论国际环境法中的非政府组织
张新月（南开大学2006级环境法硕士研究生）
摘要：在国际环境法中，非政府组织（NGO）已经成为环境治理结构中的重要角色。为了更好的发挥其积极作用，必须对其进行准确定位。本文从特点、作用、法律地位等方面对国际环境法中的非政府组织进行了一定阐述，以求对环境非政府组织有一个清晰的认识。
关键词：非政府组织 特点 作用 法律地位
一、环境非政府组织的兴起与特点
（一）兴起
20世纪60年代以来，科学技术的发展和人类活动的频繁，使得环境问题凸显，引起了国际社会的极大关注。然而，在国际社会解决环境问题的过程中面临着两大难题。第一个是各国政府的民族利己主义与环境问题的国际公益性之间的矛盾1。环境问题涉及各国自然资源的开发和利用,各国政府为维护本国利益,往往无视对环境公益性的影响。结果导致各国政府在政府间国际组织中处理环境的问题时,往往是采取互相推诿和规避的态度或者采取只承诺不行动的策略。第二个难题是各国政府的主权有限性同环境问题的跨国性之间的矛盾。许多环境问题都是跨越国境的,而政府受国家主权和国家利益的限制,当环境问题跨国性与国家主权发生冲突时,主要依靠国家主权无法得到解决。在这种时代背景下,环保非政府组织在政府失灵和市场失灵的情况下,凭借着自身的非官方性、非营利性和组织的系统性在国际关系舞台上作为一支独立的社会力量扮演着重要角色。 （二）特点
相对于政府间组织和主权国家来说，非政府组织通常以全球利益为其终极关怀，较少考虑本国的狭隘国家利益并能超越政府受各种利益集团左右的政治现实，因此容易得到公众的支持。主权国家如果与各种具有强烈的道德优先性和制度正义性的非政府组织形成一种良性互动,也能建构一国的国际声誉和塑造其外交形象。非政府组织发挥效应的另一个渠道就是积极参与和影响政府间国际组织的决策过程及政策实施,而且有越来越多的非政府组织被接纳为国际社会的全权参与者,并在联合国取得咨商地位,有权参与联合国各类相关议题的讨论,它们对国际制度的影响必然会对参与到国际制度中的各主权国家的外交行为产生规范性的作用2。 总之,非政府组织以其庞大的数量、宏观的全球视野、强烈的道义性和在国际政治领域内不断增强的作用,从不同角度影响着主权国家的外交,但其本身也具有一定的局限性,如不可能在国际事务中起主导作用、缺乏代表性、经济上难以独立、认识上有片面性、难于形成合力等。
二、环境非政府组织的作用
20 世纪末期以来,非政府组织作为国际环保事业的重要参与者,在国际舞台上更加引人注目,在国际环境法领域更是扮演着相当重要和活跃的角色,对国际环境法的发展和实施起到了不可替代的作用。
（一）积极参与全球环境保护
如绿色和平组织的成员1971年9月驾驶小船，抗议美国政府计划在位于北太平洋地震带的阿姆奇特卡岛爆炸一枚100万吨级的氢弹。经过他们几天的顽强抗议，美国政府最后不得不宣布取消在该岛的核试验1。国际自然保护联盟（IUCN）积极参与我国普氏羚羊的保护。IUCN 羚羊专家组主席大卫•马龙博士担任了2004年8月29日召开的拯救普氏羚羊国际研讨会大会主席。此外，IUCN非常关注柬埔寨鳇鱼的保护，已将柬埔寨鳇鱼列入2003年度世界濒危鱼类目录2。世界野生生物基金会（WWF）早在二十世纪八十年代就受中国政府的邀请，在中国境内开始了大熊猫保护工作。20年间，WWF中国项目办公室始终和政府部门、研究机构、国内外其他保护、发展组织和项目保持着密切的联系，建立了良好的合作伙伴关系，并在物种保护、森林保护与持续利用、淡水与海洋保护等方面开展了多项保护工作3。许多环境非政府组织向世界银行施加压力，要求其在发展援助活动中引入环境因素，促使世界银行在80年代从环境角度考虑对其援助资金分配计划进行了改革，开始将环境成本包含在其发展项目的成本之中。
（二）收集和传递有关环境和法律的信息
作为信息交流的桥梁和纽带，环境非政府组织在信息的创造、加工、处理与传播具有优势。例如，在遇到与环境有关的政策争议、不明确的科学问题以及资料分析时，环境非政府组织可以提供专门知识。世界自然基金、地球之友、绿色和平组织在海洋污染问题方面都能提供高水平的专门知识。环境非政府组织能够通过其所建立的广泛联系，将普通人同专家、志愿性积极分子同职业人员、民众与政府官员以及当地同全球连接起来，将当地的环境问题同全球的环境问题联系起来，传播当地的环境知识以使其为世人所知和重视。IUCN设在波恩的法律处收集有非常丰富的国际环境法律文件和国内环境立法资料，供各国政府、国际组织、企业及公众参阅。
（三）促进国际环境法的发展
绿色和平组织等非政府组织在唤醒人们的环境意识,推动环境保护国际会议的召开和环境立法、制止严重损害环境的行为、促进可持续发展战略的实施等国际环境保护事务的各个方面,都起到了极为重要的作用,它们传播着一种广泛的生态意识。20 世纪90 年代以来,联合国主持召开的每次世界性环境会议都有非政府组织的广泛介入,它们对国际环境保护文件的制定和实施产生了重要的影响。非政府组织越来越经常地积极参与文件的起草,或者向正式的会议提交建议草案,或者以观察员的身份,有时甚至以政府代表团成员的身份参与谈判,例如非政府组织参加了《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》、《防治荒漠化公约》等环境文件的起草和谈判工作。在国际立法方面,非政府组织还常以五种方式影响环境法律规则的形成:一是设定新的需要解决的问题,把古老的问题重新提起,影响全球环境保护的议程;二是提出新的提案,开展消费者联合抵制运动或提出诉讼,对于某一环境问题向本国政府施加压力,要求采取更加积极的立场;三是交涉会议之前提出公约草案;四是给交涉会议施加压力;五是监督所达成事项的实施状况等1。在一些国际制度形成过程中也可以看到非政府组织的作用,一些政府间国际组织是在非政府组织的推动下建立起来的,如属于政府间组织的国际热带伐木组织,总部设在伦敦的环境与发展国际研究所在其建立过程中起了重要作用2。
(四) 在促进法律理念创新方面的作用
可持续发展的理念是由IUCN在世界上首先提出来的。1980年自然保护国际联盟、联合国环境规划署和世界野生动植物基金合作发表了著名的报告书《世界自然保护大纲》。该报告书强调环境和发展相互依存的关系，认为“保护自然环境是持续性发展的必要条件之一”。自此，“可持续发展”概念便问世并逐渐传播开来并不断得到修正。经环境与发展大会讨论后，“可持续发展”概念与思想逐渐成为世人的共识，并作为新时代的环境观和价值观的象征，写入众多的国际环境条约和协议之中，有力的推动了国际环境法的发展。海洋之母伊丽莎白•曼•鲍基斯教授就曾和“新海洋法之父”帕尔多大使最早提出“人类共同遗产”的思想，使之成为了《联合国海洋法公约》的指导性原则之一，为海洋环境法以及国际公域的环境保护提供了理论基础。3。 （五）监督国际环境法的实施
如国际环境民间组织积极参加《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《防治沙漠化公约》、《联合国气候变化框架公约》等重要环境条约的缔约方大会，回顾和审议条约的实施进展情况，敦促有关国家执行条约或对其作相应修改和调整。有些环境民间组织通过与国家、政府的合作帮助国家实施其签署或加入的条约。比如， IUCN 与中国国家环保总局签署了合作备忘录，并且自2001 年开始,在生物多样性、生物安全和生态保护等领域，与中国国家环保总局、外交部、国家林业局、农业部、建设部、国家海洋局等部门展开合作，以帮助中国执行《生物多样性公约》，保护中国的生物多样性和生态环境。到目前为止，IUCN 已经帮助75个国家制定和实施了国家自然保护和生物多样性计划。
(六)健全公众参与环保机制
作为公众利益的代表人,NGO本身就是一种公众参与的直接方式,是政府职能的有益补充和重要配合。它不仅可以推动环境文化的普及,推动全民环境意识的提高,推动生态文明建设,而且已成为监督评价政府部门民主决策、反映社情民意的有效渠道,成为政府与社会沟通的重要桥梁。作为公众的一种组织形式,NGO以贴近公众、熟悉公众、能反映公众的利益和愿望、并有专业技能参与为特征,因而对政府制定的专项规划和建设项目的环境影响评价中,环境保护NGO都可以充分发挥它们的作用,对专项规划和项目的环境影响提出“切中要害”的意见,以阻止可能危害公众利益和国家长远环境利益的规划和建设项目的决策实施。同时,NGO能积极参与对行政机关的执法监督,维护公民的环境权益。在美国,环境保护NGO发挥作用的领域十分广泛,其中一个非常重要的方面就是通过发动公民诉讼监督政府和企业遵守环境保护法,以维护公众的环境权益4。
三、环境NGO在国际环境法中的地位
一般认为，国际环境法的主体只包括国家和政府间国际组织，非政府组织不是国际环境法的主体，它只是在一定程度上对有关利用、保护、和改善环境的国际关系产生影响。但是笔者认为，非政府组织应该在一定的范围内享有国际环境法律人格，成为国际法的主体。
（一）授予环境NGO国际环境法主体地位的必要性
1、传统国家政府体制的局限性
环境问题的全球化，影响和削弱了主权国家在其领土上的控制力，而越来越需要在国际层面上寻找解决办法，这为环境非政府组织提供了广阔的舞台。在环境问题上，传统的国家政府体制存在着局限性：一是主权的有限性与环境问题的跨国性之间的矛盾。国家主权是对其领土范围内的最高统治权，但它对其管辖范围以外的行为往往无能为力。而环境问题具有跨国性，不论是其原因还是其后果都可能是跨国性的。一国境内的行为可能损害其本国范围以外的国家和地区的环境，在这样的情况下国家主权之不及就表现出来了。因此，环境问题跨国性的特点决定了单靠主权国家的力量是无法有效解决国际环境问题的。二是国家主权和国家利益与国际环境公益之间的矛盾难以很好的解决。政府行为受国家主权和国家利益的限制，在处理全球环境事务时，各国政府为维护本国利益，往往会无视对环境国际公益性的影响。各国政府在国际社会中对环境问题往往或者是采取互相推诿、规避责任的态度，或者是采取只承诺不行动的策略。因而在环境问题上各国很难达成一致，造成许多问题议而不决，决而不行。
2、人才的匮乏对现有国际环境法主体的挑战
经过长期的环境保护实践,现代国际社会逐步认识到,人类环境问题具有综合性极强的特点,单纯依靠法律手段或行政手段是不够的，还必须配合技术手段、经济手段和宣传教育手段1。然而,新技术的研发和推广、经济措施的论证、教育的实施和普及都需要大量的人才,不仅是精通社会科学的专业人才,还需要大量精通自然科学的专业人才。可以说，在当今的环境调控中，人才起着关键性的作用。 目前无论从国内层面还是从国际层面来看,人才不足的问题相当突出,尽管已经有一定数量的不同学科的专家学者被吸纳到国内的立法、司法、行政机关和国际的政府间国际组织等权力机关中来,但仍远远不能满足保护人类环境的需要,这一点在国际层面上表现得尤为突出。那么,如何解决以上矛盾,把国际环保事业继续向前推进呢?一种设想是,通过主权国家的谈判、协商,形成协调意志,缔结条约或公约以创立一些吸纳大量的不同国家和地区、不同学科的专家学者的政府间国际组织,把这些组织作为国际环保事业的人才库,一旦缔约国或其它国际环保政府间组织急需某方面的环保人才,可以申请从这些组织中抽调。另一种设想是,扩大现有政府间国际组织人才队伍的规模,把大批来自不同国家、不同学科的专家学者吸纳进这些政府间国际组织。但是,无论是从人才的合理利用来分析还是从成本效益来分析,这两种设想都缺乏可行性,一方面会导致人才的浪费,因为其它行业会因此出现更严重的人才短缺现象;另一方面可能会极大地增加国际环境调控的成本,毕竟这些专家学者在政府间国际组织里工作是要收取报酬的2。 国际环保事业对科技和人才有着迫切需求,而目前的国际环境法主体不能充分满足这一需求,这形成了一对尖锐的矛盾。这一矛盾也是当今国际环保事业对国际环境法主体理论和立法实践的严峻挑战。 （二）环境非政府组织成为国际环境法主体的可能性
1、具有非政府性、自治性与公益性特点的国际环境民间组织可以弥补国家主权的局限性。首先，它们是能够采取集体行动的民间组织或组织网络，是从事协调与合作的有效的组织工具。国际环境民间组织利用它们在各国、各地区的组织网络，可以鼓励和支持当地人们在解决环境问题上实行自我设计与管理，促进外部经验与当地实践的结合。从而在一定程度上减少跨国环境问题的产生以及对跨国环境问题的解决进行协调。其次，国际环境民间组织无论从思想上还是从实践上，都将人类共同利益作为其最终归宿，常常表现出“没有祖国，只有人类”，尤其是专门性国家环境民间组织，以全球环境保护为己任，加之其自身的灵活性、公益性特点，使之在解决全球环境问题的过程中，能够起到沟通各方、促进协调与合作的独特作用1。最后，由于国际环境民间组织的上述特征和作用，它得到了公众的广泛支持，具有很深的群众基础。据调查，在西欧各国，民众对民间组织的信任度为51％，企业为41％，政府为26％。在美国，人们对非政府组织的信任度也已经达到41％。在单独的信任度调查中，世界自然保护基金和绿色和平组织分列二、三名，超过微软、福特汽车和可口可乐等国际著名企业。[17]民间组织在很大程度上已经成为国际社会公众利益的代言人，特别是他们注意表达边缘状态群体的利益，对政府和社会起到了拾遗补缺的作用。
2、解决人才匮乏问题的最佳办法是,扩大现有国际环境法主体的范围,确立非政府组织的国际环境法律人格,调动它们的积极性和主动性,以发挥它们在环境保护方面的科研、教育、情报信息的收集和交流等优势作用。 众所周知,目前已有大批致力于人类环境保护事业的非政府国际组织活跃于世界环保舞台上,这些组织都是由来自世界不同国家和地区某一学科领域的权威的专家学者们自发地创建起来的,它们的活动经费主要来自于民间的私人捐赠,少数来自于政府的资助。人员构成和资金来源的特点决定了环境非政府组织在国际环保领域里具有重要的、不可替代的作用。首先,因为它们的工作人员一般都是本领域里世界著名的专家学者,所以它们往往都有很强的科研能力,在探索总结科学的环保知识方面,在研究开发环保新技术方面,都有自己的比较优势。其次,这些组织的成员来自于世界不同的国家和地区,他们可以比较容易地从本地区收集到第一手的、真实可靠的、有关环境保护的信息。而政府间国际组织收集的信息资料一般是由其成员国提供的,多属第二手信息资料,更糟糕的是各成员国往往把本国的利益放在第一位,在提供信息资料时往往有所保留,也有可能对有关信息资料进行弯曲篡改,甚至会提供完全虚假的信息资料。另外,由于这些组织的成员是来自世界不同国家和地区的权威的专家学者,他们在本地区有很高的知名度,把他们分派到各自的国家或地区进行环保方面的宣传教育易于被当地的政府和民众接受和认同。还有,这些组织的目标和宗旨是保护和改善人类环境,它们是世界环保志愿者组织,经费来自于民间的私人捐赠,所以它们开展的环境保护活动一般是不收取报酬的,最多收取一些补偿开支性的费用,这样可以极大程度地缓减各国政府和政府间国际组织环保资金不足的压力2。 综上所述,现有国际环境法主体的不足和非政府组织自身的特点决定了,通过国际环境立法明确授予非政府组织以国际环境法主体地位,是完全有必要的,是国际环境保护事业的现实需要。国际社会应通过各种表现形式的国家环境法律文件,赋予与环境保护有关的非政府组织以与其作用和功能相适应的国际环境法权利,同时根据其活动领域和责任能力明确规定其应承担的国际环境法律义务和法律责任。为了实施国际环境法,充分发挥非政府组织在环境保护领域的比较优势,各国也应通过国内法明确规定非政府组织的环境法律人格和具体环境法律权利和义务。 总之，环境NGO已“不再是国际进程的无语旁观者，或者仅仅是给政策制定者提供信息的工具，而是实实在在的政治参与者。把这种观点与制定国际政策的国家中心主义观点相协调在很大程度上是一种理论挑战,因为,事实上很明显,将非政府组织置于边缘化角色代表了一种不准确的和过时的国际法律秩序观”1 。这是人类可持续发展和全球环境治理的客观要求。
参考文献：
1、王曦.国际环境法〔M〕.北京：法律出版社，1998.
2、常纪文、蔡守秋.个人、单位和民间组织的国际环境法律地位问题〔EB∕OL〕.http∥www.iolaw.org.cn.
3、王彦志.非政府组织的兴起与国际经济法的合法性危机〔J〕.法制与社会发展.2002（2）.
