环境规划管理与公民环境权的享有——以沈阳市人居环境改善为例 东北大学文法学院

杨丽娟

摘要：20世纪60年代以来，由于全球环境污染的日趋恶化，公民环境权已成为世界各国普遍重视的问题。随着社会经济的发展，公民环境权也成为当代人权研究的热点之一。本文从环境权问题的起源入手，以90年代环境问题比较突出的沈阳市为例，分析了沈阳市环境规划管理使公民环境权利内容之一的——良好环境享有权，成为了沈阳市民实然的权利。因此，本文认为，在公民环境权意识相对薄弱的我国，进行环境规划管理并使之法律化，是促进公民环境权得以实现的有效途径。

关键词：公民环境权 环境规划管理 沈阳市

一、公民环境权问题的起源

人类特定权利意识的唤起和新型权利的产生，通常与其利益受到严重侵害直接相关联。公民环境权的提出正是人类环境问题日益严重及人类环境意识不断提高的必然产物。20世纪中叶以后，人类利用核能及电子科技的能力，将人类社会推进到高科技时代。科技革命在带给人类前所未有的便利与文明的同时，也对社会造成巨大的冲击，特别是自然环境的污染破坏、物种濒临灭绝，不仅是人类生存危机的开始，而且日趋严重。因此，自19世纪70年代以来，环境保护问题逐渐成为人类关注的焦点，各国政府无不将环境保护列为施政重点之一，颁布环境政策纲领，大量增修环境法规，并设立环境保护专责机关，采取诸多环保具体措施，甚至为了环境保护而投入大量资金。 一般来说，人类社会的环境问题伴随着人类的生产发展，一直存在。到第一次产业革命时期，尤为突出。据相关资料考证，环境权形成和发展也就始于20世纪60年代初。[1]1960年，联邦德国一位医生向欧洲人权委员会提出“向北海倾倒废弃物”是侵犯人权的行为，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的争论。而美国于1960年掀起一场举世瞩目的争论，即公民要求保护环境，要求在良好环境中生活的宪法根据是什么？在这场争论中，美国密执安大学的萨克斯教授提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”的观点，从而确立了在良好的环境中生活的权利这一原则。后来，有人在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点。此后,西方一些国家相继在法律上确认了公民的环境权，如1969年美国《国家环境政策法》，1969年日本的《东京都公害防止条例》。1970年3月,在东京召开的“公害问题国际座谈会”发表了《东京宣言》，更为明确提出将环境权作为一种基本人权要求。1972年6月联合国人类环境会议，通过《人类环境宣言》，环境权首次得到国际上的承认，标志着公民的环境权已发展到世界范围，成为公民必须享有的一项基本权利。之后，许多国家竞相在各自的宪法中确认环境权或涉及环境权的内容，从而使环境权成为当代宪法的新生基本权利。 目前，世界大多数国家已经将公民环境权由一种应然的自然权利，通过将其引入宪法而上升为公民一项基本权利，之后再通过具体的法律规定使公民环境权成为公民实然权利。环境权在其发展过程中所进行的这三种权力状态的转换需要一个过程，这已在西方环境法治比较发达的国家得到验证。在我国，关于公民环境权概念还尚未在宪法中明确做出规定，学者们对公民环境权的研究还处在争论期，对环境权的定义尚未达成共识。综合学者们的观点，我们认为，公民环境权是指公民具有享有良好生活环境、合理利用自然资源和使自然资源免受恶化的权利。具体包括三项内容：一是良好环境享有权；二是环境知情权；三是环境侵害补偿权。其中，良好环境享有权是基础，只有在公民已经获得良好环境享有权之后，环境知情权和环境侵害补偿权才能被充分享有。在我国，公民环境权意识比较淡漠的情况下，公民良好环境享有权的获得与政府的环保职责紧密相连，我们可以通过沈阳市的环境改善状况来探析两者之间的关系。

二、沈阳市的环境问题与公民环境权意识

沈阳市作为建国初期的重工业城市，存在着许多环境问题。据研究，重工业的万元产值能耗和污染物排放量是工业平均能耗和污染物排放量的2倍多，是轻工业的4至5倍。由于重工业发展快，投资过多，加上城市基础设施底子薄以及“文革”时期城市管理乱，结果有害的废水、废气和废渣的排放量越来越多，给环境造成了严重的污染与破坏，环境质量急剧恶化。产业结构不合理，不仅给国民经济带来损害，而且也造成了许多环境问题。70年代末，沈阳环境问题状况十分严峻。主要环境问题有：空气污染十分突出；水量缺少，水质污染；生活污水、工业污水基本未经处理，直接排入新开河、南运河，卫工、肇工、凌云等明渠，各明渠地表水色黑、味臭，其实际上已成为排污沟。地下水已受污染，由重碳酸盐型水质变为硫酸型、碳酸型水质。地下水过量开采，每日缺水20万吨。工业废渣和生活垃圾未经处理，任意堆放或排放。噪声污染缺乏有效治理措施。公园、绿地、林带等景观也不同程度地遭受破坏。上述的环境影响了工农业生产。由于用废水灌溉，污染了农田，损害了动植物生长并危害人民身体健康。 改革开放以来，沈阳市经济进入快速发展时期。工业化、城市化速度加快，产业结构逐渐发生变化。这一时期，经济体制改革解放了生产力，对外开放引进了先进技术和管理经验并促进了商品流通，从而加快了城市化进程。从1981年到1995年，工业产值由32. 2亿元上升到303. 7亿元，人口城市化指数由59.8%上升到81.2 %。并且建成区面积进一步扩大，城市布局不合理，城市工业用地偏大。据1985年调查，沈阳市建成区工业用地为37. 38km2，占建成区面积的22.9%。这种不合理的城市布局加重了环境污染。[2] 快速的工业化和城市化给城市环境造成更大的压力。产生了严重的资源环境问题。首先，沈阳水资源一直欠缺，尤其中心城区从1995年起就缺水41.67万m3 /d。据沈阳市水资源办公室研究，到2000年日需水量为328.5万m3 /d。缺水已是沈阳未来经济与社会发展中的主要问题。 其次，地下水位下降。沈阳城市供水主要取自地下水，在市政水源330km2范围内.日开采地下水量逐年增加，地下水降落漏斗逐年加深、扩大。

据1985年统计，漏斗范围已达238km2。城区中部的140k m2范围内，漏斗中心埋深已达36m，其主要含水层已被疏干的面积达l00km2。据研究，在浑河扇区沿河附近的市政水源有12处，在城区内有12处，仅1985年市政水源送水量为3. 3亿m3，城区工厂自备井开采量1.31亿m3，合计供水量为4.61亿m3，如果加上输水损 失量，实际在浑河扇区内开采地下水5. 03亿m3，占全市可开采资源量的1/3。这样的严重超采，必然引起地下水状态恶化。 再次，环境污染。1995年沈阳环境污染状况:全市废气排放量1256. 37亿标立米.S()2排放量23万吨;市区大气环境中TSP年均值为。. 374mg/m3，处于国家三级标准水平；降尘年均值26. 99T/km3，S02年均值为05mg/m3，处于国家三级标准水平；NO1年均值1. 61mg/m3,处于国家二级标准水平。全市废水排放量52414万吨.其中工业废水排放量130.18万吨。全市工业废弃物产生量为277万吨。城市噪声污染严重，功能区噪声年均值昼间为59. 6dB，夜间为51. 9dB，各功能区除工业集中区昼间未超标外.其余功能区均不同程度超过国家标准规定值.最严重是交通干线两侧。 此外，沈阳公民环境权意识淡漠，漠视环境权，这种现象在我国也是十分普遍的。在我国，公民的环境意识问题是一个亟待解决的问题。由于公民环境权不是一种法定权利，只是一种自然权利，公众漠视其所在地区、国家的环境状况，漠视自己的环境权益的现象相当普遍。据国家环保总局、教育部1998年的一项“全国公众环境意见调查”表明：我国多数公众认为我国环境污染状况严重，但把环境问题与其他社会问题相比较，则把环境问题排在社会治安、教育、人口、就业之后；在环境知识方面，在共13分的环境知识测试中，人均得分仅为2.8分；在环境道德方面，只有25%的公众在购物时考虑到环保因素，35%的人愿意为了环保而接受较高的价格；30%的人在处理废弃物时，符合环境道德；在参与环保活动方面，低度参与比例为65.9%，高度参与比例为8.3%[3]。可见我国公民的环境意识相当薄弱,要让其依法捍卫自己的合法权益,显得相当困难。一个缺乏环境权利意识的客观现状必然影响权利保障制度的建立完善和实施，从另一个侧面看，一个权利意识极度淡漠的现状亦是社会对权利主体所提供权利保障极度虚弱的真实写照。因此，中国的公民环境权的享有一定要与政府的环境保护职责相关联，通过政府的努力为公民环境权的实现铺平道路。沈阳市政府通过城市环境规划管理，在一个城市污染的重灾区，却实现了公民享有良好环境权利的愿望。

三、城市环境规划管理与公民环境权的实现

有位学者说过，城市是一本打开的书，从中可以看到它的抱负。翻阅沈阳城市这本书，最华彩的章节就是环境的变迁：2003年沈阳进入“全国卫生模范城市行列”；2004年被评为“中国十大最具经济活力城市”；2005年沈阳被授予“全国绿化先进城市”；在此基础上，沈阳市政府又提出远景规划，从2010年至2020年，分三个阶段将沈阳市建成“最适宜人居”的生态城市。沈阳之所以能创建惊人的“沈阳环保速度”和如此辉煌的环保业绩，均得益于环境规划管理。沈阳市政府通过将环境规划管理法治化，使一个污染严重的工业城市，在环境得到巨大改善，社会经济获得极大发展的同时，也使她的市民享有了充分的环境权。 90年代初期，沈阳市作为以石化与重工业为主的老工业基地，曾经进入全国十大污染城市的黑名单。以后，虽然经过努力城市污染状况有所改善，也是以让一批污染严重的大企业停产为代价。尽管如此，2000年沈阳全年大气优良天数仅有73天，污水处理率33%，2001年，沈阳市在此基础上进行着创建模范卫生城市的努力。 2003年沈阳通过实施“蓝天工程”、“碧水工程”、“宁静工程”等一系列环保工程的规划管理，在城市经济保持高速增长的前提下，污染控制得到明显改善。在大气环境治理方面，沈阳的主要措施包括：调整产业结构、“退二进三”，实施污染企业搬迁；建立“禁燃区”；和“烟尘控制区”；推广清洁生产和清洁能源的使用；加强机动车尾气污染监测与控制等。以拆小建大、拆炉并网，实施集中供热为主，沈阳在两年里拆除烟囱2234根、锅炉房800座，使供暖锅炉房比两年前减少了三分之一，全市集中供热率达到70%，年减少耗煤50多万吨；改造棚户区9.3万户，结束了棚户区家家户户销烟囱冒黑烟的历史，推广民用型煤5万吨；对全市灰堆、煤堆及公共裸露地面实行绿色覆盖，覆盖率达95%以上；通过尾气整治，机动车尾气合格率由61%上升到81.2%。沈阳还强化大气污染管理手段，建立了大气质量预警预报系统，对全市50多家重点企业进行了电子监控，对5家大电厂和128个重点部位死看死守，有效遏制了异常排放。2005年，全年有两天气已经达到300天。 在水环境治理方面，沈阳采取多项整治措施，进行河道综合整治，加强城市饮用水源的保护，加快城市污水处理设施的建设，到目前为止城市污水处理率提高到71%。沈阳以浑河为中心，全面建设省市水系，彻底消除了“母亲河”——浑河城市段持续五年季节性恶臭，水质达到了四类，水生态环境得到了恢复，河面平均宽度扩展到400米，沿岸建成了五里河、沈水湾10公里绿色生态长廊；同时，对卫工河、满堂河进行清淤疏浚和综合治理，改造了南运河、新开河，新建和整治了秀湖、青年湖等7座库湖。沈阳市水域功能区水质达标率达100%。水系建设和整治带动了沈城地下水水质的改善，全市集中式饮用水水源地水质达标率一直保持在100%。

随着城市建设快速发展和机动车拥有量的不断增加，城市噪声问题日益突出，针对这一问题，沈阳市采取了加强对固定声源、建设施工噪声的管理，以及加强道路交通管理、开展机动车禁鸣等措施，取得了较好的成效。 沈阳“创模”成功后，联合国人居署副署长丹尼尔．倍欧先生如是写道：“沈阳可持续发展项目”的经验已经成为联合国“城市可持续发展计划”丛书的一个重要组成部分。[4]面对诸多环保成就，沈阳市政府并没就停止他们的前进步伐，在《中共沈阳市委关于构建和谐沈阳实施纲要》中，通过环境规划管理，分三个阶段，用15年的时间，沈阳将创建成更加人性化、更加优美的绿色生态城市。 结语：沈阳市作为老工业基地的重镇，饱尝计划经济体制带给人们的苦果，在进入市场经济体制后，经过全方位的转型，沈阳市的经济、社会和文化获得了全面发展。反思沈阳市走过的发展历程，笔者认为，环境污染问题的有效解决是制约城市发展的关键，而沈阳市解决环境问题的有效办法——环境规划管理则恰恰蕴含着时人蔽之不及的计划经济体制的意味，但是他却在治理污染、保护环境、维护公民良好环境享有权方面起到了独特的作用。“天变篮了，空气变新鲜了；河水变清澈了，没有臭味了，饮用水没有那么多漂白粉了；住宅小区也安静了”，这些都是广大沈阳市民切身的感受。“蓝天工程”、“碧水工程”和“安静工程”的规划实施，使法学专家们正在争论并通过构建一系列法律，才能使公民环境权从应有权利上升为法律权利，最后成为实有权利的公民环境权内容之一的——良好环境使用权，在沈阳市民身上已经变成了实实在在的权利。

参考文献 [1] 张力刚，沈晓蕾.公民环境权的宪法考察[J].政治与法律.2002(3). [2] 裴相斌，万本泰.沈阳城市化进程中的环境问题及城市化调控对策[J].地球信息.1998(2). [3] 全国公民环境意识调查报告[J].人民论坛,1997,(7). [4] 中共沈阳市委关于构建和谐沈阳实施纲要解读[N].沈阳日报,2005,8（2）.