我国生态旅游发展法律现状

山西华澳商贸职业学院 赵海滨

我国现有的旅游及环境保护的法律法规众多，但是涉及生态旅游的法律法规主要有三部，从立法目的上看，三部法规对立法目的作了如下规定：《自然保护区条例》第一条:“为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例。”；《风景名胜区管理暂行条例》第一条:“为了加强对风景名胜区的管理，更好地保护、利用和开发风景名胜资源，特制定本条例。”；《森林公园管理办法》第一条：“为了加强森林公园管理，合理利用森林风景资源，发展森林旅游，根据《中华人民共和国森林法》和国家有关规定，制定本办法。”由此观之，三部法规都过分注重对资源的利用，而轻保护，体现不出对下一代利益的保护和发展原则，这是不符合现代环境立法趋势的。概括和比较分析世界各国环境立法关于目的性的规定，不难发现随着经济和社会的发展，以美、日等为代表的西方国家在环境与自然资源立法目的上的规定体现了当代环境理念的基本要求，在立法目的的理念上逐步树立了生态利益优先的现代环境价值观，将保护目标已扩大到保护未来时代人类的利益以及生态环境的安全。我国的三部法规中丝毫没有涉及对生态的完整性的保护，环境权的体现也找不到踪影，缺少价值理念的支撑，难以从整体上自始至终的贯彻好保护。因为在一系列立法的过程中，目的的设定才是第一重要的，它是立法者将一定社会的价值观在成文法上所做出的表现和反映。而法律规范的具体内容则是在这种价值观的指导下制定的。因此，价值观是制定和实施法律、解释和适用法律的指导原理和理论基础。没有成熟稳定及科学的价值观作立法指导思想是立法缺陷的根源，从而使立法的目的模糊不清，立法者的尺度也模糊不清。这种模糊不清在环境立法中不仅表现在立法目的上，基本原则和制度的设计、权利义务的界定等等都因为多目的或者说是多价值尺度而受到影响。

现行法律法规应当明确管理权问题， 在管理体制上，从现行法规的规定看，我国林业部颁布的《森林公园管理办法》规定国家森林公园由林业部主管。国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》规定自然保护区归国务院环境保护行政主管部门负责。国务院的《风景名胜区管理暂行条例》中指出各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。但当一个旅游景区拥有多个头衔，且又可做旅游景区时，旅游局又来插一脚，这就涉及到一个“多头管理，多重目标”的问题。各部分又如何划分权限? 以何为重? 如何协调？谁有最终的决策权？！权责的不明确，难以使资源得到实际保护。特别是位于行政交界处的风景景区,管理更加混乱,导致旅游地的资源遭到破坏,污染严重,对旅游地的生态环境造成很大危害。 现在一些行政部门带有经济利益主体的性质。那些可以收费，发放许可证，分配项目的事权成为行政部门争相认领的东西，甚至自己设卡设租，在部门之间争夺不已。这些含金量高的管理权成为一些部门同时关心的“热区”，即管理的重叠区，而另一些虽事关重大但无私利可图的事却互相推诿，形成有关部门均不关心的“冷区”，管理的“空白区”。许多资源破坏的事都误在这样的扯皮上。此时，《森林公园管理办法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》、《文物保护法》“各行其道”，各法规适用时出现矛盾，不利于对旅游资源的保护。 现行法律法规已经不适应当今时代的发展从颁布的时间上看，《风景名胜区管理暂行条例》颁布于1985.06.07《自然保护区条例》1994.10.09颁布，《森林公园管理办法》1994.1.22颁布，虽然《自然保护区条例》、《森林公园管理办法》是在我国1992年确立可持续发展战略后颁布的，但却未将可持续发展的思想贯彻其中。且三部法规本身存在着大量不适应保护资源的诸多有待进一步修改之处。如：1994年林业部发布的《森林公园管理办法》第一条中指明其根据《中华人民共和国森林法》制定（1979年的《中华人民共和国森林法（试行）》），但是《中华人民共和国森林法》已于1998年进行修改，也就是说国家森林公园的立法并没有跟上其立法依据的修改；又如：《中国21世纪初可持续发展行动纲要》中规定：“加强风景名胜区保护。按照“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的原则，编制风景名胜区规划，并严格实施。风景名胜区规划中要划定核心保护区（包括生态保护区、自然景观区和史迹保护区）保护范围，制定专项保护规划，确定保护重点和保护措施。核心保护区禁止与资源保护无关的工程建设。风景名胜区规划要与当地土地利用总体规划协调一致”。《风景名胜区管理暂行条例》制定已有20年了，20年后的今天，现行法调整的社会关系发生了重大变化，早该修改与完善，将《中国21世纪初可持续发展行动纲要》中之精神和要求予以贯彻。由于80年代及90年代初期，我国环境立法大多是应急立法，所以三部法规征显着浓重的工具性意味，法规条文用语的规范性、严密性及条文设置的逻辑性上也存在着很多不足。如：《森林公园管理办法》中缺少关于违法责任的规定，第十二条：“禁止在森林公园毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。” 《森林公园管理办法》中规定禁止为何行为，但是当行为人违反该法规定时，却没有任何关于法律责任与制裁措施的规定！从一个完整的法律规范结构的因果链条来看，凡是法律授予的权利，必须要通过有关制裁的规定来保护，这恰恰体现出法律调整的基本特征之一在于法的国家强制性，即对违法行为必须追究法律责任，通过对违法的制裁保护合法权利。自然保护区、风景名胜区、森林公园本都是国家采取特别措施保护的区域，但其立法的效力等级却高低不一。《自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》是国务院颁布的行政法规，《森林公园管理办法》是林业部颁布的部门规章，这会影响三者的执行效力。而且国务院颁布的行政法规之法律效力是低于法律的，现行各环境要素单行法的效力层次基本上已是法律，而现实中：自然保护区、风景名胜区、森林公园是各环境要素的综合，三者法规的立法层次反而却低于其他环境要素单行法的效力，这种现实与立法的冲突更进一步的影响了其效力。 现行法律法规调整仍有空白从调整范围上看，对旅游资源的保护与开发，有很多重要领域，三部法规还未能涵盖。如：一些正在开发中的偏远的旅游景区，由于不属于三部法规中的任何一部的调整范围，开发者的开发无法可依。然而，由于地理位置的偏远和交通的不便，这些地区多数为还未被人为干扰和破坏的区域，其自然、人文、生态价值不可小觑，只是因为未经申报审批而未划入特殊区域来进行特别保护。但，这些区域恰恰是更应予以重点保护的。由于调整范围的狭窄，使得很多可贵的旅游资源遭到破坏却无法寻求救济。

综上所诉，《自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《森林公园管理办法》自身有着诸多的不足与矛盾重重，再加上对生态旅游资源的保护与开发规定甚少，很难对生态旅游资源进行有效的保护。（待续）