植物基因资源权益的国际法律调整※ ——《粮食和农业植物基因资源国际条约》评述

胡 斌*

摘要：粮食和农业植物基因资源问题是国际环境法中的新的法律问题。应当在全球范围内建立一个新的法律机制，以保证植物基因资源的保持和可持续管理，以及植物基因资源所带来利益的公平利用。有关国际公约确认了两种利益的平衡，即发展中国家和发达国家之间利益的平衡，传统农民权和当代育种者权之间利益的平衡；承认了农民权，建立了便利获取及惠益分享多边体系以及强制性和非强制性惠益分享机制。

关键词： 植物基因资源 国际环境法 农民权 惠益分享 中图分类号：X17；D996.9

随着转基因生物技术的推广使用及生态农业的迅猛发展，粮食和农业植物基因资源的权属及惠益分享已成为一个倍受关注的国际环境法热点问题。它不仅是农业、贸易和环境保护领域的问题，而且是一个涉及到人类的生产、消费和生活方式等社会和经济发展的各个领域的重大问题。针对这个问题，国际社会和相关国际组织长期以来一直试图建立一个新的具有法律约束力的机制来保证植物基因资源的保持和可持续管理，以及植物基因资源所带来利益的公平利用。在此背景下，2001年11月3日，联合国粮农组织在罗马召开第31次大会，以116票赞成（中国投了赞成票），0票反对，2票弃权（美国和日本）通过了2001第3号决议，即《粮食和农业植物基因资源国际条约》。条约将在40个缔约方签署三个月后正式生效。从2001年11月3日至2002年11月4日，所有联合国粮农组织成员国或联合国成员国都有权决定是否参加条约。条约文本的保管由联合国粮农组织总干事负责。全面了解植物基因资源领域的有关问题，研究分析《粮食和农业植物基因资源国际条约》的背景、内容、实质和特色，对保证中国植物基因资源的可持续发展，维护我国的正当权益，具有十分重要的战略意义。

一、《粮食和农业植物基因资源国际条约》签订的背景

与最近的的生物多样性公约和环境公约（协商时间约为两三年，例如2000年签订的《生物安全公约》和2001年签订的《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》）所不同的是，该条约的签署十分来之不易。它是七年艰苦的马拉松谈判的结果，从1994年委员会的第一次特别会议开始，一直持续到2001年6月，其间总共开了三次大会和五次特别会议。这还不包括一次非正式的专家会议和六次在休会期召开的主席团会议。条约的正式文本在2001年10月30日-11月1日召开的联合国粮农组织委员会第121次会议上才确定下来，而这离联合国粮农组织第31次大会只提前了两天。 条约一旦生效，它将取代《关于植物基因资源的国际承诺》（International Undertaking on Plant genetic Resources）的地位。《关于植物基因资源的国际承诺》是联合国粮农组织1983年通过的一个软法文件，它是第一个关于植物基因资源的国际条约，截止到2001年12月共有113个国家加入。联合国粮农组织粮食和农业基因资源委员会一直负责《关于植物基因资源的国际承诺》的秘书工作，其宗旨是促进有关粮食和农业基因资源的政策对话和技术讨论。 条约的签订满足了联合国粮农组织大会7/93号决议的要求，即联合国粮农组织总干事必须提供一个协商场所，以促使《关于植物基因资源的国际承诺》与《生物多样性公约》相协调，促进两者在关于植物基因资源的相关规定（包括《生物多样性公约》未能涉及的移地收集问题）上达成一致，相互印证。 同时，该条约的签订也可以看作是对国际社会日趋热门的生物多样性研究的一个积极响应。1992年5月内罗毕大会通过了《生物多样性公约》，其执行方案的第三号决议明确规定“《生物多样性公约》未涉及的移地收集问题和农民权问题”是联合国粮农组织急待解决的问题。联合国粮农组织应该根据《关于植物基因资源的国际承诺》的要求，合理运用其“植物基因资源全球系统”（FAO Global System on Plant Genetic Resources），以便早日促成这两个问题的解决。无独有偶，一个月后在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，指出必须逐步实现农民权，并调整联合国粮农组织关于植物基因资源的的管理体制，使之与《生物多样性公约》相协调。 比以上文件更早的是，在1989年至1991年，在发展中国家和发达国家所展开的一系列谈判中，《关于植物基因资源的国际承诺》中的许多内容已经数次出现在双方所达成的共识中。在双方的共识中，特别强调了两种平衡，即发展中国家和发达国家之间利益的平衡，传统农民权和当代育种者权之间利益的平衡。这些共识也促进了《关于植物基因资源的国际承诺》在国际社会获得越来越广泛的承认，具体体现在联合国粮农组织大会所通过的以下几个决议中： 4/89号决议，明确承认农民权，指出《国际植物新品种保护公约》的育种者权在《关于植物基因资源的国际承诺》中是通用的； 5/89号决议，明确提出了农民权的定义，即“农民由于过去、现在和将来为保护、促进和开发植物基因资源所做的贡献而获得的权利，这些权利由国际社会赋予当代的农民和他们的后代，以确保农民的整体权益及鼓励他们继续对植物基因资源作出贡献”； 3/91号决议，承认国家对新植物基因资源的主权；农民权必须通过植物基因资源的国际专项基金得到切实落实。 以上三个决议后来分别被列为《关于植物基因资源的国际承诺》的附件一、附件二和附件三。这三个决议的通过也意味着《关于植物基因资源的国际承诺》的理念发生了比较重大的变化，这体现在：1、它和《国际植物新品种保护公约》规定的植物育种者权相符合。2、承认保障农民权利的重要性。3、承认国家对植物基因资源所拥有的主权。这些决议体现了大多数发达国家和发展中国家的要求，同时也清除了与相关国际条约和公约相矛盾之处，为《关于植物基因资源的国际承诺》最终修改为《粮食和农业植物基因资源国际条约》铺平了道路。

二、《粮食和农业植物基因资源国际条约》的本质及特色

该条约虽然是针对农业问题的具体特点和需要而提出的，但还是体现了当代国际环境法的一些普遍适用的原则，与《里约宣言》和《生物多样性公约》的许多原则相吻合。具体来讲，该条约的本质主要体现在以下三个原则： 1、国家主权原则 即国家对本国的植物基因资源拥有主权。这在联合国粮农组织2001第3号决议的前言中被明确指出，并在该条约前言的倒数第二段和第10条条款中特别加以强调。从这个意义上说，该条约和《生物多样性公约》是完全吻合的。 2、可持续保护和利用原则 植物基因资源必须得到“可持续的保护和利用”也是条约所特别强调的一条基本原则，条约文本中“可持续”一词共计出现了20余次。第6条条款还特别对如何采取措施确保可持续保护和利用做出了具体的规定。具体内容包括：1）、鼓励并扶持那些有利于促进农业生物多样性和其他自然资源的可持续利用的农业生产系统；2）、最大程度地推广植物种内和种间（intra- and inter-specific variation）的变种，以维护那些遵循生态原则而保护土壤的农民的利益；3）、拓展农作物基因库，为农民提供更多的基因多样性；4）、以可持续发展的方式提高世界农业产量。 3、信息公开原则 在条约的多个条款中都规定必须保证植物基因资源的信息渠道畅通无阻。例如，根据13.2条款，缔约方有权获取那些非保密的有关植物基因资源的介绍、技术和研究成果等等，第17条条款为此还专门提出了“全球信息系统”(global information system)这个概念。缔约各方必须逐步建立和完善这个系统，并使之与《生物多样性公约》的清洁房屋机制(Clearing-House Mechanism)相协调，努力促进与植物基因资源相关的科技和环境问题的信息交流，以达到惠益分享的目标。 该条约的特色主要体现在以下三个方面：

1、强调公众参与决策及农民权 条约的前言和条款6.2和条款9.2都提出了有关植物基因资源的“公众参与决策”(Participation in decision-making)的观点，这是具有突破意义的。首先，“农民权”正式通过法律文件的行驶在全球范围内予以确认（条款9）。条约不仅重新确认了“育种者权”（该权利已经在相关国际公约中得到承认），其更具有划时代意义的是，它把“传统农民权”摆在了与育种者权相同重要的高度，这也意味着“传统农民权”将在全球得到更广泛的承认和切实的实施。9.2条款规定，各缔约方必须根据本国的法律，采取措施保护并促进农民的以下权利：（1）保护植物基因资源的传统知识；（2）公平地分享植物基因资源利用所带来的利益；（3）有权参加国家关于植物基因资源的保护和可持续利用方面的政策的决策。 2、建立便利获取及惠益分享多边体系

根据条款3的规定，该条约涵盖所有粮食和农业植物基因资源。在这个大的框架下，该条约的第四部分（条款10-条款14）专门对“便利获取及惠益分享多边体系”(Multilateral System of Facilitated Access and Benefit-Sharing) 问题作了详细规定。该体系旨在保证60多种植物种类（包括35种作物和29种饲料）的可获取性。选出的这60多种植物种类对保持粮食安全起着举足轻重的作用。该条约的附件一用列表的形式列出了这60多种植物种类的名称。在条约的谈判过程中，各方围绕着作物种类的名单展开了激烈的争论。西方发达国家（特别是欧盟国家）提出了一个大名单，而发展中国家（植物基因资源的传统持有者）则普遍主张采用一个小名单，最小的名单只包括9种作物，而最大的名单则包括287种作物。谈判的最终结果是一个折中方案，基本涵盖了对世界粮食安全有重要影响的那些作物。条约的12.3条款规定，缔约各方同意采取便利措施以利于相互间对列表植物种类的便利获取。12.3条款还规定：“植物基因资源的获取者不得声明对植物基因资源拥有知识产权，因为这样会阻碍植物基因资源的可获取性”。这个条款的通过经过了激烈的辩论，一些发达国家，如澳大利亚、加拿大、日本和美国担心这个条款会损害它们国家的知识产权法和政策。但是，欧盟对12.3条款的考察结果认为它符合知识产权法。 同时，两个缔约国也可以就植物基因资源的利用问题签订双边合作条约。在这种情况下，基因资源利用所取得的的成果（包括商业利用），必须根据多边体系的规定以公平的方式由所有缔约国共享，而不会仅局限于发起国。成果应该向所有缔约国（特别是发展中国家和经济转型期国家）的农民推广。条约的条款13还为如何公平有效地利用基因资源成果规定了具体的行动方案，其主要内容包括鼓励发达国家与发展中国家加强在植物基因资源的科研、利用方面的合作。具体措施包括：建立双方在保护和可持续利用植物基因资源方面的的战略合作关系；开展合作科研并合力开发植物基因资源；为种质提供者提供信息和培训。 但是，真正具有突破意义的是该条约针对商业利用所带来的资金收益的共享问题作出了明确的规定。在条约的资源及惠益分享多边体系下，从基因资源利用中获利者必须根据一个标准的物质转换协议(Material Transfer Agreement)，让其他参与方公平合理地分享这些利益。同时，获利者还必须向“便利获取及惠益分享多边体系”支付一定的费用，这些费用将被条约的管理机构用来建立其惠益分享的基金机制。（条款13.2） 条约对强制性惠益分享和非强制性惠益分享作了明确的区分。强制性惠益分享指的是当对一个植物基因资源产品（产品本身含有从“便利获取及惠益分享多边体系”中获取的成分）进行市场化运作时，运作者必须支付一定的费用，前提条件是即使对研究和培育这个产品毫无限制这个产品也无法获取。 条约的管理机构必须首先根据商业运作规范对支付的水平及方式作出明确的规定。同时，根据种资源收益者种类的不同制定出不同的支付标准，并对支付标准做不定期的核查。还有一个敏感的问题是，如果某个植物基因产品是可以获取的（前提是对培育和研究这个产品毫无限制），市场运作者是否需要支付强制性惠益分享。针对这个问题，条约规定管理机构必须在条约生效五年之内作出明确的规定（条款13.2）。缔约国同时还必须考虑那些得益于植物基因资源的食品加工工业是否需要支付非强制性惠益分享。 这样的强制性惠益分享是惠益分享机制的一个重要组成部分，它为真正实施全球范围内的惠益分享提供了资金保障。条约建立了一个基金机制，以资助那些有优先权的活动、计划和项目，特别是在发展中国家和经济转型国家(条款18)。1996年在德国莱比锡召开的国际粮食和农业植物基因资源技术大会上，有150个国家加入了“保护和可持续利用粮食和农业植物基因资源全球行动计划”，这个计划对拥有优先权的项目作出了相关的界定和规定。同时，缔约方声明同意通过相关国际机制、资金和组织来采取必要措施确保那些可预计和已达成协议的资源能够得到高效的划分。

3、移地收集

条约第一次针对受国际农业研究中心（IARCS）和其他相关国际组织托管的植物基因资源的移地收集问题。国际农业研究中心（IARCS）属于国际农业研究咨询集团（CGIAR）的一个分支机构。可预见的是，在不久的将来，条约的管理机构将会与国际农业研究中心（IARCS）和其他相关国际组织根据签署合作协议，以保证移地收集的基因资源的共享，这种共享的前提条件是必须符合“便利获取及惠益分享多边体系”及条款15的相关规定。 三、条约的未来 条约签订后，联合国粮农组织粮食和农业基因资源委员将行使条约过渡委员会的职权。各种机构和财务的安排必须加紧进行，主要包括以下内容： 1、邀请联合国粮农组织的成员国、联合国会员国、联合国的相关机构及国际原子能机构参加过渡委员会的工作，同时着手建立与相关国际机构的合作关系，其中包括《生物多样性公约》委员会； 2、在2002年召开的第一次会议上，过渡委员会制定并通过自身的程序性规章制度，并制定相关的保障措施及规定以确保条约的有效实施； 3、为条约起草财政制度和制定一个财政预算； 4、就便利获取及惠益分享问题起草一个条约书样本； 5、成立一个包括技术和法律专家的专家组，为资源及惠益分享问题条约书样本的起草提供意见； 以上的工作是条约的过渡委员会必须完成的，而各缔约国也面临着大量的工作。归纳起来，有如下三条：

1、为了更好地履行条约，各缔约国还必须加强自身的硬件及软件建设。硬件建设包括相关机构设施的建立，软件建设主要指的是相关政策及法规的建立。条约的条款4和条款6明文规定，各国国内与农业生物多样性相关的法律法规必须符合条约的要求，与之相冲突的必须加以修正。

2、需要特别指出的是，条约所涉及的一些新领域，例如农民权（条款9.2），现有的法律法规还比较缺乏这个方面的明文规定。在这个领域，印度是第一个通过相关法律的国家，2001年8月的《植物多样性和农民权第53号法案》。非洲统一组织2000年生态资源示范法也对农民权作出了明确的规定，它表明已经又越来越多的国家参与到把农民权立法化的进程中来。以上两个法案的相关条款很明显受到条约的影响，条约对农民权的定义在这两个法案中得到了具体的体现。 农民权对确保世界的粮食安全举足轻重，因为它有利于刺激植物基因资源的保护和开发，从而确保了世界范围内粮食和农业的产量。在条约和相关法规的保障下，各国如何在各自国家范围内把农民权落到实处，将会是将来工作的重点和难点—这也是在实施条约过程中所急需解决的首要问题之一。

3、标准的物质转换协议的制定也需要大量精确而细致的工作，只有这样才能确保由基因资源而产生的商业利益的划分是公平和公正的，这也要求各缔约国制定相关的国内立法。 以上这些工作比较繁琐，也要相当长的时间。但是，它们又是极其重要的，只有这样才能吸收足够多的国家加入条约以便使它尽早生效。为达成这个目标，必须在农业生物多样性这个研究领域，调动一切必要的资源，调动一切可用的力量。值得欣慰的是，条约已经签署，越来越多的国家已经成为缔约国。条约已经成为“解决国际环境法、农业法和贸易法交叉问题的最新创造”。该条约作为农业、商业和环境的交叉领域，也将有利于促进这些领域之间的协同合作。条约在保持本身鲜明特性的同时，也可以被看成是当代生物多样性国际法律机制中的重要一员。

参考文献 [1] 条约全ftp://ext-ftp.fao.org/waicent/pub/cgrfa8/iu/ITPGRe.pdf [2] Para. 14.60-f of Chapter 14-‘Promoting Sustainable Agriculture and Rural Development’ of Agenda 21. [3]ftp://ext-ftp.fao.org/waicent/pub/cgrfa8/Res/C4-89E.pdf [4] India’s Plant Varieties Protection and Farmers’ Rights Act(2000), at www.ciroap.org/food/PVP-SUNS.PDF