二者结合的不同模式。德国于1991年将EPR率先运用于包装物后，1992年又发布法令要求生产者负责回收新闻纸和办公用纸，接着将EPR延展到汽车、电子电器产品、报纸、电池等产品上。 与其他国家相比，德国对EPR制度相关责任的规定是比较完全的。它通过立法强制生产者承担回收废弃物的义务并将其循环使用，可以说，在德国的法律规定下，生产者承担了主要的责任。德国现行的法律规定中，1991年颁布的《包装物管理条例》可以被描述为一部延伸的生产者责任法，其立法与实践成为了EPR制度的原型与典型：即由生产者承担回收利用的责任，并且不得对消费者收费。 在实践操作中，德国最终选择了用市场方式来建立其回收体系，即双轨制系统（DSD）。为运营这一系统，在德国工业联盟和德国工商业协会的支持下创建了DSD公司，负责收集、分类、运送带有“绿点”标志的包装物。该公司是一个非营利性的股份公司，其经营活动所需资金来源于向企业颁发“绿点”商标许可证而收取的使用费。不可否认，德国的双轨制系统在很多方面取得了成功，但也遭遇了不少的挫折，归结起来，主要有三点：DSD的管理费用严重超支；许多企业拖欠“绿点”费用；DSD并不具备循环利用所有回收物的能力。
2、日本
亚洲国家中日本最早接受EPR，并且极力推行。日本的EPR立法与实践采取了责任分担的模式，并允许对消费者收费，这是对德国、瑞典等国立法的修正与突破，对整个EPR制度有着深刻的影响。 在日本，有两部法律是以EPR的思想为基础的：一是《容器及包装物分类与循环利用推进法》（CPRL），一是《家用电器循环利用法案》(SHARL)。在CPRL中，明确地将回收利用责任在消费者、市政机构、生产商、灌装商和进口商之间作了分配。SHARL也同样规定了生产者、地方政府、零售商以及消费者的责任。通过对这两部法律的比较审视，日本在实施生产者责任延伸制度时不仅采取了责任分担的方式，而且针对不同的责任，主体承担的方式不同。可以说，日本的模式比较有效地解决了EPR的实施成本问题，但是，允许产业将回收成本转嫁给消 费者的做法也是存在很大争议的。
3、美国
美国一向在立法上都有着革新与领头意识，但在EPR立法上却成为最坚决的抵制者，至今没有对EPR的联邦立法或政策性规定。1992年，美国的《资源保持与再利用法案》（RCRA）试图在包装物部分引入EPR，但该法案未获通过，并且学者认为这次的失败预示着联邦EPR立法的不可能，至少是在可预见的未来。 尽管如此，美国的EPR州立法与自发运动却是如火如荼。纵观这些州立法，可以看出美国的EPR运动最大的一个特征是非强制性，也即自愿性。而且，虽然众多州立法中规定了生产者延伸责任，但是与欧盟、德国的规定相比较，美国的EPR强调的只是部分责任。总体来看，美国的自愿型EPR取得了显著的成果（下文提及的美国施乐公司所实施的循环资产管理项目即是一例），但是其受市场调控很明显，一般在回收有价值或其负面价值低于竞争压力的情况下，产业才会采取此种行为，一旦产业的利益受到威胁，它有可能随时中断这一行为。另外，自愿型EPR在一定程度上助长了搭便车行为。 由此可见，在EPR的贯彻过程中，不可回避的是成本效益问题。如何通过立法解决这一问题，成为了各国实施EPR制度乃至循环经济的首要目标。
二、我国循环经济立法中的EPR内涵
在我国，关于EPR制度的探讨也进行得如火如荼，各种观点纷繁复杂，可谓百家争鸣。不可否认，这种学术争论有助于推动学说理论的发展，但是对于立法却又是一个极大的阻碍。法律中所规定的条款首先必须具有确定性，否则难以做到以法服人，也不能够达到立法目的并进而实现立法目标。笔者根据EPR制度提出的背景，参考国内外关于EPR制度的各种观点，并结合我国循环经济立法的背景，认为EPR的内涵可以界定为：以生产者为主导的责任主体在产品的整个生命周期当中（包括设计、开采、加工、生产、消费、循环利用和最终处理等环节）所应承担的责任，当然，这种责任存在一个分担的问题。这一界定包含着三个要点： 1、EPR强调生产者的主导作用。因为在产品生命链中，生产者是最具控制能力的角色。只有生产者才能决定产品设计的改进；生产者最有能力挖掘废弃产品的最大利用价值；生产者是再生材料的最直接的用户。以生产者作为切入点引入外部激励，可以保证激励信号更为顺畅的在产品链上下游传播，更好的减少废弃物、鼓励再生利用。 2、EPR制度所进行的是一项系统性的工程，它可以将产品链中的各个参与者有效的调动起来，以实现效益的最大化。因此，EPR强调的不单是生产者责任，同时也强调了整个产品生命周期中不同角色的责任分担问题。从这个角度来讲，EPR应考虑产品生命链涉及到的不同角色，包括生产者、销售者、消费者、中央及地方政府等。 3、责任应存在于产品的整个生命周期当中，而不应只是将其局限为一种消费后责任。有些学者认为（王干，2006），生产者责任延伸只限于产品的消费后阶段，而将消费前和消费中的产品责任问题视为一种独立的责任形态，应该由《清洁生产促进法》和《产品质量法》等进行规范。对此,笔者持不赞同意见。既然生产者责任延伸制度作为循环经济法的一个重要部分，势必要与循环经济的发展思路相吻合，如果仅仅将其界定为一种消费后责任，仍然属于末端治理的范畴，不能从源头上解决问题，从而也就不能充分发挥生产者责任延伸制度应有的作用。
三、我国推行EPR制度的意义
（一）EPR制度可以促进循环经济的深入发展
从理论上来说，循环经济与EPR制度的关系是辩证的。在循环经济决定EPR制度的同时，后者又对前者的发展起着巨大的推动作用。
1、循环经济对EPR制度的决定作用
EPR制度与循环经济的发源地都是在西方。并且严格的来说，EPR制度的产生要先于循环经济。在循环经济尚未作为一个专有名词被提出和被广泛接受之前，关于提倡生产者清洁生产、改善环境的EPR制度的雏形就已经在很多国家采用了。但是那个时期的EPR制度尚不成熟，只能被视为一种生产者责任，而没有达到延伸的程度。而且也没有一个统一的认识和观念，往往是各个国家甚至一个国家的各个地区之间都各有各的做法。在此，笔者坚持认为，既然EPR制度与循环经济的3R原则是一致的，那么就应该在循环经济中去定位和构建EPR制度，使其服从循环经济的发展。 从这个意义上，可以将EPR制度和循环经济比作是零件与机器的关系，前者是后者的一个有机组成部分，二者密不可分。循环经济是一种发展模式，秉承生态经济的理念，旨在解决环境与发展的根本矛盾。它以总纲领的形式规定了这样一种生态经济所要求的各个层面上的制度构架，包括在整个社会层面的循环、区域层面的循环以及生产者内部的循环。循环经济的实现有赖于各个层面具体制度的良好运作。EPR制度就是一项针对生产者的具体制度，目的在于达到生产者内部的循环。 事实上，循环经济的运作方式决定了生产者责任必须得到延伸。循环经济要求把经济活动组织成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，以协调人与自然关系为准则，模拟自然生态系统和运行方式为规律，与单单只追求数量化物质增长的单项物质流动的传统经济方式显然不同，因而对生产者的要求也与传统经济大相径庭。前者更科学也更全面，循环经济的3R原则，要求生产者在产品的整个生命周期内承担责任；循环经济覆盖了整个社会的经济活动，要求生产者的责任也要从生产领域扩大到消费领域；循环经济模拟自然生态系统和规律，要求生产者要运用更多的科学技术和生态原理来预防和治理污染，更强调科学性和技巧性。所以说，与传统的经济发展模式和污染治理模式相比，在发展经济和治理污染并行不悖的循环经济模式中，生产者的责任得到了时间、程度和范围上的大大扩充。
2、EPR制度为循环经济提供了动力支持和制度保障
我国发展循环经济的事业正在起步，在地方政府的积极推动下，建立了一些“生态园区”或者“生态城市”。但是，如果没有生产者自觉主动地参与，单纯依靠政府的力量，发展循环经济的事业是不能取得良好效果的。发展循环经济的根本是要充分发挥生产者的积极性，而发挥生产者积极性的根本动力则是利益的驱动力。因而，促进循环经济发展的制度和方法应该与生产者的利益相挂钩，通过影响生产者的利益使生产者自觉采取符合循环经济要求的生产方式，从理论上来说，发展循环经济可以使企业投入的原料减少、废物产生量降低、资源易于回 收再利用，从而使企业降低原材料投入和污染物处理的成本，获得较大收益，这是发展循环经济的内因；对不利于循环经济的行为通过法律上规定的经济制裁（如罚款），从外部强制企业采用符合循环经济要求的生产方式，这是外因。只有使内因和外因综合发生作用，才能从根本上改变生产者的行为模式，使生产者自觉地发展循环经济。不论是内因还是外因，它们的共同点是建立在生产者的环境成本都由其自身承担的前提下，生产者要把其产品在全部生命过程中对环境的负面影响计入其成本。在我国当前的情况下，我们所缺乏的，正是这样一个前提：即生产者承担其产品的全部环境成本。要发展循环经济，就需要创造这样一个前提，要依靠政府的力量，通过综合采取行政手段、经济手段和法律手段，使生产者真正全部承担起产品的全部环境成本，从而创造一个适合发展循环经济的外部环境----能改变生产者的成本结构的外部环境，通过降低成本或经济惩罚措施诱导或强制企业发展循环经济。通过以上的分析，我们可以得出很明确的结论：这种外部环境的构建要以生产者责任的延伸为基础，否则，任何制度与措施都是不彻底的，也不能完全调动其生产者的积极性，那么发展循环经济也就成为了一句空话，一个口号而已。 一些发达国家的实践也验证了这一点。德国的《包装物条例》较早的运用了生产者责任延伸制度，使得该条例所取得成效是卓然的。首先，包装物的使用量大大减少，官方数据表明，1991年到1995年间，包装物消费减少了约百万吨，人均消费量从95公斤/年减至82公斤/年。1999年的德国使用的包装物比1997年减少了140万吨。其次，产业建立了全国范围内的包装物回收体系，并增加各种材质的包装物的循环利用能力。1997年全国共循环利用了545万吨的包装物，占售出量的80.6%，并且回收定额均已实现。而美国施乐公司所实施的循环资产管理项目（The Asset Recycling Management,ARM）也可以说是双赢的自愿型EPR的范例。1997年，它为企业节约了4000—5000万美元，并且再利用了30，000吨回收产品。
（二）EPR制度能够填补产品消费后阶段的责任缺失
以产品为线索对法律制度作一个考察，可以发现：在产品生产前有环境影响评价和生产许可等源头控制制度；在产品生产过程中有清洁生产制度、环保技术要求、污染物排放标准的控制；在产品使用中有产品质量责任的规范。由此可以很清晰地看出在产品消费后阶段存在一个责任的缺失问题。不仅如此，前三个阶段的各项制度所发挥的作用也不尽如人意。EPR制度的实施，不但从另外一个角度刺激了各主体有动力去遵循相关的标准与规定，更为重要的是填补了消费后阶段的责任缺失，直接实现了对废旧产品的法律控制。
（三）EPR制度可以为个人环境权益的保障提供法律依据
废旧产品的随意丢弃、填埋与焚烧会直接影响到当代人以及后代人生活所必须的水源、空气和土壤的质量，但是在法律对废旧产品的处理设定义务以前，人们没有对抗他人任意处理废旧产品的行为和要求他人排除危险的直接法律依据。EPR制度的设立，为人们提起诉讼，包括公益诉讼，保护个人与公众生活环境的安全，提供了实体法和程序法上的依据。
四、我国EPR制度的施行现状与问题
（一）我国EPR制度的施行现状
我国虽然没有制定明确的EPR制度，但在相关的法律法规或规章中，EPR已有所体现。1989年颁布的《旧水泥袋回收办法》就要求水泥厂或受水泥厂委托的纸袋收购单位对废旧水泥袋进行回收，并规定了回收比例、押金制度等。2001年6月实施的《报废汽车回收管理办法》规定，国家对报废汽车回收业实行特种行业管理，对报废汽车回收企业实行资格认证制度。2003年10月，国家环保总局等五部委联合发布的《废电池污染防治技术政策》明确规定将废旧电池的收集责任归于制造商和进口商，并规定了具体的实施措施。2005年1月1日起施行的《电子信息产品污染防治管理办法》第16条规定：“生产者应该承担其产品废弃后的回收、处理、再利用的相关责任”。2005年4月1日施行的修改后的《中华人民共和国固体废物污染防治法》第5条规定：“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任”。第18条规定：“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对产品和包装物进行回收”。《清洁生产促进法》第二十七条规定：“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装进行回收”。根据这些规定，生产经营组织对其设计、制造、进口和销售的产品，在经消费者使用后有义务进行收集、处置和再利用等。
（二）我国推行EPR制度存在的问题
目前，在我国有关EPR制度存在的问题可以归纳为以下几点： 1、现有的规定比较零散，散见于各个法律法规中，没有形成一个完整统一的规范； 2、对于生产者责任延伸的主要内涵，缺乏比较完整的规定。这与我国环境立法的发展相关，目前的立法思路还主要局限于传统的“污染者治理”原则，对于生产者责任的眼神考虑，以及对消费活动的规范，都远远不够。《清洁生产促进法》和《中华人民共和国固体废物污染防治法》有关生产者责任延伸方面的规定，只限于强制回收这一种方式，没有考虑回收过程中经销商（包括进口商）和消费者的相应责任，缺乏配套的有关预付费、收费等经济手段，规定很不全面； 3、有关的规定过于原则，没有对生产者、经销商（包括进口商）和消费者在回收使用中的行为作出全面规范，缺乏可操作性； 4、没有考虑如何有效利用我国现存的民间回收市场体系，在电子和电器废弃产品基本被民间回收市场体系吸纳的情况下，强制回收失去了实际作用。
五、在循环经济立法中完善EPR制度
循环经济法草案明确而又相对完整地提出了EPR制度，使得该制度在我国的施行进入了一个新的发展阶段。 草案的第十五条是有关EPR制度的条款，隶属于草案的基本制度，这充分体现了立法者对EPR制度的重视。首先，在基本法层面上规定EPR制度，有助于统一对EPR制度的理解与认识，并且能够为该制度的执行提供较高层级的法律依据。其次，从称谓上来看，草案将EPR制度表述为“以生产者为主的责任延伸制度”，表明在我国循环经济立法中的EPR制度采取了责任分担的方式，即由多方主体承担废弃物的回收利用责任，而不是把责任全部强加给生产者。这种定位是切合我国现实国情的，能够大大减少管理和实施成本，并且有利于所有各方提高相关的意识。 但是，该草案中关于EPR制度的规定仍然存在着不足之处。主要表现为以下两点： 1、在责任主体上，缺失了进口者以及进口产品的生产者，造成了该制度在责任主体上的不完整性，也与国际做法不接轨。一些发达国家的有关EPR的法规在优化废弃物管理的同时，也无形中成为相关产品贸易的障碍，在很大程度上削弱了我国出口企业的竞争力。草案中没有规定进口产品生产者的责任，会导致我国在国际贸易中处于劣势地位。 2、关于责任的规定过于原则化，例如，只是简单的规定了生产者要承担回收、处置、利用的责任，没有实际的可操作性，同时，政府部门与消费者的责任也不明确。 EPR制度是一个涉及生产者、经销商（包括进口商）、消费者等一系列主体的复杂体系，单纯在一部法律中是难以做出全面规范的。同时，生产者的责任具体延伸到哪里才能发挥有效的激励作用，与此同时又不挫伤生产者积极性，保证有效的经济增长，如何协调生产者责任与消费者责任，做出合理的制度设计，这些都是值得深思的问题。为此，笔者建议: 1、在循环经济法中应先作出有关EPR制度的比较全面、比较原则的规定，并提出由国务院综合经济管理部门会同有关行政主管部门制定EPR制度产品目录和管理办法，对于列入生产者责任延伸产品目录的产品，生产者负责其废弃产品的回收、再利用和无害化处理。这种制度安排也可避免法律上的一刀切给整个生产活动带来的负面效应。 2、有关生产者负责的方式，不宜简单的规定为由生产者本身回收、循环利用和处置，而应有效的利用市场经济的做法和手段，包括强制方式（如强制回收、禁止使用某些材料等）、自愿方式（如企业自愿回收产品计划）以及一些配套的经济手段（如产品非、生态税、预付处置费、抵押金返还等）。 3、在立法时，不应当仅仅强调生产者的责任，应当是在产品的整个生命周期过程中，强调所有相关的生产者、消费者、管理者等共同以不同方式承担相应的责任，销售商、进口商、进口产品的生产商等也可成为责任的主要承担者。虽然生产者责任延伸的主体主要是指生产者，但特定的情况下，消费者或政府还具有主要责任。这样做的好处是，可能大大减少管理和实施成本，并且有利于所有各方提高相关的意识。政府的责任主要包括两个方面，一个是有责任制定相应的政策和制度，并通过有效的手段加以实施；另一个市政府在循环经济中的参与，包括绿色采购等，同时通过积极的宣传教育以及提供必要的信息，鼓励企业、公众消费绿色产品。 4、在立法中还要注意EPR制度的实施应与其他制度衔接起来，比如环境标识制度、产品和工艺标准、税收减免或补贴、消费者付费制度等。特别是与消费者付费制度的衔接应认真考虑，后者可以同时起到激励绿色消费和绿色生产的作用。
参考文献： 〔1〕循环经济立法选择〔M〕.国家环境保护总局政策法规司编译.北京：中国科学技术出版社出版，2003. 〔2〕 罗杰•帕曼等.自然资源与环境经济学〔M〕.侯元兆译.北京：中国经济出版社，2002.
〔3〕叶俊荣.环境政策与法律〔M〕.北京：中国政法大学出版社，2003.
附： 本文受到教育部人文社会科学研究2005年度青年基金项目资助。项目批准号：05JC820046
