中日能源法法律体系的比较及启示 侯晓娜 西北政法大学2006级环境与资源保护法学，西安 710063 摘要：能源法是一个新兴的法律部门，是我国经济法律体系中的一个必不可少的组成部分，占有十分重要的地位。近几年来，我国能源相关立法取得了可喜的成果。本文通过与日本能源法法律体系的比较及其对我国能源法法律体系的启示，为构建一个完善的能源法法律体系提供依据。 关键词：日本能源法法律体系，中国能源法法律体系 日本在经历了上世纪70年代两次石油危机之后，针对本国匮乏的能源储藏和较高的能源需求现状，于上世纪80年代开始通过制订正确的能源政策和与之相对应的能源法律制度，通过法律先后对石油、煤炭、天然气、电力等能源的开发、利用分别立法，通过这些立法来贯彻国家在不同时期制定的能源政策。由于日本能源政策调整变动频繁，所以相关的能源法律就要进行不断地修改、废止或重新立法。这样更促进了日本能源法法律体系的完善，降低了能源需求，避免短缺能源的劣势，同时又保持经济的增长。 一、中日能源法法律体系比较 能源法法律体系，是由本国现行的各类能源法律规范组成的有机联系的统一整体。1目前，日本已经形成了由能源政策基本法立法为指导，有煤炭立法、石油立法、天然气立法、可再生能源立法、能源利用合理化法、新能源利用立法、原子能立法、电力立法等为中心内容，相关部门法实施令等为补充的能源法法律体系。而我国时至今日能源法法律体系由煤炭立法、可再生能源立法、节约能源立法、电力立法组成，但正在加紧制定与日本类似的其它方面的能源立法。以下内容逐项比较中日相关能源立法的制定情况： （一）煤炭立法： 日本为确保国土的有效利用、保全和民生安定，同时为煤矿业及褐炭矿业的健全发展做贡献，以有计划地对矿害予以修复为目的，1952年8月1日制定了《临时煤矿矿害修复法》。为适应日本煤炭矿业政策，该法分别于1993年、1996年、1999年、2000年等被多次修改，并于2000年3月31日在实现其立法目的时被废止。1955年8月10日制定了《煤矿业构造调整临时措施法》。该法与1993年、1996年、1997年、1998年、1999年进行了多次修改，并于2000年3月31日被废止，2002年再度被修改。1963年6月7日制定了《煤矿矿害赔偿等临时措施法》，并于1993年、1996年、1999年、2000年进行多次修改，于2000年3月31日被废止，后有经2000年5月31日进行修改。从以上可以看到，三部法律均在2000年3月31日被废止。笔者认为这与日本当时国家的相关能源政策的调整有关。 我国现行的《煤炭法》出台于1996年，目前已远远落后于发展的需要。国务院法制办、国家发改委、国家安监总局等部门已组成了《煤炭法》修订起草小组办公室，正在负责此法的修订工作，并向社会各界广泛征求意见和建议，其中关于如何有利于保护弱势群体的利益，加大事故赔偿力度备受关注。 （二）石油立法： 日本于1962年5月11日制定了《石油业法》，并于1976年、1978年、1995年、1999年、2000年等进行多次修改，随着日本石油政策的调整而于2001年6月20日被废止。为了贯彻不同时期的石油政策，日本制定了相应的法律规范：《石油业法施行规则》、《石油供给适当化法》、《挥发油销售业法》、《石油以及可燃性天然气资源开发法》、《石油气体税法》等。 我国目前有关石油的立法主要有《石油、天然气管道保护条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《石油及天然气勘探、开采、登记管理办法》及《实施细则》等10余部条例和规章。这些条例和规章对于巩固石油工业的改革成果，促进石油工业的健康发展，发挥了积极的作用。但也存在着局限性：如有关石油储运、销售、加工炼制、石油储备、油气田保护和监管等方面，主要是大量的政策性文件，相关立法基本上还是空白；由于立法自身的缺陷，如主管部门不明确、概念不准确、适用范围不确定等，妨碍立法本意的贯彻和落实。因此在我国制定一部《石油法》已经势在必行。 （三）天然气立法： 日本于1954年3月31日制定了《天然气事业法》，此法于1960年、1962年、1966年、1967年、1970年、1978年、1979年、1981年、1993年、1994年、1996年、1999年、2000年、2001年、2002年、2005年、2006年多次修改。为了贯彻此法，日本相应又制定了《天然气事业法施行令》、《天然气事业会计规则》、《天然气用品的审定等省令》等相关法律。 我国天然气立法尚属空白。但2007年3月6日有关全国人大代表已提出，要尽快制定《天然气法》：引入市场机制，营造公平竞争的市场环境，在天然气行业的产业链中，凡是能引入市场机制的环节尽可能打破垄断。即使在自然垄断的环节，也应以现代化政府监管防止经营者滥用权力。要确立现代化监管机制，把政府的政策制定职能与监管职能分离，将政府作为天然气行业国有股权代表所享有的权利与国有企业的经营权分离，建立独立、公平、透明、稳定的监管框架。 （四）可再生能源立法： 日本于1991年制定了《再生资源利用促进法》，1991年10月18日制定了《再生资源利用促进法施行令》。此法在2000年6月7日更名为《资源有效利用促进法》，在2002年2月8日再次被修改。上述施行令在2001年3月22日修改并更名为《资源有效利用促进法施行令》，并于2002年、2006年进行了修改。 我国于2005年2月28日通过了《可再生能源法》，自2006年1月1日起施行。此法的立法原则不仅体现了能源“可持续发展”的理念，还对政府和市场主体的行为进行了规范，并在可再生能源的发展机制和制度创新上取得了突破。它是我国能源法法律体系建设的标志性工程，具有里程碑意义。如此法中规定的可再生能源开发利用总量目标、发展专项资金、财政贴息的优惠贷款等。2但目前存在的问题和困难还很多，国家已开始着手制定相关的配套法规。 （五）节能与能源效率： 日本于1979年6月22日制定《能源利用合理化法》（又称《节约能源法》），于1993年、1997年、1998年、1999年、2002年、2005年、2006年多次修改。据相关统计表明，近来日本节能家电发展迅速，与10年前相比，日电公司空调耗电下降了50%---70%，东芝公司系列空调耗电下降了75%，松下公司最系最新节能冰箱耗电下降了85%。3 我国于1997年11月1日通过了《节约能源法》，自1998年1月1日起施行。国家相关部门制定了此法的配套法规和规章；上海市、山东省等20个省、市、自治区颁布了此法的实施条例或办法；还有许多省、市、自治区出台了一些地方性的相关管理办法；上述作法逐步健全了《节约能源法》的法律、法规体系，促进了它的全面施行。4但如今已是2007年，此法已出现了不少的不足和问题。2006年3月，我国已成立了《节约能源法》修改小组，它的修订已列入常委会立法计划。 （六）新能源利用立法： 日本于1997年4月18日制定了《促进新能源利用特别措施法》，于1999年、2001年、2002年先后进行了修改。为了贯彻此法，1997年6月20日制定了《促进新能源利用特别措施法施行令》，该法令与1999年、2000年、2001年、2002年多次修改。 我国新能源是立法空白。新能源是区别于化石能源的一种新型能源，属于可再生能源。如我国2007年5月在南海北部进行的“可燃冰”的钻探，已发现可燃冰在我国分布广泛，污染比煤、石油、天然气都要小得多。预计将在2010年至2015年对其进行试开采，在2020年前实现商业开采。另外，国家经贸委出台的《2000---2005年新能源和可再生能源产业发展规划要点》，国家发该委发布的《可再生能源中长期发展计划》，以及2006年1月1日实施的《可再生能源法》都为我国新能源的开发、利用和立法提供了一个可靠的保证。 （七）原子能立法： 日本于1955年12月19日制定了《原子能基本法》，于1978年、1998年、1999年、2004年进行了修改。1961年制定了《原子能损害赔偿法》，1965年制定《原子能委员会及原子能安全委员会设置法》。在日本经济产业省2006年5月29日公布的《新国家能源战略》报告显示：再次呼吁政府加强对核能的重视。 我国原子能立法尚未开始。原子能又称“核能”，是原子核发生变化是释放的能量。如重核裂变和轻核聚变是所释放的巨大能量。在医疗卫生、食品保鲜、发电等方面，甚至核武器方面都是原子能原理的应用。由此可以看出原子能的极其重要性，关乎到国家的安全领域，所以应当加紧制定《原子能法》，以填补立法空白。 （八）能源基本法： 日本于2002年6月14日制定了《日本能源政策基本法》，作为从宏观上规范能源的基本法，该法仅14条。 我国在2006年初有国家能源办、国家发改委、国务院法制办和中编办等15家中央单位组成《能源法》起草小组，预计2007年底将形成法律草案。因为能源问题涉及众多品种和行业，涉及从开发、供应到利用的整个过程，涉及从政府、行业、企业到社会公众的宽泛领域，所以在《能源法》起草工作中存在着一些问题：如此法的定位问题，与能源管理体制的关系问题，能源领域改革方向的重大问题，能源法律与边界界定问题，立法创新性与可行性的关系问题，部门、行业利益关系的协调问题等。 （九）电力立法： 日本的电力立法也很有特色。但我国《电力法》是1995年出台的，它产生于计划经济向市场经济的过渡初期，随着我国电力工业的快速发展和体制改革的深化，它已不能适应新的形势，需要进一步修改《电力法》。 二、 启示 通过以上对中日两国能源法法律体系的比较，对我国能源法法律体系有如下启示： （一）构建“金字塔式”的能源法法律体系： 我国能源法法律体系已制定了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》能源专用法，为了贯彻实施这些专门法，还制定了相关的配套法律规范。目前又正着手制定能源基本法性质的《能源法》。所以我国可借鉴日本的模式，形成以《能源法》为指导，能源专门法为主体，相关配套法律规范为补充的“金子塔式”能源法法律体系。5 （二）实行国家统一管理的能源管理制度： 日本是由经济产业大臣负责能源管理工作的，这有利于统筹兼顾、统一规划能源政策，避免各职责部门职责不清，相互推诿。而我国缺乏一个独立而全局化的能源管理机构，与能源有关的管理权限分散在其它各个部门中。所以，确定一个我国独立的能源管理机构，构建国家统一管理的能源管理制度，明确各部门能源的职责，从而确保我国能源政策统一落实。 （三）促进新能源的开发利用制度： 当前，各国在能源竞争之中，都加大了国家对开发利用新能源的力度。日本也是如此。而我国对新能源的研发、利用政策和措施均力度不够，缺乏相关立法和具体实行措施等缺陷。所以我国应加大新能源的研发和利用，并通过法律明确落实新能源政策，为我国在国际能源竞争中保持强势奠定坚实基础。 （四）发展先进的节能技术和节能产品，大力提高能源利用率： 日本节能技术的飞速发展，使得其在不增加能源消耗的前提下，实现了经济总量的大副增加。我国也取得了不少成果，如海尔集团的不用洗衣粉的“自然洗”双动力洗衣机，就对社会产生很大的环保价值。但要使某类产品实现真正意义上的“节能”，单靠政府、 企业的力量显然是不够的，我们作为消费者要从“自我做起”，在购买产品时注意节能和环保，使用节能产品和节能服务，只有各方面共同努力才能降低产品的能耗，实现社会效益、经济效益的“双丰收”。 （五）能源市场自由化政策： 我国目前能源部门中仍存在一些具有一定市场垄断性的国有企业，而相关能源管理部门也存在着“居于强势”的问题。但市场制度的经济效率压力，通常会提高能源效率和节约。6所以我们应借鉴日本能源管理体制的成功经验，在能源法法律体系中反映出我国“打破垄断，鼓励竞争”的能源体制改革思想，通过立法确保国家宏观统一管理之下的能源市场竞争机制。 三、总结 我国能源法法律体系做为整个环境法法律体系的一个因子，它的完善对落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，建设资源节约型、环境友好型社会的重大战略都会产生积极作用。另外我国已经加入WTO，“法律透明化”是世界贸易组织的一项基本原则，现在正在制定的《能源法》并对我国能源法法律体系进行完善，可以使国际社会了解我国能源法律和政策，打击少数国家恶意散布的“中国能源威胁论”，应对日益紧张的全球能源形势。 参考文献： 1《能源法教程》 法律出版社 1988年版 肖乾刚、魏宗琪编 2《中华人民共和国可再生能源法释义》 法律出版社 2005年版 毛如柏、安建主编 3日本筑能源供应保障法律体系，保能源安全 CNETNews.com.cn 2005年12月29日 4《中华人民共和国节约能源法及其配套法规汇编》 法律出版社 2004年版 国家发展和改革委员会、环境和资源综合利用司编 5日本能源政策动向及能源法研究 法学论坛 2007年1月第1期 罗丽 6《能源法与可持续发展》 法律出版社 2005年版 [澳]艾德里安.J.布拉德布鲁克.[美]理查德.L.奥汀格主编 曹明德.召防.王圣礼译