从环境经济政策看环境管理体制改革 ——让环保总局不当“配角”
湖南师范大学法学院 刘爱良
在9月9日举行的在第十二届“绿色中国论坛”上，国家环保总局副局长潘岳首次提出全新的环境经济政策架构和路线图。此前的7月份，国家环保总局、人民银行和中国证监会联合发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，意味着环境经济政策进入到了宏观经济政策领域。 从《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》的发布到环境经济政策构架和路线图的提出，我们看到了环境管理方式已经从过去的单纯的行政管理逐步向行政与经济手段相结合的综合环境管理模式蜕变；这种把企业外部的不经济性内部化，将环境经济政策体系的构建作为解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法的决策无疑是一种巨大的进步。对于推动污染减排，贯彻科学发展观具有重要的意义。 环境经济政策体系的建构是给环境保护工作的机遇是明显的，但是在机遇的背后，我们也应该看到其挑战。国家环保总局副局长潘岳在论坛上表态：“任何一个宏观经济部门愿意来主导推行环境经济政策,我们都会大力配合,甘做配角。”从这句话，我看到了环保部门推行环境经济政策的决心，但是我更看到了“配角”背后的艰辛与无奈。环境经济政策在国外已经推行20多年，国内也一直在探索，比如说排污收费、生态环境补偿费、污染责任保险等都曾有过试点，但是一直未予全面覆盖或者收效甚微。这其中有经济发展水平的制约、制度本身设计的问题、以及执法水平较低有很大的关系。但是我认为其中最重要的原因之一是现行的环境管理体制的诸多障碍制约了环境经济政策有效实施。
第一， 在中央，环保总局不能对宏观经济部门形成必要的合作和制约机制。环境经济的政策既是环境保护的政策，也是一种经济政策。但是我国的现有环境管理体制是经济部门与环保部门两张“皮”，没有相互合作与制约的机制。当环保总局制定出来的环境经济政策而没有宏观经济部门的积极配合时，那么政策的效果无疑大打折扣的甚至流于形式。比如说绿色信贷的实施，如果没有银行部门对企业信贷的严格审查，即使环保部门将企业的环境违法信息输入征信系统也无济于事；另外环境税收、环境保险等也都需要相关经济部门的通力合作。过去我国环境经济政策无法收到效果其中大部分就是因为各个部门利益分化，政策的出台得不到相关经济部门的积极配合，而环保部门又不能对起进行必要的制约造成的。
第二， 在地方，环保部门不能对对地方政府形成必要的制约。在目前传统财税制度下，地方政府的税收主要靠GDP，短期行为的决策导向必然决定他们力争“任期内效益最大化”。当一项环境政策出台影响GDP的增长时，就往往会受到地方政府的阻挠。而且由于环境问题的复杂性，许多环境经济政策属于流域性的而不是严格按照现有行政区划划分的，这样在不同地方政府之间往往会因为地方保护主义而使得政策推行举步维坚。比如说实行的生态效益补偿和排污收费制度等都一定程度上因为地方政府的阻挠而造成无法广泛铺开，只能停留在试点阶段。
第三， 环保部门和其他环境执法部门没有形成合作机制。按照我国现有的环境管理体制，环境保护保护部门分为统管和分管两种。统管部门为各级环保部门,分管部门为林业、农业、水利、土地、公安等15个部门。但是我国现行法律法规对各部门的授权模糊，并且经常出现重叠和交叉现象，造成“统管部门统而不统，分管部门分而不管”的局面。这种局面给环境经济政策的障碍尤其是在各种环境性税费的征收中体现的尤为突出。比如说，矿产、环保、财政部共同实施的生态环境补偿费，税收部门、矿产部门共同征收的矿产资源税和补偿费，城建、环保部门共同实施的生活污水处理费等环境经济政策至今仍停留在试点阶段或者收效甚微，环境保护部门之间的利益争夺与冲突是一个很大原因。
因此，要真正推行环境经济政策，实现经济的可持续发展，环境体制改革已经势在必行。我认为应当从以下几个方面入手： 第一， 提高环保总局在国务院各部门的地位。要建立环保总局与其他宏观经济部门的合作和制约机制，需要提高环保部门的地位。在日本首相兼任环境大臣，美国的环保局长由总统提名，经国会批准生效，局长为内阁成员，权威很高。这些国家的经验值得我们借鉴。 第二， 实行跨区域垂直环境管理体制。实践证明，垂直管理有利于削弱政策来自地方保护主义的干扰。因此要减少环境经济政策在地方的阻力，加强环保部门对地方政府盲目追求经济发展而以环境作为代价的行为的监管，就需要垂直管理来保障。其次为了破除环境的区域性特点而造成的地方保护主义，应当在一些地区打破现有行政区划的限制，以生态特点为主要依据划分管理区域。 第三， 实行环境分管部门的联席协商机制。在确立环保部门统管地位的基础之上，相关环境经济政策的实施可以由统管部门和分管部门联席协商解决。 环境经济政策的真正推行，不仅是一场环保与经济之间的博弈，而且是各个部门、各个行业和各个地区之间的权能和利益的博弈。这场博弈可能旷日持久，但是正如国家环保总局副局长潘岳所言：“环境问题已经迫在眉睫，中国的国际形象不能等，国家的政治稳定不能等，社会和谐不能等，经济的可持续发展不能等，人民的生命健康不能等。”因此，希望国家能够拿出魄力和决心，将环境管理体制改革进行到底！
