从生态学的角度探讨土壤污染防治的法律治理

湖南师范大学 刘爱良

【摘要】土壤是地理环境的重要组成要素，具有重要的生态价值。但是近年来土壤污染的加剧使得土壤的生态功能遭到破坏，成为可持续发展道路上的重要障碍。而且现阶段我国在土壤污染防治立法存在诸多不足，尤其是对土壤的生态价值保护的立法空白和缺失，本文试图从生态学的角度，分析这些不足之处并提出一些完善的建议。

【关键词】土壤 土壤污染 缺陷 完善

From the perspective of ecological soil pollution control laws

【Abstract】The Soil is important geographical elements of the environment ,has an important ecological value. But in recent years makes the soil contaminated soil exacerbate the destruction of the ecological functions, and a sustainable development of a major obstacle on the road. But at this stage in China's soil pollution control legislation, there are many inadequate, especially for the protection of the ecological value of the soil legislative gaps and missing, the paper attempts to ecology from the point of view of these deficiencies and make some sound recommendations.

【key word】Soil Soil Pollution Defects Perfect

一、 土壤以及土壤污染

土壤是指发育于地球陆地表面能够生长植物的疏松多孔结构的表层 。我国1995年制定的《土壤环境质量标准》在其术语解释中也将土壤定义为：土壤是指地球陆地表面能够生长绿色植物的疏松层。从定义中我们可知对于土壤我们一般更多的强调的是其“能够生长植物”即土壤是提供食物的生产资料。土壤作为人类最基本、最广泛、最重要、不可替代的自然资源 ，其经济价值固然重要。但是我们还应该看到土壤作为地理环境的重要组成部分具有重要的生态价值。第一，土壤是自然环境中各种因素相互作用的产物，是地理环境派生的自然体。第二，它也是自然地理环境的一个组成要素，是结合无机界和有机界的纽带，界于生物界和非生物界之间，并有固、液、气三相共存，是联系其他要素的关键环节。第三，土壤是自然环境中物质循环和能量转换的主要环节和活跃的场所：（1）为陆生植物提供营养物质、立地条件；（2）为河水、海水提供盐份等物质；（3）形成沉积物、沉积矿床；（4）与大气圈进行热量和物质交换。因此，土壤是生态环境的基础，是实现环境的可持续发展和人类的健康发展的最基本保障。 所谓土壤污染是指人类活动的废弃物通过不同的途径进入土壤，而进入土壤的污染物的数量和速度都超过了土壤的净化能力，从而使土壤中污染物的累积过程呈现强势状态，致使土壤的正常生态功能失调，导致土壤环境质量下降，影响农作物的正常生长发育，产生水污染、大气污染，最终危及人体健康，威胁人类的生存和发展 。土壤污染物的来源广、种类多，大致可分为无机污染物和有机污染物两大类。无机污染物主要包括酸、碱、重金属（铜、汞、铬、镉、镍、铅等）盐类、放射性元素铯、锶的化合物、含砷、硒、氟的化合物等。有机污染物主要包括有机农药、酚类、氰化物、石油、合成洗涤剂、3，4-苯并以及由城市污水、污泥及厩肥带来的有害微生物等。污染物进入土壤的途径 主要有：①污水灌溉。②酸雨和降尘。③汽车排气。④向土壤倾倒固体废弃物。⑤过量施用农药、化肥。 严峻的土壤污染给生态造成了巨大的破坏，主要表现在：第一，土壤污染引起并加速环境污染 。当输入的物质数量超过土壤容量和自净能力时，引起土壤系统状态的变化，发生土壤污染。而污染的土壤系统向向环境输出物质和能量，引起大气、水体和生物的污染，从而使环境发生变化，造成环境质量下降，导致整个生态系统失衡。第二，土壤污染降低生物多样性。土壤是连接生物界和非生物界的纽带，为生物提供立地条件和营养物质，土壤一旦污染，则会通过气—水—土—植物—食物链途径 ，影响其他生物的生存健康。这将导致物种减少，生物多样性下降。 20世纪后期，野生动物的内分泌系统、免疫系统、神经系统出现了各种各样的异常现象。1998年，研究人员发现有多只北极熊生殖器官变异。1999年4月，日本建设省公布一项调查结果显示，日本7条河流中的雄鲤鱼有1/4雌性化。第三，土壤污染影响人类的生存健康。土壤动物和土壤微生物直接从污染的土壤中吸收有害物质，这些有害物质最终将进入人类食物链，所以土壤是污染物进入人体的食物链的主要环节。比如说，土壤中的重金属镉超标，农业最大的威胁是产生“镉米”、“镉菜”，进入人体后使人得骨痛病。另外，镉会损伤肾小管，出现糖尿病，还有镉引起血压升高，出现心血管病，甚至还有致癌、致畸的报道。

二、 现行法律对土壤污染防治的缺陷

土壤污染的现状及其严重的危害后果，使我们意识到土壤污染的重要性。为了缓解严峻的土壤污染形势，我们必须强化防治工作，而这其中最重要的是要在法律方面有所突破，完善我国的土壤污染防治立法 。我国现行立法对土壤污染有些规定，但是仍然存在许多不足之处，特别是在对土壤生态价值的保护方面的立法基本是空白，这主要表现在如下几个方面。

1. 重土壤经济价值的开发利用，忽视土壤生态价值的保护 由于环境法起步较晚 ,对学科的科学性、规律性认识不够显然存在 ,从我国现有环境法来看 ,可以看出明显的重经济利益 ,轻生态利益的立法精神 。而对于本身既是基础的自然资源同时又具有重要生态价值的土壤来说，这种立法的精神体现的尤为突出。“人们往往认为农业是一道生机勃勃，郁郁葱葱，充满田园风情的景观，却不知农业代表的是对自然生态系统和野生动物栖息地的完全破坏，甚至彻底毁灭，其自身正遭受无情的技术改革的摧残” 。如，新修改的《土地管理法》第1条规定：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法指定本法。”我国《水土保持法》第1条规定：“为预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，发展生产，制定本法。”《农业法》第55条规定：“ 县级以上各级地方人民政府应当划定基本农田保护区，对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护，具体办法由国务院规定。县级以上各级人民政府应当采取措施，加强对荒山、荒地、荒滩的开发与治理。农业生产经营组织和农业劳动者应当保养土地，合理使用化肥、农药，增加使用有机肥料，提高地力，防止土地的污染、破坏和地力衰退。”《基本农田保护条例》第1条规定：“为了对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国土地管理法》，制定本条例。”我们不难看出尽管相关法律法规不少，但这些法规的立法精神更多的是从土壤的经济利用、土地管理、土地利用、土地规划及土地的权属问题进行规制，没有把土壤作为一个独立的整体环境要素进行保护，“立法目的存在着指导思想上的偏差 ,导致环境保护不力 ,甚至以牺牲环境为代价换取一时之发展。 ”，这种生态破坏引起土壤污染，然后土壤污染又加剧生态破坏的恶性循环将直接导致生态系统的恶化和环境质量的下降，是极端人类中心主义的表现。

2. 重单一的点源治理，而忽视系统的面源保护 土壤、大气和水是在生态系统中是相互影响互为因果的。土壤污染的最主要的污染源就是污水和空气中的酸沉降。因此要治理土壤污染不仅要治理好土壤污染而且还要治理好水污染和大气污染，而我国的立法，无论是对土壤污染的治理还是对水污染或大气污染的治理，所采取的基本都是一种点源式的单一治理模式，即把各个环境要素作为单个的问题分别解决，而不是将三者作为一个生态系统的综合而实现面源保护，如我国《水土保持法》第2条明确规定：“本法所称水土保持，是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。”《防沙治沙法》第1条规定：“为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”由此我们可以看出上述法律对于土壤污染的治理仅停留在土壤上而没有将其纳入水、大气、土壤的生态循环智利中。另外我国《水污染防治法》和《大气污染防治法》在治理水和大气污染的同时对于引起水污染和大气污染的原因之一的土壤污染未给予相应的重视，如《水污染防治法》第37条规定:“利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。”《大气污染防治法》第18条规定：“国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门，根据气象、地形、土壤等自然条件，可以对已经产生、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区，经国务院批准后，划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区。”这些条文注意到了土壤污染与水污染之间的生态联系，但这种原则性的规定不具有操作性不能起到实现循环治理的目的。综上，现行法律对土壤治理的方式只是追求一种暂时的治“标”不治“本”的效果，从长远来看，并不能解决生态破坏和环境质量下降的问题。 3. 重农村土壤污染，忽视城市土壤污染

城市土壤作为城市环境的重要组成部分，是城市污染物的重要的汇和源，直接影响到城市的生态环境和人体健康 。而且城市土壤与农村土壤在空间分布上共同构成完整的土壤生态系统。但是随着我国工业化和城市化进程的加快，工业交通生活等所产生的大量污染物进入土壤，使得城市土壤的各种性质发生了变化，城市污染已经到了一个相当严重的地步 。虽然我国有关土壤污染的立法还及其不健全，但是对于农村土壤污染的防治我国已经有许多法律涉及，如《环境法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《基本农田保护法》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农田灌溉水质标准》等，这主要是由于农业的基础地位所决定的，其次与农村土壤污染表现的更为现性有影响。但是与农村土壤污染相并列的城市土壤污染的立法却一直无人提及，土壤的各项污染标准局限于农村土地，对于城市土壤的各项标准则属于空白，甚至连城市污染的数据和科研成果都是相对偏少的。

4. 重无机污染防治，忽视有机污染的治理

土壤污染物的来源广、种类多，大致可分为无机污染物和有机污染物两大类。无机污染物主要包括酸、碱、重金属（铜、汞、铬、镉、镍、铅等）盐类、放射性元素铯、锶的化合物、含砷、硒、氟的化合物等。有机污染物主要包括有机农药、酚类、氰化物、石油、合成洗涤剂、3，4-苯并以及由城市污水、污泥及厩肥带来的有害微生物等。从我国立法现状来看，着重于有机污染特别是重金属的污染防治。如1995年国家环保总局颁布的《土壤环境质量标准》对镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍等重金属在土壤中的含量做出了较明确规定。另外《中国放射性污染防治法》、《放射环境管理办法》、《城市放射性废物管理办法》对土壤中的放射性元素铯、锶的化合物的污染防治作出了规定，但是对于无机污染物除了对有些农药和化肥做出了规定外，对于大部分无机物如多环芳烃，PAHs以及有害微生物等污染物既无相关法律治理在土壤环境质量标准中也没有规定。“土壤环境中的有机污染物种很多，几乎包括所有的有机化合物。这些污染物对植物，微生物乃至人类都有极大的伤害，尤其是持久性有机污染物的毒害作用更是令世界瞩目。” 2007年6月“无锡太湖水污染事件”的始作俑者就是蓝藻所产生的微生物污染，如果不加强土壤污染防治，这种情况极有可能在土壤中重演。

三、 对土壤污染法律治理的思考

1. 转变立法精神 ,保障土壤的生态价值

“人类自从在地球上生活以来 ,就靠对自然的利用来维持生存。对人类而言 ,自然具有经济价值、精神价值和生态价值等多个方面。” 对于土壤来说，人类既要依靠土壤维持自身的生存和发展 ,也必须保证人与土壤和谐相处。为此 ,必须摒弃以眼前经济利益为中心的传统思想 ,确立尊重土壤生态的立法精神，以实行循环型开发 ,保证资源利用永不枯竭 ,生态系统良性循环等。反映在在土壤污染发指立法上必须明确规定以保护土壤生态为首要目标，并在具体的制度的构建上体现这一立法精神，已达到给企业和社会公众以明确的指引。美国1978年制定的《超级基金法》尽管备受争议，但是其立法本意和它所坚持的原则至今没有改变，那就是以人为本，以生态为本，不惜耗费经济成本来取得对人类和生态的最大限度的保护 。另外我国的《防沙治沙法》在这方面也取得了进步，它规定：“为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”这些先进的经验值得我们借鉴。

2. 建立土壤污染生态系统综合治理制度

土壤生态系统综合治理制度就是将土壤、水、气作为一个生态循环系统，利用三者之间的迁移转化以及物质能量转换效应，对土壤污染实现污染源的全过程控制，要求在进行水，大气污染治理的同时对土壤污染进行防治，以及在治理土壤污染的同时将水，大气污染纳入其治理体系的制度。在这一方面，日本和美国为我们提供了经验，日本1993年颁布的《日本农业用地土壤污染防治法》第7条规定：“ 都、道、府、县知事在指定对策地区或者变更其区域时，经过对该对策地区区域内某农业用地土壤的特定有害物质所引起的污染程序和有关该对策地区对策计划的内容等进行综合考虑，为防止生产危害人体健康的农畜产品，或者妨害农作物生长的因素，必要时，可以根据《水污染防治法》(1970年第138号法律)第3条第3款或< 大气污染防治法)(1968年第97号法律)第4条第1款的规定，制定有关该农业用地的水向公共水域排放的外排水标准，或者在包括该对策地区全部或一部分地区烟尘发生设施的烟尘排放标准，或者根据这些规定为变更已经制定的该排水标准或排放标准而采取必要的措施。”美国的1984年《资源保护和恢复法》修正案里对土壤污染防治也做相似的规定。

3. 重视城市土壤的研究，将城市土壤污染纳入土壤污染防治体系

要制定科学的污染防治制度以及城市土壤质量标准，首先就必须掌握有关污染充分科学的数据资料。世界上各国纷纷加强对土壤污染的研究，德国土壤学会在1998年成立了城市土壤工作组；美国在90年代对纽约等城市开始了一系列的有关城市土壤污染的研究；国际土壤学会在1998年正式成立了“城市、工业、矿山和交通地”土壤工作组；2000年在德国Essen召开了第一届“城市、工业、矿山和交通地”国际会议。可喜的是2006年7月18日，国家环保总局启动了全国土壤污染的调查。这次调查涉及的区域包括九个方面，其中有关城市环境污染的就有重污染企业及周边地区土壤、工业企业遗留或遗弃场地土壤、固体废物集中填埋、堆放、焚烧处理处置等场地及其周边地区土壤、工业（园）区及周边土壤、油田、采矿区及周边地区土壤、大型交通干线两侧土壤、社会关注的环境热点区域土壤等七个方面，今后，我们还要在此基础上进一步加强对城市土壤污染的研究，为立法和土壤质量标准奠定基础。在土壤污染防治立法上，应当改变过去只重农村土壤轻视城市环境污染的思想，将城市污染纳入到土壤污染防治体系中来，建立城乡一体化的动态监测评价制度 和健康风险评价体系与管理 。

4. 重视有机污染物的研究，将有机污染物纳入土壤环境质量标准

从环境角度出发我们必须发展一种灵敏而合适的方法来评价土壤环境质量。对污染土壤来说 ,对其质量评价的最重要依据是其环境质量标准。因此 ,制定合适的、具有法律效力的土壤环境质量标准是评价土壤环境质量的核心。 因此， 在进一步完善有机污染物防治的基础上，要不断加强有机污染物的科学研究，建立有机污染物的监测体系，将有机污染物纳入土壤环境质量标准中，并在土壤污染防治立法中体现出来。