摘 要 伴随中国司法体制改革进程的加快，实现健全法治社会的目标，诉讼制度的不断完善作为推动程序法改革进程中的重要一环应发挥重要作用。公益诉讼制度正是在这样的社会、政治环境下被提出，从外国已有制度中引进，并结合中国当前繁荣的经济形势的现实而成为理论界与实务界共同关注的焦点。成为中国诉讼体制改革中的一个方向。本文从公益诉讼的产生、价值、特征出发进行阐述其内涵，并结合中国当前形势归纳中国公益诉讼制度建立的意义，希望借建立科学的公益诉讼制度之际，推动中国法治意识的提高。

关键词：公益诉讼 公平正义 权利本位 公益诉讼是诉讼的一种类型，是伴随着社会的发展、人们生活水平的提高、社会结构的变化，而产生的一种“新型诉讼模式”。在西方国家这种“新型诉讼模式”也仅仅产生二三十年而已，而中国的公益诉讼则处于刚刚起步阶段。面对前方的道路是任重而道远。

一、 公益诉讼产生的基础

公益诉讼这种诉讼形式古已有之，当时是伴随着罗马帝国的出现而产生于罗马法当中，公益诉讼的实质含义是，“原告代表社会集体利益而非个人利益而起诉”。而现在的公益诉讼则产生于近代商品经济繁荣、资产阶级的发展。但就其本质而言，两者具有共通性。第一，都在于弥补公权力行使的不足；第二，都表现为诉权的扩张，即扩大对权利、利益的保护途径。 两者也有不同：第一，产生的基础不同。罗马法经历了三个阶段法律（法定）诉讼、程式诉讼、非常诉讼三个阶段，而公益诉讼产生于城市诉讼阶段，是罗马发展的黄金阶段，与私益诉讼相对应。其产生的根本原因在于，当时的政治体制没有现在这么健全，因此，需要赋予平民一定的权利用以解决利益受损而救济不足的现状。其中，公益诉讼又可以分成两种市民诉讼和大法官诉讼。两者的区分意义在于前者奖励起诉人，被告罚金纳入国库；后者大法官诉讼，罚金归起诉者所有。现代公益诉讼产生于个人诉讼之后，是伴随对个人诉讼不足以保护权利、利益基础上产生新型诉讼模式。始于20世纪资本主义向垄断资本主义过渡时期，科学技术的进步和生产力水平的提高，促进社会大规模生产的加剧，利益的多元化、利益冲突的显著化，导致传统性诉讼模式解决纠纷力度不够，为公益诉讼的产生提供了空间。因此，公益诉讼自产生之初就有弥补扩充传统诉讼不足的作用，是传统诉讼模式的延伸与发展。 第二，引起公益诉讼的基础不同。具体表现在公益诉讼的受案范围的不同以及公益诉讼类型的不同。现代社会的公益诉讼产生于复杂商品经济社会，诉讼的内容呈现广泛性、多样性。具体体现为：环境公益诉讼、消费者公益诉讼、社会保障诉讼、反垄断诉讼、公司股东诉讼等等，诉讼的具体类型也伴随社会的不断发展而出现新的诉讼内容。罗马社会是简单商品经济高度发达的社会，因此可以确定当时的公益诉讼不会有现在的多元化特征。

二、 公益诉讼的价值

现代公益诉讼的首要目的在于接近司法、接近正义。有句古谚：有纠纷有救济。意味着最大限度地保护权利、利益，这正是现代法治社会的要求。扩大诉权成为公益诉讼产生主要途径，而现在诉讼机能的扩张恰恰为公益诉讼的产生提供了可行性理论基础。 公益诉讼在西方的价值主要体现为保护公民权利以及对行政权的制约。以美国公益诉讼为代表，美国在世界范围上最早对现代型公益诉讼实施立法规定，是现代公益诉讼的创始国。1890年美国国会通过《谢尔曼反托拉斯法案》。它禁止企业横向联合进行限制竞争行为和垄断兼并行为，这项法案标志着新型诉讼。随后1914年美国又制定了《克莱顿法案》主要禁止价格歧视，任何人及组织都可以起诉，要求违法者停止违法行为。直至今天，美国已经相继在反垄断、环保、消费侵权、证券侵权等领域建立了比较健全的公益诉讼制度。 中国的公益诉讼制度仍然处于起步阶段，相应的受到民事诉讼、行政诉讼自身发展的限制。以行政诉讼为例要以具体行政行为为前提，这对于公益诉讼的提起亦是严格的限制。因此，面对现实的需求与理论的缺失，需要对传统诉讼理论进行突破，以满足现实的需要，而不仅仅局限于现有的理论。社会常新、变革中的中国更需要超前的法律制度进行规范用以推动发展的进程。

三、 公益诉讼的特征

公益诉讼的独特特征导致公益诉讼制度的建立受到阻碍，具体体现为： 第一，公益诉讼产生打破原有原告需与损害有直接的利害关系的规定。这也是公益诉讼制度建立最为关键的问题。但是，就本质而言，公益诉讼与传统诉讼模式没有不同，都是利益受损后寻求司法救济的具体体现。第二，公益诉讼与公共利益紧密相连。但是，首先，公共利益本身含义范围也不确定；其次，侵犯公共利益的一般以公权力或具有垄断地位者为被告，严重影响了原告方的胜诉难度。因此，一方面，公益诉讼需要特殊的制度安排，例如，总检察长起诉制度、举证责任倒置、减免或延缓起诉费用等；另一方面，公益诉讼在英美等判例法国家尤其在三权分立司法权、立法权、行政权相互制约明显的美国发展比较快，而在大陆法系国家比较艰难。第三，公益诉讼费用成本大。具体体现为：公益诉讼取证难，当事人众多，诉讼时间长，费用高。影响了律师、公众提起公益诉讼的积极性。第四，公益诉讼产生具有一定的社会基础，也受制于一定的政治体制。公益诉讼制度的确立以及发展状况，可以在一定程度上作为衡量一个国家法制建设以及法治社会的发展情况尺度。原因在于能够得到救济的权利才最有保障，成为法定的权利，成为活的法律。 政治环境为权利保障提供坚实基础，使得实体法中明确规定广泛的权利，而程序法则保障权利的落实与行使。诉讼权利以实体权利为前提，如现在的中国宪法早已确立广泛的权利，但是违宪审查制度仍然没有得到建立，进而也影响宪法权利的保护。具体体现为在其他法律中没有具体规定的权利，而虽在宪法中明确规定的权利，却难以得到法院的保护，成为诉讼困难的根源，也造成了权利保护的不足。公益诉讼制度的建立也因此受到影响。

四、 公益诉讼的种类

理论上，公益诉讼的分类有争议，没有统一的分类，仍然处于从实践的总结到理论抽象概括的阶段。但大体上，根据诉讼分为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼，公益诉讼分为民事公益诉讼、行政公益诉讼。而在刑事诉讼中一般认为不存在公益诉讼。另外，也有学者认为存在经济公益诉讼，但笔者认为经济公益诉讼完全可以通过民事公益诉讼、行政公益诉讼所涵盖，没有另立经济公益诉讼必要凭空增加理论研究上的复杂性。 民事公益诉讼与行政公益诉讼作为公益诉讼的两种形式相互补充，二者的区别主要源于民事诉讼与行政诉讼的区别，具体体现为：第一，追究的违法行为不同。行政公益诉讼针对行政行为的违法性，而民事公益诉讼则以民事主体利益受损为前提；第二，诉讼性质不同。行政公益诉讼兼具保护受损利益以及监督权力行使的双重性质，民事公益诉讼则重在保护受损利益的救济；第三，救济方式的不同。行政公益诉讼以确认、变更行政行为为限，民事公益诉讼则以判决直接停止违法侵权行为或判令给与补偿等救济方式充分保护受损害的当事人。 实践中存在两种公益诉讼，即附带性公益诉讼和纯粹公益诉讼。目前在中国，以个人提起的带有公益色彩的案件一般难以得到受理或被驳回起诉。而纯粹公益诉讼的提出往往由检察机关提起，并且在起诉中多次与法院就案件进行协商、沟通，但需要经过较长的诉讼时间，并且常以缺乏法律依据为由不予受理。

五、 中国建立公益诉讼制度的必要性

中国自从确立市场经济体制以来，经过二十多年的改革，尤其进入本世纪以来已经呈现为蓬勃发展、全面前进的事态。商业交往不断广泛化，在全球一体化、经济一体化的大环境下利益纠纷层出不求，大企业等具有垄断地位的利益集团，以及伴随政治体制改革中，拥有巨大行政权力的传统行政机关在行使权力过程中经常成为影响其他公民、组织等弱势群体利益受损的原因。因此，就社会整体而言需要公益诉讼制度的建立。 公益诉讼制度的建立意义：第一，推动法治观念的宣传。中国自古有息讼、厌诉的传统，中国作为一个历史悠久的文明古国，拥有宗法治国、伦理大国的传统，自春秋战国时期的伦理道德治国到汉代的儒家占据正统思想，轻视法制而依靠人治治国的历史传统思想一直贯穿漫长的两千多年的封建社会。直到进入清末康有为、孙中山宣扬西方治国方略之时才有了资本主义民主、民权等法制思想的引入。再到中国建国后经历文化大革命期间砸烂公检法法律虚无主义思想的盛行，使得本就是外来法治文化再一次失去了发展的环境与空间。最后到改革开放确立市场经济体制之时，才真正为中国法制建设营造了生存的环境。 传统的集体无意识致使法治观念淡漠，司法体制不健全、行政权力独大，有纠纷找关系的人治风气盛行的现象。这样通过公益诉讼这种近似于团体、集体诉讼的方式，由于其自身具有广泛性的特征，对于增强全民法治观念无疑具有说服力和影响力。因此，公益诉讼作为一种可以在社会上广泛适用的权利可以最大限度的推广法治理念。 第二，公益诉讼成为保护弱视群体的一把利剑。中国经济的高速发展，资本市场的开放，城乡经济蓬勃发展，原有利益分配方式呈现多样化，出现具有垄断地位的经济实体，这从刚刚通过的《反垄断法》的事实可以得到证明。然而，这样的经济实体往往利用其地位损害其他主体利益，因此，建立公益诉讼制度可以更有效的保护弱势群体，体现社会公平，这在中国保持长期稳定经济高速增长具有重要意义。 第三，公益诉讼限制公权力的行使，监督公权力的改革。中国政治体制改革，必然伴随着行政机关职能的转变，在此过程中最容易影响公众利益，应当有外部监督制度。公益诉讼以公共利益为基础对于公权力的行使具有外部监督的作用。 第四，公益诉讼扩大权利意识的崛起。公益诉讼的产生根基可以归结为权利本位，最大限度地保护公民权利。这对于中国从义务本位到权利本位司法体制改革，扩大民众权利意识的崛起具有深远意义。 第五，公益诉讼有利于预防利益损害、纠纷产生。这一点也是传统诉讼方式所不具备的特征，例如，环境公益诉讼的提出，早于实际损害的发生，一条河流的污染可以影响人们的人身健康，但是，实际上在实际人身受到侵权发生之前已经可以通过公益诉讼提取救济，充分保护利益避免不应有的损害。 第六，公益诉讼推动法院系统乃至司法体制的改革。公益诉讼实质是对权利的关注，对社会公正的关注，强调权利救济的实效性。这正是法院的本质所在，在中国司法体制改革进程中将起到积极作用。强调司法机关的积极性，面对公共利益范围的不确定性，增强法院的能动性用以救济权利。就法院职能此点在理论上也有争论。

六、结 论

总之，公益诉讼的产生是社会权利意识的觉醒、人们追求公平正义、司法体制发展的结果。公益诉讼建立在传统诉讼基础之上，作为一种程序法上的诉权，是保障宪法权利更广泛、更深层次的保护手段。公益诉讼制度的有利于诉权的深化，提高人们的权利意识，进而增强法治观念，从而有利于法治进程的构建。中国应当在经济高速发展、社会结构转型、工商业快速发展的国际经济一体化大环境下，以建立符合中国实际、满足现实需要、科学的公益诉讼制度之际，加快中国司法体制的改革步伐，推动中国司法体制改革与完善。

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